城管職能拓展與城管執(zhí)法完善探討

[提 要]按照轉(zhuǎn)變政府職能要求，推進城市管理綜合行政執(zhí)法，加強城市管理是地方政府治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)等重要內(nèi)容。以北京市推進城管物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)為例，對信息化時代城管職能拓展和完善存在的問題進行分析，并提出了對策措施。

[關(guān)鍵詞]城市管理；執(zhí)法；研究探討

[作者簡介]李澤宇（1986—），女，江西外語外貿(mào)職業(yè)學(xué)院助教，研究方向為公共管理。（江西南昌 330013）

為落實北京市委市政府關(guān)于推進城市管理國際化、精細(xì)化的工作要求，堅持隊伍建設(shè)、科技建設(shè)雙輪驅(qū)動戰(zhàn)略，強化城管執(zhí)法科技支撐，在北京市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市科委、市財政局、市公安局、市應(yīng)急辦等部門的大力支持下，北京城管物聯(lián)網(wǎng)平臺作為第一批物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范項目，于2012年10月建成并投入運行，總計投資4700萬元。

一、建設(shè)背景

隨著我國城市化進程的加快，城市管理越來越成為城市管理者的嚴(yán)峻考驗，列上了各級黨政的重要日程。2009年以來，北京市以順義區(qū)為發(fā)端，推進“大城管、大監(jiān)察”的理念，并對城管的職能分工進行了調(diào)整，由分管公安、安全、司法、交通（含公安交通管理）、城市管理、安全生產(chǎn)、消防和信訪等工作的副市長分管城管工作，全力推進城市綜合治理。

在順義區(qū)實行“大城管、大監(jiān)察”，其實踐范圍是全區(qū)各部門，主要是從上到下的協(xié)調(diào)，阻力小、壓力小、推進快，而在北京市探索創(chuàng)新城市綜合治理的方式和方法，則需要在全市范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各職能部門、全市各區(qū)，以及中央與地方的關(guān)系等，這是居于中間層面的權(quán)力對于平行權(quán)力、下層權(quán)力機關(guān)、甚至是上層權(quán)力機關(guān)之間的協(xié)調(diào)，利益交織更廣泛、阻力更大、壓力更大，推進的速度更是無法準(zhǔn)確預(yù)期。

在這種背景下建設(shè)起來的北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱“城管局”）指揮調(diào)度系統(tǒng)，根據(jù)《“十二五”時期北京城管信息化發(fā)展規(guī)劃》和《智慧城管頂層設(shè)計》，以服務(wù)和創(chuàng)新為理念，以精細(xì)化、智能化、社會化為目標(biāo)，以各級城管執(zhí)法工作人員和社會公眾為服務(wù)對象，緊密結(jié)合城管執(zhí)法業(yè)務(wù)，以物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的應(yīng)用和發(fā)展為依托，打造“感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察”“五位一體”的城管物聯(lián)網(wǎng)平臺，提高城管執(zhí)法效率和服務(wù)群眾的能力，實現(xiàn)城管職能的內(nèi)生性擴展。

二、感知平臺與指揮系統(tǒng)

北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局指揮調(diào)度系統(tǒng)目前主要有三項功能：實時監(jiān)測、遙控指揮和信息收集。全北京市有2200輛城管執(zhí)法車、880余套執(zhí)法車GPS終端、400余套無線車載取證裝置，都可以顯示在指揮系統(tǒng)的大屏幕上，并且基本實現(xiàn)實時更新；執(zhí)法隊配備的5000余部數(shù)字集群終端、6300余部執(zhí)法城管通，都可以接收到指揮系統(tǒng)發(fā)出的命令指示，與指揮系統(tǒng)單獨對話溝通；同時，指揮系統(tǒng)還擁有400個無線視頻監(jiān)控探頭的控制權(quán)，并共享了公安部12000條道路街頭視頻監(jiān)控，實現(xiàn)了對全市各事故高發(fā)地段的有效動態(tài)監(jiān)控；此外，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局還在東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)等地對20個大型工地實施了噪音監(jiān)測。

