貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度性障礙與消解

楊武松

摘要：基于貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置現(xiàn)狀，對(duì)貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)異化的制度性障礙及貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置的影響進(jìn)行了分析，并提出了破解喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題的消解路徑。

關(guān)鍵詞：喀斯特地區(qū)；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；制度性障礙；流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2016）20-5436-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.20.066

Abstract： Based on the fause status of rural land contractual management right in Karst area of Guizhou province， the institutional barriers of the alienation in transfer of rural land contractual management right， the effects of the nominal rural land contractual management right in Karst area of Guizhou province were analyzed， and then the solutions to the nominal rural land contractual management right were put forward.

Key words： Karst area； rural land contractual management right； institutional barriers； transfer

如何促進(jìn)貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人文社會(huì)科學(xué)界尤其是法學(xué)界認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制是關(guān)鍵；自然科學(xué)界認(rèn)為應(yīng)該通過退耕還林、示范區(qū)構(gòu)建等途徑加強(qiáng)喀斯特地區(qū)生態(tài)環(huán)境、水土保持的綜合治理；實(shí)務(wù)界則認(rèn)為貴州喀斯特地區(qū)地少人多、土地貧瘠，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工不僅能夠獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益，還能增加本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)存量。他們均忽略了喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的虛置問題及其影響力。在這種忽略下，西部喀斯特地區(qū)農(nóng)村“田”、“土”逐漸被雜草占據(jù)，往年的稻香遍地景象只能成為一種回憶。這說明貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置現(xiàn)象極為嚴(yán)重，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)在該區(qū)域空間內(nèi)并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。土地承包經(jīng)營權(quán)是為保障農(nóng)民土地權(quán)益而設(shè)置的憲法性權(quán)利，虛置背后隱藏著極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)該問題進(jìn)行寫實(shí)性現(xiàn)狀梳理。本研究以貴州黔東南、黔西南等地區(qū)作為調(diào)研對(duì)象，采用走訪、問卷等田野調(diào)查方法展開研究之后發(fā)現(xiàn)，貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題較為嚴(yán)重。除地理位置等客觀因素之外，現(xiàn)行土地管理制度運(yùn)行中存在的問題也對(duì)貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)構(gòu)成了一種制度性障礙，亟須運(yùn)用法治思維從制度完善的角度探視制度障礙的消解對(duì)策。

1 貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置現(xiàn)狀

1.1 喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置分布

貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置現(xiàn)象極為嚴(yán)重、普遍，并有逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，其土地承包經(jīng)營權(quán)虛置分布狀況表現(xiàn)為3種情態(tài)：

1）公路沿線的“田”、“土”承包經(jīng)營權(quán)虛置嚴(yán)重。由于貴州是山地省份，不僅黔東南、黔西南等地區(qū)的公路均建于高山峻嶺之間，還在公路沿線開發(fā)了許多“田”、“土”。在公路沿線行走，最直觀的景象是距離自然村寨較遠(yuǎn)的公路沿線“田”、“土”因不便于勞作被大量荒廢，或因修建公路被占用，使其基本處于閑置狀態(tài)下。

2）自然村寨內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)在有限行使的情況下被嚴(yán)重虛置。例如，通過在黔東南天柱縣藍(lán)田鎮(zhèn)杞寨村200余戶家庭中隨機(jī)抽取100戶進(jìn)行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%的家庭除了耕種部分田地用以滿足家庭基本口糧所需之外，其余偏遠(yuǎn)或不太好的田地基本處于閑置狀態(tài)，部分家庭甚至于完全不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)全部被虛置。調(diào)查結(jié)果顯示，該村60%以上的“田”、“土”處于閑置狀態(tài)下。

