關于環(huán)境公益訴訟原告資格的完善

白晶

摘要：近些年來，隨著經濟社會的轉型發(fā)展，環(huán)境形勢反而不容樂觀，所引發(fā)的環(huán)境問題也日趨增多。作為彌補現行環(huán)境法律救濟途徑不足的環(huán)境公益訴訟制度，我國雖然對此比較關注，最近最高人民法院也出臺了《關于審理適用環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，但就原告資格來說還不夠完善。原告資格的界定是啟動公益訴訟程序保護環(huán)境公共利益的前提，明確界定環(huán)境公益訴訟原告的范圍是當前亟需解決的問題。通過分析我國目前環(huán)境公益訴訟原告資格的立法沿革以及存在的問題，介紹國外發(fā)展較為成熟的環(huán)境公益訴訟原告資格制度，從而提出一些建議，如明確解釋“法律規(guī)定的機關”、擴大“社會組織”范圍及賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格。

關鍵詞：環(huán)境公益訴訟制度；原告資格；環(huán)境公共利益

中圖分類號：D925；D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0099-02

隨著全球經濟社會的迅猛發(fā)展，各種各樣的環(huán)境問題日益凸顯，使得人們的身心健康難免遭到破壞。我國基本確立了環(huán)境公益訴訟制度，最近通過的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》僅對社會組織的環(huán)境公益訴訟原告資格做了進一步的明確，并沒有涉及其他的組織和機關。筆者通過查閱大量學者們關于環(huán)境公益訴訟的文章，并對他們關于起訴資格的觀點梳理了一遍，發(fā)現檢察機關、相關社會團體組織以及公民個人是環(huán)境公益訴訟的適格原告。本文在新法已有規(guī)定的基礎上，將法條中相對模糊的概念加以具體化，并對各種主體作為公益訴訟原告的可行性等展開論述，通過分析和借鑒域外發(fā)展較為成熟和完善的環(huán)境公益訴訟原告資格制度，結合十八屆四中全會的戰(zhàn)略部署，立足我國環(huán)境公益訴訟的司法實踐，構建適合于我國國情需要的環(huán)境公益訴訟原告資格制度。

一、域外環(huán)境公益訴訟原告資格制度的研究現狀

環(huán)境公益訴訟作為解決“現代型糾紛”的一種司法救濟形式，已經得到世界上眾多國家的一致認可。就公益訴訟原告資格來說，世界各國紛紛打破了傳統民事訴訟理論對其的諸多限制，主張環(huán)境公益訴訟的適格原告應該是多元化的發(fā)展趨勢。筆者選取兩大法系中的典型國家作為代表，并對其先進的經驗作了分析，進而對我國環(huán)境公益訴訟原告資格的確立和完善提供方向。

（一）環(huán)境公益訴訟原告資格制度在英美法系的發(fā)展

1.美國

環(huán)境公益訴訟制度起源于1970年美國的《清潔空氣法》。經過了近四十六年的發(fā)展，它已經成為美國治理環(huán)境污染不可或缺的重要法律手段。

在1937年田納西電力公司訴田納西流域管理局一案中，美國就確立了針對環(huán)境公益訴訟案件的“法律權利說“，依據該學說，只有提起訴訟的主體有證據證明其合法的權益已經受到損害或有可能受到損時，該主體才是適格原告。[1]隨著科技的飛速發(fā)展，對環(huán)境的破壞越來越嚴重，美國法院受理的環(huán)境公益訴訟案件也越來越多，美國法院也逐漸認識到“法律權利說”的不足，慢慢地美國法院也就放寬了起訴主體的范圍。在其后的數據處理服務團體訴坎普案、塞拉俱樂部訴莫頓案、合眾國訴學生反對管理機關程序案和杜克電力公司訴卡羅萊納環(huán)境研究小組案等案件中，法院只要明證原告自己受到了損害事實上的，不論是經濟上的損害還是非經濟上的損害，法院都認定其為適格原告，并確立了所謂的“雙重損害標準”，也稱為“事實上的損害”。[2]美國關于原告資格的訴訟制度最先只存在于判例法中，后來逐漸成文法中也有了相關的規(guī)定。