除了由指揮調(diào)度系統(tǒng)主動發(fā)現(xiàn)問題外，市民還可以通過“市民城管通”、城管熱線等方式，將生活中遇到的困難和發(fā)現(xiàn)的問題反映到指揮中心，由經(jīng)過專門培訓(xùn)的接線員負(fù)責(zé)記錄，并在指揮系統(tǒng)的地圖上標(biāo)記事發(fā)地點，指揮系統(tǒng)再通過指揮員將事件告知當(dāng)?shù)氐某枪懿块T，或由指揮員直接向臨近點的城管執(zhí)法員發(fā)出命令，指揮城管執(zhí)法人員進行問題處理。

由于實現(xiàn)了動態(tài)實時監(jiān)控，信息傳達及時，城管隊員往往能夠在第一時間抵達現(xiàn)場、迅速采取措施，進行人群疏導(dǎo)、現(xiàn)場維護、災(zāi)情控制等，從這個意義上來講，城管局的指揮系統(tǒng)已經(jīng)形成了一個管控高效的感知、指揮平臺。相較于消防部門的消防系統(tǒng)和公安部門的公安系統(tǒng)等，城管系統(tǒng)明顯具有更充分、更及時、更準(zhǔn)確、更全面的特點。

三、城市管理現(xiàn)代化推動了城管職能擴展

城市綜合治理是城市化進程中亟待解決的問題。高水平、高智慧的城市管理，要求必須有相應(yīng)的機構(gòu)承擔(dān)城管執(zhí)法的職能。而根據(jù)政府的組織形式、城市化發(fā)展水平、文化與文明發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，這些職能由何種部門承擔(dān)，在不同的國家存在一定差異。例如，德國由警察局執(zhí)行城市管理的部分職能，中國則由城管局執(zhí)行。同時，不同的歷史階段，這些職能也歸于不同的行政主體。

例如，北京市長熱線、市環(huán)保局、規(guī)劃委等部門經(jīng)常向城管局轉(zhuǎn)辦相關(guān)事項。同時，在市民舉報的事件中，如果遇到情節(jié)較為嚴(yán)重、影響面大、可能存在較大危害的重大事故，城管局還需要第一時間向市辦公廳、市應(yīng)急辦進行匯報并接受市辦公廳和市應(yīng)急辦的領(lǐng)導(dǎo)。單從表面上就不難看出，不同部門之間存在一定的職能交叉，更深層次的原因則是市環(huán)保局、規(guī)劃委等部門缺乏足夠的人力、物力直接處理過細(xì)的日常事故。

城管職能目前已有280余項，且仍存在不斷擴大的趨勢。有些部門希望將部分職能淘汰，城管部門則希望能將職能做大。無論是增加還是減少，城管職能都是城市管理水平不斷提升過程中產(chǎn)生的職能，是城市管理發(fā)展進程所派生的職能，在界定上存在模糊性，于是便形成了城管與其他相關(guān)部門的職能交叉的局面，極大地增加了行政管理成本。

所以，城管職能不斷拓展，帶來的不是城管地位的上升，其反映出來的問題的實質(zhì)是城市管理水平的不足，但我們同時要認(rèn)識到，這也是城市化進程中必然產(chǎn)生的現(xiàn)象。

四、城管執(zhí)法的出路

城市管理綜合行政執(zhí)法是為應(yīng)對城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題而產(chǎn)生的，其職能的不斷拓展正是城市管理綜合執(zhí)法事件不斷增加的反映。中國正處于改革深水區(qū)、進入改革攻堅階段，各種社會矛盾不斷突顯，面對經(jīng)濟下行壓力不斷增加，一方面為了保持社會穩(wěn)定，維護社會秩序，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的國內(nèi)局面，城市管理要不斷自我革新，任務(wù)更重、責(zé)任更大；另一方面，公眾面對經(jīng)濟增長速度放緩，生活、工作、教育等方面的壓力不斷增加的情況下，隨著社會開放程度不斷上升，公眾對于政府公共服務(wù)的要求也在不斷地提高。處于如此關(guān)鍵的歷史時期，處于被動地位的城管應(yīng)當(dāng)如何走出危機，這就需要城管執(zhí)法人員認(rèn)清趨勢、擺好位置、轉(zhuǎn)變職能。