3）離城鎮(zhèn)較近的“田”、“土”開發(fā)極為“繁榮”，但這種開發(fā)并非基于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極運(yùn)行，而是因?yàn)閮煞N方式被改變用途所致：①政府征用將農(nóng)用耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，尤其是近年來貴州實(shí)施工業(yè)強(qiáng)省政策之后，大量城鎮(zhèn)近郊的農(nóng)田被征用規(guī)劃為開發(fā)區(qū)或科技園區(qū)，用于修建廠房或直接修建房屋進(jìn)行房地產(chǎn)交易；②土地承包經(jīng)營權(quán)人私下交易修建私人住房。在黔東南天柱縣藍(lán)田鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，藍(lán)田鎮(zhèn)四面均為農(nóng)業(yè)耕地，現(xiàn)有鎮(zhèn)域面積中一半是21世紀(jì)以來新修而成，修建房屋的土地絕大多數(shù)是從農(nóng)民手中現(xiàn)金交易購置而來。同樣的問題在其他自然村寨也大量發(fā)生。例如藍(lán)田鎮(zhèn)杞寨村，大量農(nóng)民打工賺錢后回家用現(xiàn)金購買他人農(nóng)田新修房屋。

1.2 喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置形態(tài)

貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置的表現(xiàn)形式多樣，主要有以下幾種形態(tài)：

1）土地承包經(jīng)營權(quán)閑置。土地承包經(jīng)營權(quán)是指土地承包人對(duì)自己承包的土地實(shí)行有選擇的耕種，主動(dòng)或被動(dòng)地閑置土地承包經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村“田”、“土”荒廢。土地承包人主動(dòng)閑置土地承包經(jīng)營權(quán)主要是針對(duì)地理位置偏遠(yuǎn)、貧瘠、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出較少的“田”、“土”而為。土地承包人被動(dòng)閑置土地承包經(jīng)營權(quán)主要是因?yàn)榧彝趧?dòng)力外出務(wù)工、家里留守老人或兒童無力耕種土地，只能選擇閑置。從目前貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營狀況看，無論是主動(dòng)還是被動(dòng)地閑置土地承包經(jīng)營權(quán)，均具有選擇性經(jīng)營、選擇性閑置的特點(diǎn)。

2）土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)形式化。該虛置形態(tài)意指在國家推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革浪潮中，貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)處于停滯、不作為的狀態(tài)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)處于3種狀態(tài)下：①喀斯特地區(qū)自然村寨主要以傳統(tǒng)的家庭租賃模式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，承租人利用家庭勞動(dòng)力進(jìn)行傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒有任何現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)元素融入；②喀斯特地區(qū)城鎮(zhèn)近郊土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)較為繁榮，但主要為城鎮(zhèn)化建設(shè)所用，實(shí)質(zhì)性的農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)極其稀缺；③農(nóng)村集體組織參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)處于空白狀態(tài)，自然村寨缺乏外來經(jīng)濟(jì)人投資參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在貴州喀斯特地區(qū)，自然村寨除了依靠“打工經(jīng)濟(jì)”增磚添瓦之外，依然保持傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，很難看見現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)存在。

3）土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)異化。這主要表現(xiàn)為：①貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中改變土地用途，例如城市近郊的農(nóng)業(yè)用地變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地；自然村寨的農(nóng)用地變成宅基地；②流轉(zhuǎn)形式異化。盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)具有法定程序與表現(xiàn)形式，但貴州喀斯特地區(qū)許多自然村寨的土地承包經(jīng)營權(quán)人經(jīng)常是私下以口頭約定形式直接進(jìn)行“土地買賣”或“土地互換”。根據(jù)在天柱縣藍(lán)田鎮(zhèn)杞寨村等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村周邊修建的房屋除了極少數(shù)以自有農(nóng)田作為地基之外，其他的農(nóng)田均以此類方式交易而來；③土地承包經(jīng)營權(quán)在市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)市值增加但農(nóng)民權(quán)益消減的異象。主要表現(xiàn)為政府改城鎮(zhèn)近郊農(nóng)用地為建設(shè)用地之后，無論是用于科技園區(qū)建設(shè)還是房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，土地均出現(xiàn)大幅度價(jià)值增長，但土地承包經(jīng)營權(quán)人卻無法獲取該地市場(chǎng)收益，只能獲得相對(duì)較低的補(bǔ)償，導(dǎo)致“土地市值增長而農(nóng)民權(quán)益卻消減”的異象出現(xiàn)。對(duì)此有人明確指出：“集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的種種異化嚴(yán)重違背了土地流轉(zhuǎn)的基本原則，本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵犯和對(duì)財(cái)產(chǎn)的掠奪。”[1]