環(huán)境公益訴訟制度的進一步完善體現在1972年的《清潔水法》，為公民個人提起環(huán)境公益訴訟附加了限定條件，即“法律保護的利益受到嚴重影響或者存受在到嚴重影響之虞時”。由此可知，美國很嚴厲的對環(huán)境公益訴訟原告的起訴資格進行了限制，即要求原告與訴爭案件之間要有利害關系。

2.印度

印度作為最古老的公益訴訟國家，在20世紀70年代末就確立了公益訴訟制度，并形成了自己的特色。在1986年的《環(huán)境保護法》中借鑒美國制定了公民訴訟條款，即任何公民和社會組織都能夠提起環(huán)境公益訴訟，而無需說明其與案件有直接的利害關系。

（二）環(huán)境公益訴訟原告資格制度在大陸法系的發(fā)展

1.德國

德國的相關立法只承認非組織政府組織的環(huán)境公益訴訟原告資格，但也并非所有的非政府組織都會被承認。德國最早是在地方法中提出了關于環(huán)境公益訴訟起訴資格的規(guī)定，即二十世紀七十年代末，不萊梅州在法律中第一次認可環(huán)境公益訴訟的原告資格。此后，更多州也認可了環(huán)境公益訴訟的適格原告身份。

2.日本

目前，是否有“法律上的利益”是日本法院在審查環(huán)境公益訴訟原告適格的條件，也就是相關主體針對受法律保護的被侵害的環(huán)境公共權益，可以依法提起環(huán)境公益訴訟。"權利受傷害說"是其對環(huán)境公益訴訟適格原告的最早規(guī)定。從該學說看出，在日本，起訴主體必須證明是因為環(huán)境集體利益受損害而導致自己的權益受到侵犯才能提出請求。隨著社會的進一步發(fā)展，“權利受傷害說”的局限性越來越明顯，日本對于環(huán)境公益訴訟的原告資格也做出了相應的修訂以更好的適應社會發(fā)展的需要。在環(huán)境越來越受到關注的同時，“值得保護的利益說”也就被大眾所熟知，即不論是法律的事實還是實踐中的事實利益受到侵害，都可以進行訴訟。但是日本對環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定過于狹窄，只規(guī)定了原告在環(huán)境公共利益的直接或間接的利益受到直接或間接地損害，由此可以看出，其對于環(huán)境訴訟原告范圍的規(guī)定不符合公益訴訟原告資格多元化的發(fā)展趨勢。

二、域外環(huán)境公益訴訟原告資格制度對我國的啟示

通過以上四個國家公益訴訟制度發(fā)展的介紹，不難看出，經濟社會的發(fā)展離不開環(huán)境公益訴訟。為此，筆者對其先進經驗進行總結和分析后，認為其對我國存在如下啟示：

第一，多元化環(huán)境公益訴訟主體資格的確立。從世界范圍來看，環(huán)境益公益訴訟的原告資格呈現出多化是一種必然的發(fā)展態(tài)勢，檢察關機、行政機關、公益性社會組織以及公民個人的環(huán)境公益訴訟原告資格在許多國家已經達成共識。[3]

第二，在確定原告是否有證舉任責時可以借鑒美國對此的規(guī)定。即只要原告能證明“事實上的損害”是由被告所導致時，就認為其行履了舉證責任。

第三，積極扶持社會組織的發(fā)展與壯大。社會組織在保護環(huán)境公共利益方面發(fā)揮著至關要重的作用，公民個人的力量薄弱，同時往往勝訴率不高，但是凝結在一起的社會大眾的共同訴求加大了勝訴的機率，而社會組織就很好的凝結了社會上的力量。

三、我國環(huán)境公益訴訟原告資格存在的問題

（一）起訴主體中“法律規(guī)定的機關”這一規(guī)定相對模糊《民事訴訟法》第55條的明確規(guī)定“法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，但沒有對“法律規(guī)定的機關”和“有關組織”做出明確的解釋與限制。[4]之后修訂的《環(huán)境保護法》及其司法解釋也未對“法律規(guī)定的機關”做出清晰的界定。在司法實踐中，檢察機關既可做原告又可做監(jiān)督者。然而《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》中對于檢察機關作用未具體說明，環(huán)境民事公益訴訟的解釋中也僅限定了檢察機關可以起訴，而未明確給出檢察機關是適格主體的說法。檢察機關行使公權力其最能代表廣大人民的切身利益，因此，明確賦予檢察機關原告的身份是眾望所歸。

