論“清單式管理”：現(xiàn)代治理改革重要標(biāo)志之一

章仁彪+周蔓泓+張玨

摘 要：“清單式管理”是中國政府改革的重要一步，也是從傳統(tǒng)統(tǒng)治向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)化的社會管理的新模式，對于現(xiàn)代城市管理由“突擊整治”向“常態(tài)管理”轉(zhuǎn)型發(fā)展中如何防止“濫權(quán)”和“失職”的雙重誤區(qū)具有重要的啟示意義。“清單示管理“的本質(zhì)是社會管理的法制化，依憲治國首要的是政府的依法行政，必要的限權(quán)有利于以“無為”之形而行“有治”之實(shí)的和諧社會的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：清單式管理 城市管理 依法行政 “無為而治”

引子：以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)”為核心的“自我革命”

自 2013年 11月浙江省實(shí)施“三張清單一張網(wǎng)”的政府改革受益良多以來，以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)”為核心的“清單式管理”已為大家所熱切關(guān)注。特別是在 2014年夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上，中國總理李克強(qiáng)開出了三張施政“清單”：政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負(fù)面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府該怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”。同時，李克強(qiáng)還強(qiáng)調(diào)，中國全面深化改革未有窮期，政府帶頭自我革命?！扒鍐问焦芾怼本褪侵袊母锏闹匾囊徊?。

“清單式管理”的核心是公開透明、清晰明確、簡政放權(quán)。公開透明的是權(quán)力，清晰明確的是責(zé)任，簡政放權(quán)給社會和市場的是更多的活力和自由探索創(chuàng)新的空間，堪稱是一場政府權(quán)力的自我革命和社會治理模式改革的重大突破。

一、“清單式管理”：從傳統(tǒng)統(tǒng)治向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)換的社會管理新模式

中國古代社會普遍認(rèn)為權(quán)力來源于“天（神） ”，即“君權(quán)神授”的“天賦輪”（皇帝謂“天子”）。中世紀(jì)的歐洲君權(quán)雖受制于宗教神權(quán)，但國家治理主要還是君權(quán)至上的君主統(tǒng)治?！爸鳈?quán)在民”是啟蒙學(xué)者對于君權(quán)的正面反擊，也是對君權(quán)神授的挑戰(zhàn)。英國的霍布斯和洛克、法國的盧梭等人都是人民主權(quán)的擁躉。近代啟蒙思想家認(rèn)為，公民權(quán)利是“天賦”的，是不證自明的。馬克思在繼承和發(fā)展了這一論斷并將其置于唯物史觀的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上，并在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中提出了“人民公仆”的概念。我國《憲法》也明確規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”。作為人民利益的代表的各級政府，權(quán)力來源具有法律認(rèn)可的合法性。中共十八屆三中全會提出的國家治理體系與能力的現(xiàn)代化，正是基于要實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)下的國家治理從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向基于社會自治基礎(chǔ)上的“治理”轉(zhuǎn)換的改革總目標(biāo)。

現(xiàn)代國家的治理面對的是復(fù)雜的公共事務(wù)，采取的是現(xiàn)代治理的新模式?！扒鍐问焦芾怼钡暮喺艡?quán)模式其本質(zhì)就是還權(quán)于民，是中國在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，成為一條社會主義法治中國化的昀新路徑，即通過建設(shè)依法行政的“小而強(qiáng)”的政府。

“負(fù)面清單”的出現(xiàn)，即是政府管理市場經(jīng)濟(jì)與社會的理念轉(zhuǎn)化，相信市場與社會的能力。負(fù)面清單管理模式是法治理念和社會管理理念的根本轉(zhuǎn)變，遵循了市民社會管理的基本規(guī)律，也是市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展需要的體現(xiàn)。從法治層面看，在負(fù)面清單管理模式下，市場主體的行為，除非法律明確限制，否則都屬合法；而行政機(jī)關(guān)的行為，除非法律明確許可，否則都是非法。這充分彰顯了“規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)”的法治理念。

“權(quán)力清單”的出現(xiàn)，則是約束行政權(quán)力與提升治理能力的雙重要求?！皺?quán)力清單”既是規(guī)范權(quán)力的有益嘗試，更是權(quán)責(zé)匹配、治理能力提升的契機(jī)。只有厘清權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，厘清推行“權(quán)力清單”的責(zé)任主體，我們才能主動壓縮手中的權(quán)力，主動增加權(quán)力運(yùn)行所要承擔(dān)的責(zé)任，完成從權(quán)力政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變。任何權(quán)力都同時伴以責(zé)任。所以，這就必須在推出政府“法無授權(quán)不可為”的“權(quán)力清單”的同時，制定“法定責(zé)任必須為”的“責(zé)任清單”，從而明確對“不作為”行為進(jìn)行制裁與追究的相關(guān)規(guī)定條款。這才是法治國家的基本要求。