2 貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)異化的制度性障礙

誠然，貴州喀斯特地區(qū)獨(dú)特的地理結(jié)構(gòu)客觀上增強(qiáng)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)閑置、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)流于形式等可能性，但現(xiàn)行土地制度固有缺陷、土地監(jiān)管規(guī)范“沉睡”等制度性問題的存在無力控制或放縱了貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題的蔓延，阻卻了貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

2.1 現(xiàn)行喀斯特地區(qū)土地治理模式制約土地承包經(jīng)營權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)

貴州是一個(gè)山地性與喀斯特性比較顯著的省份，在全省17.61萬km2的土地上，喀斯特地貌分布占73%，碳酸鹽巖出露面積61.9%。在貴州省88個(gè)縣（市）中，喀斯特面積比例在50%以上的有68個(gè)，占79%。在該地貌形態(tài)下，貴州人所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)既落在山腳，也掛在山間、置于山頂。盡管經(jīng)過“九·五”、“十·五”、“十一·五”和“十二·五”期間的綜合治理，貴州喀斯特地區(qū)的生態(tài)環(huán)境與水土保持有很大改善，但是貴州喀斯特地區(qū)依然面臨極為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，例如人口增加、耕地減少、水土流失、土壤退化、石漠化嚴(yán)重、生物多樣性退化、生態(tài)系統(tǒng)功能衰退、季節(jié)性旱澇突出、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、環(huán)境污染嚴(yán)重等問題?；谶@些客觀因素的認(rèn)知，地理科學(xué)界一般認(rèn)為貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村“田”、“土”具有先天上的生態(tài)環(huán)境脆弱性和生產(chǎn)力低下性，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源要素、生產(chǎn)要素等很難在喀斯特地區(qū)農(nóng)村領(lǐng)域?qū)ふ业剑茈y保證市場(chǎng)化運(yùn)作之后的市場(chǎng)收益，很難吸引具有現(xiàn)代意識(shí)的新型農(nóng)民繼續(xù)扎根其間作業(yè)，很難吸引外來投資者進(jìn)行資本投資。因此，在貴州喀斯特地區(qū)這片空間范疇內(nèi)，近二十年的土地治理基本圍繞水土維持、退耕還林等綜合治理模式運(yùn)行，忽略了貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值效應(yīng)。

2.2 貧困省份“打工經(jīng)濟(jì)”的政策導(dǎo)向阻卻了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)

勞動(dòng)力供需市場(chǎng)在喀斯特地區(qū)勞動(dòng)力外遷過程中具有決定性作用，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力外遷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。比較國家統(tǒng)計(jì)局近5年的有關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)告數(shù)據(jù)和貴州喀斯特地區(qū)土地經(jīng)營的收益，能更好地證明經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)在喀斯特地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題上的決定性作用（表1、表2）。

從表1、表2的數(shù)據(jù)看，外出打工的農(nóng)民工平均月工資與其在家務(wù)農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收益差距甚大。假設(shè)一戶人家2～3個(gè)勞動(dòng)力2014年出外務(wù)工的話，年均收入為68 736～103 104元（如果在廣州、上海、深圳等東部沿海地區(qū)打工，工資收益將翻倍）。比較而言，一戶具有2～3個(gè)勞動(dòng)力的家庭，在田地間勞作一年時(shí)間不吃不喝的情況下，加上政府微薄的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及其他家庭式養(yǎng)殖等收益，其收益也不過1～2萬元。從經(jīng)濟(jì)激勵(lì)理論看，二者之間巨大的經(jīng)濟(jì)差距必然導(dǎo)致喀斯特地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力外遷，削弱了他們行使土地承包經(jīng)營權(quán)的積極性。