（二）司法解釋對社會組織的限制過于狹隘目前在我國境內的社會組織有很多，那些具有社會公益性質的消費者協會、婦女協會、律師協會以及其他相關行業(yè)協會等，都是以社會公益為目標。特別是與社會公共利益有著廣泛接觸的村民委員會等基層群眾性自治組織，其自我管理能力也是很強的。筆者認為上述組織能夠以境環(huán)益公訴訟原告的身份發(fā)起訴訟。而《環(huán)境保護法》對社會組織給出了諸多制限，之后的司法解釋又對“社會組織”做出了更加細致的規(guī)范解釋。但是，僅“專門從事環(huán)境保護公益活動”一條就把許多公益性社會組織拒之門外。雖然專業(yè)的環(huán)境保護團體有著大量的環(huán)保專業(yè)人才，他們相對來說了解國家的環(huán)保標準和污染檢測技術，在收集證據、舉證等方面都有先天的優(yōu)勢。

（三）現行法律規(guī)定對公民個人具有環(huán)境公益訴訟原告資格只字未提現階段公民被賦予環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定在立法中沒有任何規(guī)定。有學者認為，公民個人提起環(huán)境公益訴訟格會出現舉證困難等諸多問題。然而，公民的環(huán)境參與權已在世界范圍內被廣泛認可，環(huán)境參與權作為公民的一項基本權利在學術界已經基本達成共識，如果僅以舉證困難等問題為由否定公民個人的原告資格就等于否定了公民的環(huán)境參與權，這種做法與世界潮流背道而馳。

四、完善我國環(huán)境公益訴訟原告資格制度的建議

（一）明確解釋“法律規(guī)定的機關”

不管是《民事訴訟法》還是后來最高院出臺的司法解釋，都只是對“法律規(guī)定的機關”進行了概括性的規(guī)定，并沒有說明具體有哪些機關，因此在司法實踐中常常因主體是否適格而發(fā)生爭議，從而使司法資源浪費，訴訟效率降低。檢察機關作為集體利益的表示，在環(huán)境公益訴訟中的優(yōu)勢巨大。

（二）擴大“社會組織”的范圍

《環(huán)境保護法》以及相關司法解釋已經對我國社會組織的環(huán)境公益訴訟原告資格給予了詳細的說明。但環(huán)境公益訴訟最大的特點是它的公益性，而我國相關的法律只對規(guī)定的社會組織進行了說明，這使得大量想提起公共訴訟的組織有心無力。對此，我們可以借鑒印度關于環(huán)境益公訴訟訴起主體的成熟經驗。在我國可以擴大社會組織的范圍，讓更多的民間組織參與到對環(huán)境公共利益的維護之中，而不是僅僅局限在環(huán)保團體。[5]

（三）公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格的賦予

公民是環(huán)境集體利益的最終受益者，其有維護環(huán)境集體利益的權利。賦予公民個人環(huán)境訴訟原告資格，是通過法律的途徑讓關心環(huán)境問題的個人有了法律依據，這對于提高公民參與到整個社會的環(huán)境保護中的積極性有很大的作用。

[參考文獻]

[1]呂忠梅.環(huán)境保護法的前世今生[J].環(huán)境資源法論叢，2015（10）：15-20.

[2]周珂，陳微.新修訂環(huán)境保護法向環(huán)境污染宣戰(zhàn)[J].環(huán)境保護，2014（16）：28.

[3]肖建國，黃忠順.環(huán)境公益訴訟基本問題研究[J].法律適用，2014（04）：11-13.

[4]阮麗娟.環(huán)境公益訴訟原告訴權的限制[J].政治與法律，2014（01）：73-75.

[5]蔡守秋.從環(huán)境權到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟[J].現代法學，2013（06）：5-6.