但在同時，我們又要認(rèn)真審視清楚這一組概念對不同主體的差異對待，謹(jǐn)防其被誤讀?！胺o授權(quán)不可為”所針對的是政府所行使的公權(quán)，即國家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過法律授權(quán)；“法無禁止皆可為”是對企業(yè)和公民的私權(quán)而言，即“法無限制即自由”；而“法定責(zé)任必須為”所針對的主體當(dāng)然是負(fù)有服務(wù)社會之不可推卸之公職的政府責(zé)任而言的，但也可理解為含有對公民須履行法律義務(wù)的責(zé)任，即權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。

二、從“突擊整治”到“常態(tài)管理”：“城管”是否也得“轉(zhuǎn)型發(fā)展”

上海新民晚報連續(xù) 20年在夏季開通“夏令熱線”。日久見人心，從 1993年到 2014年，這條熱線早已被上海市民親切地稱為“貼心熱線”，在社會上產(chǎn)生了熱烈反響。延續(xù) 20多年的“夏令熱線”，是聯(lián)系政府與百姓的橋梁，也是上海這座城市管理的一大創(chuàng)新。但這是否也在另一個側(cè)面說明了當(dāng)下我們的城市管理還存在或大或小的問題？

一直以來，我國城市管理中的濫權(quán)行為就不斷出現(xiàn)，在城管綜合執(zhí)法權(quán)上表現(xiàn)尤為明顯。城管綜合執(zhí)法權(quán)始于 1996年行政處罰法確立的“相對集中行政處罰權(quán)”。緊接著， 2002年 8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)的工作。各地政府不斷授予城管新的職責(zé)，造成城管處罰權(quán)的“泛濫”與“越位”。也導(dǎo)致一線城管隊(duì)員始終處于“四面出擊”的疲憊不堪中，同時也易于引起與市民直接沖突的矛盾頻出。

“夏令熱線”的火爆也反映了城市管理過程中存在的大量的“不作為”的“失職”，“夏令熱線”中反映的問題絕大部分是上海市民對道路積水、違法建筑、施工擾民、黑車整治、公交服務(wù)、供水水質(zhì)、無序設(shè)攤、渣土運(yùn)輸、物業(yè)管理等問題的投訴以及咨詢。而上述問題是政府城市管理中應(yīng)有之職的缺失與不到位。

那么，在城市管理中，我們是否也可期待“清單式管理”？負(fù)面清單、權(quán)力清單是否能夠?qū)⒊鞘泄芾碇袡?quán)力還歸人民、還給市民？尤其是當(dāng)下城市問題依舊頻繁，如“拆違”“黑車”“設(shè)攤”“廣場舞”等行為，是否可以由“清單式管理”這種模式加以解決？

三、城市治理體系與能力的現(xiàn)代化：首先是政府的“依憲行政”

城市管理包羅萬象，關(guān)系到千家萬戶，大到人們的生存環(huán)境，小到人們的衣食住行。隨著工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，外來務(wù)工人員大量涌入各大中小城市，使得城市管理面臨的新課題越來越多?！案玫某鞘小?，才能有“更好的生活”（Better city， Better life）！城市管理要服務(wù)于城市功能，城市的“三生”功能要以生活為中心：生產(chǎn)的發(fā)展和生態(tài)的保護(hù)都是為了使城市更宜居，“讓生活更美好”！

城市治理體系與能力的現(xiàn)代化成為了城市管理中的新課題，而這個新課題的首要之義就是在城市管理中政府要“依憲行政”：盡管現(xiàn)代城市治理已經(jīng)進(jìn)入政府、市場、社會共同參與的多元治理階段，但政府作為現(xiàn)代城市治理體系的第一主體的主導(dǎo)責(zé)任不可推卸。

1. “依憲治國”首先要求政府的“依法行政”。法治首先是憲法之治。依法治國的“法”，指的是以憲法為核心由各種法律規(guī)范組成的完整法律體系。其中，憲法作為國家根本大法，是所有法律中昀重要的法律，是整個法律體系的核心。我國所有的法律，都是依據(jù)憲法制定的，都是對憲法精神、原則和制度的具體化。憲法是我國權(quán)力的核心與源泉，更是保護(hù)公民權(quán)利的昀堅(jiān)實(shí)的護(hù)盾。而“清單式管理”的依據(jù)即是現(xiàn)代治理中的權(quán)利保護(hù)與權(quán)力制約原則。如前所述，“法無禁止即自由”是對公民權(quán)利的保護(hù)，指公民的行為無法律禁止皆不違法；所謂的“法無授權(quán)不可為”，指的是國家公權(quán)力的行使必須經(jīng)過法律授權(quán)。

2.

從完善“法制”到落實(shí)“法治”?！胺ㄖ啤笔欠芍贫鹊暮喎Q，“法治”是主張嚴(yán)格依照法律治理國家的原則，是一種與“人治”相對應(yīng)的治理社會的理論、原則、理念和方法。簡而言之，法制是一種社會制度和法律體系，屬于法律文化中的器物層面，其表現(xiàn)形式是提供一整套成文法構(gòu)成的法律法規(guī)，以使“有法可據(jù)”，能“以法治國”（rule by law）；法治更是一種治國理念，更強(qiáng)調(diào)的是“依法治國”的合法性（ rule of law）。前者的核心是強(qiáng)調(diào)社會治理規(guī)則的可適性、穩(wěn)定性和“合法條性（ legality）”的權(quán)威性；后者的核心是強(qiáng)調(diào)社會治理主體的及其能動性和權(quán)變性的“合法理性 （legitimacy）”的正當(dāng)性。在城市管理中，不但要重視法制的建設(shè)，更要重視貫徹法治精神。

3.