自改革開放以來，因西部地區(qū)勞動(dòng)力通過外出打工而改變打工農(nóng)民和西部地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況，使西部省份在過去二十年中，多采用“打工經(jīng)濟(jì)”模式促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。無論是早些年的“打工東南飛”還是近年流行的“民工西部回歸潮”，“打工經(jīng)濟(jì)”均依存于城市領(lǐng)域的工業(yè)、服務(wù)員或新型經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)而發(fā)展，與貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)性不大。就此而言，“打工經(jīng)濟(jì)”的政策導(dǎo)向反而加劇了喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的虛置問題，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)流于形式，并沒有對(duì)貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展發(fā)揮正能量，反而具有障礙效應(yīng)。從“市場(chǎng)決定性作用”的本質(zhì)看，國家政策、法律制度不能強(qiáng)制性地改變市場(chǎng)，但也絕不是一味地盲目順從市場(chǎng)、不要政府。相反，政府要通過科學(xué)的決策與法律制度構(gòu)建去回應(yīng)市場(chǎng)的變化，消除市場(chǎng)不利行為，引導(dǎo)社會(huì)主體在特殊時(shí)間、空間內(nèi)關(guān)注社會(huì)事實(shí)，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

2.3 土地制度固有缺陷以及規(guī)范“沉睡”使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)異化

從土地法律制度設(shè)置本意看，它是為了通過土地法治化管理實(shí)現(xiàn)土地合理、科學(xué)利用，并保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。一旦土地法律制度的生成、實(shí)施與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)發(fā)生錯(cuò)位或制度規(guī)范處于“沉睡”狀態(tài)，土地法律制度的保障功能將被消減，甚至變成一種制度性障礙阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不幸的是，貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題嚴(yán)重，其制度性障礙恰好存在。這種制度性障礙主要表現(xiàn)為：

1）在現(xiàn)行國家土地法律制度無法回應(yīng)貴州喀斯特地區(qū)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的背景下，缺乏運(yùn)用地方立法權(quán)構(gòu)建符合貴州喀斯特地區(qū)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的制度規(guī)范。比如，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制的構(gòu)建目前均以國家決策以及物權(quán)法等法律規(guī)范為準(zhǔn)，貴州省并沒有開展相關(guān)地方立法，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)因此缺乏符合貴州喀斯特地區(qū)獨(dú)特現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的法律制度作為指導(dǎo)。事實(shí)上，“對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的揭示是保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的科學(xué)性與本質(zhì)合法性的重要前提?！盵2]欲解決貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)形式化與異化等虛置問題，地方政府必須充分運(yùn)用地方立法權(quán)，在細(xì)化國家土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度時(shí)充分考慮喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及蘊(yùn)含于現(xiàn)狀之中的規(guī)律性或客觀性，這樣的法律制度才能更具實(shí)效性，更具生命力。

2）土地監(jiān)管法律規(guī)范陷入“沉睡”狀態(tài)，因法律規(guī)范的虛置而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)虛置出現(xiàn)，使“制度虛置”與“事實(shí)虛置”耦合起來最終演變成為一種社會(huì)虛置的終極形態(tài)。貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)閑置、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)形式化或異化從制度實(shí)施的角度看，現(xiàn)行土地管理法與農(nóng)業(yè)法的監(jiān)督規(guī)范并沒有展現(xiàn)其法律監(jiān)管功能，而是被基層主管機(jī)關(guān)執(zhí)法部門虛置起來，將其置于“沉睡”之中。依威廉姆森的機(jī)會(huì)主義理論，缺乏有效約束的人們會(huì)因此以不正當(dāng)?shù)氖侄沃\取利益。因?yàn)椤叭耸亲运胶屠硇缘模跊]有有效約束的條件下，人總是具有機(jī)會(huì)主義傾向，即具有隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧、為自己謀取利益的傾向?！盵3]在法律規(guī)范陷入“沉睡”狀態(tài)的情況下，土地承包人擅自改變農(nóng)地用途或私下交易成為一種普遍現(xiàn)象，這種人性機(jī)會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)演繹恰好由制度缺陷以及制度執(zhí)行人助推而成。

3 貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置的影響

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)異化等虛置問題是一項(xiàng)事實(shí)問題，其背后隱藏著極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，主要有如下表現(xiàn)。

3.1 喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題會(huì)進(jìn)一步加劇貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村區(qū)域土地荒廢程度，使貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)無法向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型