（二）政府提供優(yōu)惠政策和高效服務(wù)

因為物流園區(qū)具有以下幾大特點：投資大，回收期長，城市的功能和社會效益明顯，因此政府除了直對其投資外，還給予物流園區(qū)發(fā)展提供一些優(yōu)惠的政策支持，以加大物流園區(qū)的發(fā)展力度。例如在土地政策方面，由政府來負(fù)責(zé)解決園內(nèi)建設(shè)需要用地；在交通政策上，德國有“PACT規(guī)劃”，對聯(lián)運方面新的運輸項目給予推動資助；在基礎(chǔ)設(shè)施政策上，政府提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的獨特作用

在德國，物流園區(qū)并不是由當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)進行管理，是由德國物流園區(qū)協(xié)會（民間管理機構(gòu)）進行管理。協(xié)會主要任務(wù)是負(fù)責(zé)園內(nèi)的多樣化服務(wù)設(shè)施的建立、咨詢與交流物流的經(jīng)驗、園區(qū)間的聯(lián)運、加強宣傳、對外進行聯(lián)絡(luò)、為進行民間與官方的合作搭橋獻策等等。此外，該協(xié)會還參與聯(lián)邦政府和州、市政府共同制定物流園區(qū)規(guī)劃的工作。

（四）政府積極維護物流園區(qū)的運營秩序

德國政府不干涉物流園區(qū)的運營，政府只是作為物流企業(yè)提供營運秩序的建立和維護、政策引導(dǎo)方面，物流園區(qū)的企業(yè)運作由其自身發(fā)展進行運作。政府具體表現(xiàn)在：1.政府的宏觀調(diào)控功能得以充分施展。幫助物流園區(qū)和入駐企業(yè)解決基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)、聯(lián)運中轉(zhuǎn)站建設(shè)、公路鐵路對接等問題。2.向入駐園區(qū)的企業(yè)制定土地、稅收、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)惠政策，便于入駐園區(qū)企業(yè)能順利開展其自身經(jīng)營。[8]

五、德國對我國物流園區(qū)建設(shè)的啟示

（一）我國物流園區(qū)規(guī)劃建設(shè)存在的主要問題

我國政府近年來重視支持物流園區(qū)的發(fā)展，在“十三五”期間，“物流園區(qū)+服務(wù)業(yè)態(tài)”，“物流園區(qū)+物流金融”，“物流園區(qū)+互聯(lián)網(wǎng)”，“物流園區(qū)+多式聯(lián)運”等模式的推出，為打造服務(wù)功能完善、具有現(xiàn)代化物流樞紐體系提供有利的條件。2013年至2015年，國務(wù)院、國際發(fā)展改革委、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門發(fā)布《全國物流園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃》、《關(guān)于發(fā)展物流園區(qū)示范工作的通知》等文件鼓勵支持我國物流業(yè)的發(fā)展。物流園區(qū)作為交通運輸部的重點支持對象，將依托于港口、機場、大型鐵路樞紐場站建設(shè)現(xiàn)代物流園區(qū)。[9]

在政府推進作用下，物流園區(qū)被各類資本紛紛看好。大型銀行、國際養(yǎng)老基金、知名投資公司、國際保險巨頭、國際知名電商企業(yè)、地產(chǎn)企業(yè)、快遞企業(yè)等等都對我國物流業(yè)抱以厚望。但我國物流園區(qū)仍然存在一些顯著問題，可以概括為以下四個方面：

1.物流園區(qū)定位和規(guī)模規(guī)劃不夠清晰

目前物流園區(qū)的規(guī)劃都是由各市行政區(qū)完成，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、功能定位不明確、布局不合理等眾多缺陷，導(dǎo)致各大物流園區(qū)重復(fù)建設(shè)和浪費資源。

2.政府對物流園區(qū)建設(shè)政策不夠完善

政府對物流園區(qū)扶持和掌控力度不夠，建設(shè)物流園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資金籌備困難，同時受到用地、集疏運條件、市場環(huán)境和城市規(guī)劃等外部因素制約著園區(qū)的建設(shè)問題。