發(fā)揚(yáng)“協(xié)商民主”與基層自治。要完成公共空間、生態(tài)環(huán)境管理這個城市管理的中心任務(wù)，政府的主導(dǎo)作用必須與基礎(chǔ)的民主自治相結(jié)合：“讓凱撒的事歸凱撒，讓上帝的事歸上帝”，政府、社會、公民的合作“共治”，各司其職，各盡其能；眾人的事情由眾人商量著辦，基層民主，社會自治。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培育了公民的民主意識，尤其是城市中的公民越來越能夠正視自己在城市管理中的重要性，公民精神已經(jīng)覺醒。所以在城市管理中，城市治理體系和能力的現(xiàn)代化越來越離不開城市公民的力量。而這種力量需要“協(xié)商民主”和基層自治這一平臺作為后盾才能發(fā)揮作用。

四、結(jié)語

再談“從‘全能政府到‘無為而治 ”——“中國智慧”何以必要與可能當(dāng)下“城管”的尷尬實(shí)際源于法制的不完善與國民素質(zhì)的參差不齊。城市管理中的問題

淵源極為復(fù)雜，但是深究其主因，一是城市管理中的法制不健全，許多事務(wù)或權(quán)出多頭、或無人過問，這都是法制薄弱的表現(xiàn)；二是公民社會發(fā)展的不成熟，公民的素質(zhì)或高或下，參差不齊，伴隨“維權(quán)”意識的覺醒同樣離不開對公民“義務(wù)”意識的強(qiáng)調(diào)，否則也難以合理合法地通過共治解決城市管理中的問題。所以，“清單式”管理可以是一種值得在實(shí)踐中不斷推進(jìn)和完善的現(xiàn)代治理模式。

1.“善治”社會的“新常態(tài)”重在“維穩(wěn)”與“維權(quán)”

的統(tǒng)一。從政府改革的角度看 ， 從以統(tǒng)治百姓為核心的政治觀念轉(zhuǎn)向以多元治理為核心的治政理念是政府昀核心的轉(zhuǎn)變?！吧浦巍眲t要求“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的統(tǒng)一，既要保障公民權(quán)利不被侵害，又要保證政府能力的效率和有力。因此，在“權(quán)力清單”的制定與頒布中必須謹(jǐn)慎而行，要符合法定程序。毋使給“濫權(quán)”行為披上合法外衣。

2.

自由的“群己權(quán)界”與“文明的（歷史）進(jìn)程”。嚴(yán)復(fù)當(dāng)年用文言語句翻譯穆勒的《論自由》時，將書名譯作《群己權(quán)界論》可謂神來之筆，發(fā)人深省?！熬S穩(wěn)”“維權(quán)”理應(yīng)皆有“群己權(quán)界”，自由不可“逾界”。而德國社會學(xué)家埃利亞斯的成名之作《文明的進(jìn)程》讀來亦富有啟迪，他認(rèn)為人和社會環(huán)境并非兩個各自獨(dú)立的實(shí)體，而是不可分割的，正是宏觀的社會和微觀的人之間的互動激蕩形成了個人、國家乃至社會的整個文明的漸進(jìn)軌跡。這對于思考法治中國的建設(shè)也頗具借鑒意義，依法治國非一蹴而就，法治國家非一日之功，離不開公民社會的基層自治。國家法律對個人而言是外在的“他律”，唯有配合以公民個體“自律”自治的互動，法治社會的建設(shè)才能完善。

3.

“無為而治”與和諧社會建設(shè)的中國智慧?！盁o為而治”是古老的中國智慧，出自《道德經(jīng)》，是道家的治國理念。老子認(rèn)為“我無為，而民自化；我好靜，而民自正；我無事，而民自富；我無欲，而民自樸”。所以“鄉(xiāng)土中國”自古就有依靠致仕回鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村精英處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的“鄉(xiāng)賢”自治，而城鎮(zhèn)的“會所公堂”也是社區(qū)自治的一種有效方法?，F(xiàn)代“新老娘舅”的再現(xiàn)，不也是在大力推進(jìn)“法治中國”建設(shè)的同時，汲取本土資源和承繼文化傳統(tǒng)解決民間糾紛以促社會和諧之一種值得借鑒和探索的模式嗎？政府簡政放權(quán)，利于群眾自治，所謂“無為”之治，恰是培養(yǎng)公民參與意識和提高公民自治能力的一條重要途徑：以“無為”之形，達(dá)“有治”之實(shí)，實(shí)在是中國和諧社會建設(shè)中的一種政治大智慧，亦可為困頓于“管-民”關(guān)系緊張中的城市管理資以借鑒。

參考文獻(xiàn)：

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[3]2002年 8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》

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[7]【德】艾利亞斯，袁志英譯.文明的進(jìn)程[M].三聯(lián)書店，1999年

[8]老子.道德經(jīng)