在現(xiàn)代社會(huì)，空間區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展如果過分依賴某種外來經(jīng)濟(jì)存量，而忽略內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長要素的挖掘，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外生性要素與內(nèi)生性要素脫離，它將永遠(yuǎn)落后于其他空間區(qū)域的發(fā)展。土地資源是農(nóng)村開展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性資源。農(nóng)民這一主體一旦轉(zhuǎn)移，在土地承包經(jīng)營權(quán)尚未轉(zhuǎn)移的情況下，土地資源只能依靠年老體弱的留守人員進(jìn)行看護(hù)；土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)形式化或異化，其直接后果是導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)賴以轉(zhuǎn)型的土地資源喪失，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而流產(chǎn)。從黔東南、黔西南部分自然村寨的發(fā)展?fàn)顩r看，除了國家財(cái)政性資金投入改變道路交通、農(nóng)民工打工賺錢回家修建新房之外，21世紀(jì)以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有任何實(shí)質(zhì)性的改變，依然停留在傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)結(jié)構(gòu)之中。比較其他地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與深度轉(zhuǎn)型，這種停滯是一種資源浪費(fèi)。

3.2 喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置會(huì)削弱土地法律制度的效力，影響土地管理法治化進(jìn)程，將事實(shí)問題、法律問題轉(zhuǎn)化為社會(huì)問題

貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置是一種社會(huì)現(xiàn)象，主要反映了貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)狀況以及未來趨勢(shì)，本身不是一個(gè)法律問題。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題反映出國家土地法律制度設(shè)計(jì)及其實(shí)施存在的問題，這些問題導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)問題存在并一直延續(xù)。既存的事實(shí)問題與法律問題如果任性地存在下去，將導(dǎo)致全社會(huì)效仿，法律規(guī)范的效力將被消減甚至于變成一種制度性障礙，變成影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大老虎”，影響區(qū)域空間的社會(huì)治理。因此，一旦事實(shí)問題與法律問題耦合在一起，那么將轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)問題，形成一種整體上的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)處于高度不穩(wěn)定的秩序狀態(tài)之下。從近年來所發(fā)生的群體性事件看，絕大多數(shù)事件發(fā)生于農(nóng)村空間區(qū)域之內(nèi)，并起源于農(nóng)村土地拆遷或征收過程中的各種異化現(xiàn)象。這充分說明喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置背后隱藏著極大的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，必須從制度建構(gòu)、運(yùn)行到社會(huì)治理均給予足夠的重視，在回應(yīng)此項(xiàng)事實(shí)性問題之余探索破解對(duì)策。

3.3 喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置會(huì)危害國家糧食安全

現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》作為中國農(nóng)業(yè)法律制度體系的基本法，在第五章專門就糧食安全保障問題設(shè)立了六條規(guī)范，對(duì)糧食生產(chǎn)、糧食流通、糧食宏觀調(diào)控等內(nèi)容分別進(jìn)行立法。這充分說明糧食生產(chǎn)關(guān)乎國計(jì)民生和國家安全問題。為此，2008年國務(wù)院制定公布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》特別強(qiáng)調(diào)“基本農(nóng)田”的保護(hù)。盡管從中國糧食生產(chǎn)的區(qū)域結(jié)構(gòu)看，中國南方喀斯特地區(qū)不是國家糧食儲(chǔ)備的戰(zhàn)略基地，國家可以通過東北以及中部平原地區(qū)的糧食生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)國家糧食安全。但不可忽略的現(xiàn)實(shí)是，中國人口數(shù)量巨大，尤其是南方喀斯特地區(qū)的人口數(shù)量巨大，一旦出現(xiàn)比較復(fù)雜的糧食貿(mào)易問題，中國南方喀斯特地區(qū)不可能完全依賴于其他地區(qū)的糧食救濟(jì)。因此，必須首先確保本地的糧食安全，方能不影響國家糧食安全的整體戰(zhàn)略布局。貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置，該區(qū)域空間內(nèi)的糧食生產(chǎn)大量減產(chǎn)，省內(nèi)糧食供給只有通過進(jìn)口才能滿足需求。長此以往，貴州糧食安全早晚將達(dá)到臨界點(diǎn)，承受土地承包經(jīng)營權(quán)虛置所帶來的不能承受之嚴(yán)重后果。