3.物流園區(qū)管理較混亂

因現(xiàn)有物流園區(qū)管委會模式發(fā)揮功能有限，對自身服務(wù)內(nèi)容不清晰和對園區(qū)功能定位不清晰，導(dǎo)致難以吸引入駐企業(yè)，企業(yè)不清楚園區(qū)能提供什么樣的平臺和服務(wù)，以至于出現(xiàn)園區(qū)大面積閑置，企業(yè)無法找到符合自身要求的物流園區(qū)。

4.園區(qū)專業(yè)人員缺乏

因?qū)θ腭v企業(yè)缺乏各種篩選機制和管理辦法，以至于出現(xiàn)招商企業(yè)服務(wù)內(nèi)容單一，出現(xiàn)入駐企業(yè)低端服務(wù)競爭嚴(yán)重，造成企業(yè)和園區(qū)盈利出現(xiàn)負(fù)增長。因為缺乏相關(guān)專業(yè)管理人員，因此我國物流園區(qū)普遍出現(xiàn)了“籌資難、招商難、盈利難”的現(xiàn)狀，并且這些問題日益突出。

（二）對我國物流園區(qū)發(fā)展的啟示

1.改變現(xiàn)有物流園區(qū)的規(guī)劃方式

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，對當(dāng)?shù)氐慕煌ㄟ\輸方式進行合理布局、規(guī)劃和投資，促進物流基地、物流中心和物流園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施方面進行投資，以更多更好的姿態(tài)為園區(qū)的入駐企業(yè)提供公眾服務(wù)。

2.主體企業(yè)引導(dǎo)模式

政府招商引進一些在物流服務(wù)領(lǐng)域中具有資金和技術(shù)優(yōu)勢的大型物流企業(yè)，其依托自身的物流優(yōu)勢對園區(qū)進行開發(fā)，帶動物流密集型工商企業(yè)入駐物流園區(qū)，達到物流產(chǎn)業(yè)群集效應(yīng)，以物流園區(qū)和物流企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展，為物流園區(qū)的良性循環(huán)起到很好的效果。[10]

3.調(diào)整管委會模式

建立物流管委會，管委會管理機制以入駐企業(yè)為主，政府為輔，政府只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，不參與物流園區(qū)的管理，物流園區(qū)的管理工作全部都入駐企業(yè)負(fù)責(zé)，充分調(diào)動企業(yè)的積極性，實現(xiàn)企業(yè)的自主管理的目的。

4.政府引進物流專業(yè)人才

政府前期的物流布局規(guī)劃、物流園區(qū)選址和物流園區(qū)的入駐企業(yè)審核方面，都需要物流專業(yè)人才的幫助，可以從當(dāng)?shù)馗咝?、企業(yè)聘請行業(yè)專家進行物流園區(qū)規(guī)劃，并可以向社會公開招聘相關(guān)高新專業(yè)人才。

注釋：

①經(jīng)濟促進公司，來自政府的相關(guān)部門如經(jīng)濟部、海關(guān)、交通部、工商會、運輸企業(yè)以及企業(yè)聯(lián)合會等人員組成，在物流園區(qū)的建設(shè)中主要負(fù)責(zé)其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物流園區(qū)的招商工作。

②三通一平是指基本建設(shè)項目開工的前提條件，具體指：水通、電通、路通和場地平整。

③“PACT”規(guī)劃，即”Pilot Actions in Combined Transport”，聯(lián)運試驗性措施，指政府對聯(lián)運方面新運輸項目的推動資助。

[參考文獻]

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[4]辛允.德國物流園區(qū)考察報告[R].中國物流與采購，2013.

[5]王娟.劉凌.李亞凡.德國物流園區(qū)的建設(shè)運營模式對我國物流園區(qū)發(fā)展的啟示與借鑒[J].交通運輸部科學(xué)研究院，2014，（9）.

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[8]楠方.德國物流園區(qū)的發(fā)展歷程[J].物流與供應(yīng)鏈，2011，（1）.

[9]物流園區(qū)行業(yè)政策，2015年我國物流園區(qū)行業(yè)政策分析[N].

[10]陳文祥.淺議科學(xué)規(guī)劃發(fā)展我國物流園區(qū)[J].科學(xué)與財富，2013，（2）.

[責(zé)任編輯：劉忠林]