4 貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)異化的消解路徑

“在實(shí)踐生活中，只有具體、特定的法律而無法律自身，每一個(gè)特定的法律都有特定的時(shí)間度、空間度和與之相關(guān)的事實(shí)度?！盵4]在國家現(xiàn)行土地法律制度、農(nóng)業(yè)法律制度與政策穩(wěn)定實(shí)施的背景下，欲破解喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)異化等虛置問題，貴州必須充分運(yùn)用地方立法權(quán)，從喀斯特地區(qū)現(xiàn)實(shí)情境出發(fā)，在遵守國家土地法律制度與農(nóng)業(yè)法律制度原則與精神的基礎(chǔ)上，在前提性法律技術(shù)指導(dǎo)下對(duì)現(xiàn)行法律制度的理念、規(guī)范構(gòu)成進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)理念、制度與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之間的差距或相互抵牾之處，運(yùn)用地方立法權(quán)制定相應(yīng)的地方性規(guī)范去彌補(bǔ)或協(xié)調(diào)，使事實(shí)問題通過法律制度的創(chuàng)新性回應(yīng)得以破解。

4.1 提升各主體對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)異化等虛置問題及其影響的理性認(rèn)知能力

為了解土地承包權(quán)人、土地監(jiān)管部門以及社會(huì)人士對(duì)喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題的看法，分別設(shè)計(jì)了三份問卷進(jìn)行調(diào)查。針對(duì)農(nóng)戶的問卷顯示，“農(nóng)田荒廢無所謂”、“打工賺錢比在家種地好”等選項(xiàng)高達(dá)95%；針對(duì)土地監(jiān)管部門的問卷顯示，“土地承包經(jīng)營權(quán)虛置是地方習(xí)慣性做法不好監(jiān)管，是城鎮(zhèn)化建設(shè)、科技園區(qū)建設(shè)不可避免的現(xiàn)象”、“勞動(dòng)力外遷不僅能夠增加本地經(jīng)濟(jì)存量，還能減少本地維穩(wěn)壓力”等選項(xiàng)高達(dá)100%；針對(duì)社會(huì)人士的問卷顯示，“不了解”、“種地賺不了錢”等選項(xiàng)較多。問卷調(diào)查結(jié)果充分說明，喀斯特地區(qū)各主體對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題并沒有給予足夠的重視，尤其是土地管理部門的認(rèn)知一定程度上放任了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題的蔓延。對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)知思維，對(duì)農(nóng)村土地管理缺乏法治思維和法治方式，不可能真正地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。為此，國家應(yīng)該承擔(dān)起對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的全面的總體責(zé)任，通過開展農(nóng)村人口（國民）素質(zhì)提升教育、土地管理人員法治思維與依法辦事能力提升教育等途徑提升各主體的綜合素質(zhì)與理性認(rèn)知能力，用21世紀(jì)的新思維、新理念、新方法去看待土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題及其影響力，從而增強(qiáng)喀斯特地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性要素。

4.2 設(shè)置強(qiáng)制流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)

強(qiáng)制流轉(zhuǎn)制度不是全面流轉(zhuǎn)，而是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在土地承包人閑置土地并不愿意將其市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)村集體組織采用會(huì)議表決的形式強(qiáng)制其土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)制度目的是避免土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題的蔓延，促進(jìn)土地資源合理開發(fā)利用，它不僅有利于促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，也能夠保證土地承包人的合法收益。其主要內(nèi)容有：①強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的前提條件是為了促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需；②強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的客體限定為喀斯特地區(qū)農(nóng)村空間區(qū)域內(nèi)被虛置的土地承包經(jīng)營權(quán)；③強(qiáng)制流轉(zhuǎn)需采用農(nóng)村集體組織表決的方式進(jìn)行決議，履行告知義務(wù)并向土地管理部門登記備案后才生效；④強(qiáng)制流轉(zhuǎn)不是強(qiáng)制征收或者征用，必須肯定土地承包人在土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)與運(yùn)作之后的收益分配。

4.3 完善土地承包經(jīng)營獎(jiǎng)懲制度，破解激勵(lì)失效與規(guī)范“沉睡”問題

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策在貴州喀斯特地區(qū)處于失效狀態(tài)，喀斯特地區(qū)梯田結(jié)構(gòu)決定了土地承包人從事農(nóng)業(yè)耕種只能獲得少量的收益以及國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，無法激勵(lì)土地承包人開展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；現(xiàn)行土地管理法和農(nóng)業(yè)法對(duì)此類土地承包經(jīng)營權(quán)虛置缺乏處罰規(guī)則，執(zhí)法過程中對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)異化等行為缺乏有效監(jiān)管，使土地承包經(jīng)營權(quán)虛置成本為零，放縱了土地承包人虛置土地承包經(jīng)營權(quán)。

破解激勵(lì)失效與規(guī)范“沉睡”問題，需進(jìn)一步完善中國土地承包經(jīng)營獎(jiǎng)勵(lì)制度。技術(shù)路徑如下：①改現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)與運(yùn)作補(bǔ)貼，激勵(lì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)人投資農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，激勵(lì)土地承包人積極探索并從事農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)；②完善土地承包經(jīng)營權(quán)虛置懲罰規(guī)范，對(duì)閑置土地、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)形式化與異化等虛置行為采用罰款、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、收回土地承包經(jīng)營權(quán)等方式給予懲戒；③加強(qiáng)土地管理監(jiān)督責(zé)任制，對(duì)執(zhí)法過程中因放任土地承包經(jīng)營權(quán)虛置行為而導(dǎo)致法律規(guī)范“沉睡”的行為人追究行政責(zé)任。

4.4 搭建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，使農(nóng)業(yè)服務(wù)體系化、制度化

從中原地區(qū)、東部地區(qū)以及東北部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程看，土地交易服務(wù)平臺(tái)發(fā)揮了重要作用。貴州喀斯特地區(qū)欲解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)虛置問題，必須參考其他地區(qū)服務(wù)平臺(tái)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建多元化的服務(wù)平臺(tái)，形成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)體系。為保證服務(wù)平臺(tái)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)作，需運(yùn)用地方立法權(quán)制定相應(yīng)的服務(wù)性規(guī)范，使農(nóng)業(yè)服務(wù)制度化。從貴州喀斯特地區(qū)獨(dú)特的現(xiàn)實(shí)情境看，需搭建的服務(wù)平臺(tái)主要有：①創(chuàng)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易中心，簡(jiǎn)化交易程序，為其市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)提供便捷、高效的服務(wù)，減少農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)成本；②創(chuàng)建信息服務(wù)中心，建立信息、咨詢、預(yù)測(cè)以及評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng)；③創(chuàng)建金融、財(cái)稅一體化服務(wù)中心，為農(nóng)村內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)提供金融支持與財(cái)稅減免，激勵(lì)貴州喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包人積極從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4.5 革新農(nóng)村土地登記制度，為農(nóng)地整合奠定基礎(chǔ)

現(xiàn)行土地管理法及其實(shí)施條例明確規(guī)定國家實(shí)行土地登記發(fā)證制度，土地承包經(jīng)營證書上依法登記土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩項(xiàng)內(nèi)容，對(duì)承包土地的具體位置及其地貌形態(tài)并無具體規(guī)定。貴州喀斯特地區(qū)的土地以梯田、坡土為主，并以農(nóng)戶承包為界進(jìn)行了分散的塊狀劃分，不利于現(xiàn)代化作業(yè)。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)貴州喀斯特地區(qū)存在許多大壩，這些大壩均為優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田；貴州許多地區(qū)的山林也適合種植經(jīng)濟(jì)果林。如果能夠改變其分散的塊狀結(jié)構(gòu)，將其土地資源進(jìn)行整合，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)種植將不再受地理形貌限制。為此，需革新現(xiàn)行土地登記制度，采用田畝登記的方式肯定土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益內(nèi)容，賦予承租人在維持農(nóng)田基本用途不變的情況下改變土地“分散且塊狀結(jié)構(gòu)”的權(quán)利，奠定喀斯特地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)與現(xiàn)代化運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

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