美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度及其對我國的啟示

牟愛州

內(nèi)容摘要：農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度是一種特殊針對性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的重要組成部分之一。美國作為世界最早開始實施目標(biāo)價格補(bǔ)貼的國家，其在農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度方面積累了大量成功經(jīng)驗。本文在梳理美國目標(biāo)價格補(bǔ)貼的計算方法、分析其政策特點的基礎(chǔ)之上，對我國實施目標(biāo)價格制度進(jìn)行設(shè)計。

關(guān)鍵詞：美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo) 價格補(bǔ)貼政策 啟示

引言

2014年中央“一號文件”明確提出，要“逐步建立、完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，在市場出售價格過高時，補(bǔ)貼低收入消費者，在農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于目標(biāo)價格時，按照價格差補(bǔ)貼生產(chǎn)者，切實保證廣大農(nóng)民利益”。即在農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度下，各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體依然按照由供給、需求決定的農(nóng)產(chǎn)品市場價格開展生產(chǎn)經(jīng)營與銷售業(yè)務(wù)，在一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期內(nèi)，農(nóng)產(chǎn)品的實際市場銷售價格高于政府部門事先確定的目標(biāo)價格時，補(bǔ)貼手段不予啟動，不發(fā)放農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼；當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品實際市場價格低于事先制訂的目標(biāo)價格時，政府部門向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)放資金補(bǔ)貼。由此可知，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度并不對農(nóng)產(chǎn)品市場形成價格的內(nèi)在機(jī)制發(fā)生作用，即不論農(nóng)產(chǎn)品市場銷售價格是否高于事先（預(yù)先）確定的目標(biāo)價格，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體一直按照市場價格銷售農(nóng)產(chǎn)品。因此，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度不會發(fā)生最低收購價格制度下的農(nóng)產(chǎn)品價格扭曲現(xiàn)象，操作流程簡便、易行，逐漸被世界各國廣泛采用。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度最早起源于美國，為切實保障農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定，從維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益的角度出發(fā)，美國政府部門制訂了一系列詳細(xì)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格規(guī)定與調(diào)控措施，積累了大量的關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格調(diào)控經(jīng)驗。研究美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策，對我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策制定具有重要的現(xiàn)實價值。

美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策的主要特征及方案

美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策自20世紀(jì)70年代誕生以來，經(jīng)歷了60余年的逐漸發(fā)展與完善，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格調(diào)控政策已成為美國核心的農(nóng)業(yè)支持政策之一，其在調(diào)動美國廣大農(nóng)場主的生產(chǎn)經(jīng)營積極性、主動性，穩(wěn)定農(nóng)場主種糧經(jīng)濟(jì)收益，促進(jìn)美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展等方面起到了重要作用。

（一）美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策的主要特征

必須以簽訂合同的形式參加計劃。廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體者要享受美國政府所提供的價格補(bǔ)貼，就必須在規(guī)定時限內(nèi)與相關(guān)政府部門簽訂協(xié)議（并不是所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體都可以具備簽訂農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼合同的資格，如美國農(nóng)場法案規(guī)定，農(nóng)場經(jīng)營面積小于10英畝的農(nóng)場經(jīng)營主體不得參加該計劃）。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體在享受權(quán)利的同時，還必須履行協(xié)議規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，即必須向農(nóng)業(yè)服務(wù)部門提供種植面積的年度報告、從事指定農(nóng)業(yè)或與農(nóng)業(yè)相關(guān)的活動、基礎(chǔ)面積上只能種植規(guī)定的作物品種等。

補(bǔ)貼方式靈活多樣。美國目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體提供了多種形式的補(bǔ)貼方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不僅可以依據(jù)農(nóng)場的具體情況選擇參與不同的補(bǔ)貼計劃，在同一個補(bǔ)貼計劃中還可以自主選擇靈活的補(bǔ)貼模式。如反周期支付與價格損失保障補(bǔ)貼（預(yù)先制訂一個“有效價格”，如果農(nóng)產(chǎn)品“有效價格”低于目標(biāo)價格時，按照“有效價格”低于目標(biāo)價格時間的差額計算單位農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)該得到的反周期補(bǔ)貼數(shù)量）、營銷援助貨款（營銷援助貸款是政府部門事先規(guī)定一個農(nóng)業(yè)貸款價格，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體可以按照此價格，在播種前將未來某一時期收獲的農(nóng)產(chǎn)品直接抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸企業(yè)，從而取得援助貸款）、農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障（如果農(nóng)產(chǎn)品實際收入小于農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障收益時，就啟動補(bǔ)貼程序，補(bǔ)貼額為農(nóng)產(chǎn)品實際收入與農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障收益兩者間的差額）等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者除了可以自由選擇計算農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼的相關(guān)參數(shù)外，還可以任意選擇是否提前領(lǐng)取部分農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼。

目標(biāo)價格水平設(shè)置較低。美國目標(biāo)價格水平的制訂要遵循“生產(chǎn)成本（費用）+基本收益”的基本原則，由美國農(nóng)場法案加以確定并公布，為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可得到微利，目標(biāo)價格水平制定的較低。較之于我國最低收購價和臨時收儲價，美國的目標(biāo)價格水平較低，如2012年我國大豆的臨時收儲價為4.6元/千克，而美國大豆目標(biāo)價格為5. 8美元/蒲式耳，約合人民幣1. 34元/千克（2012年美元兌人民幣匯率約為6.3）。

支持價格、目標(biāo)價格與市場價格三者并存。美國的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制主要由商品營銷貸款率、目標(biāo)價格和市場價格三個要素構(gòu)成。商品營銷貸款率政策是指政府為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者順利銷售農(nóng)產(chǎn)品，提前預(yù)測該農(nóng)產(chǎn)品的市場價格，并以此價格貸款給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，其實質(zhì)是一種支持價格。美國政府實行目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策后，商品營銷貸款率政策仍在實行，縱然2014年農(nóng)場法案取消了目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度，也保留了商品營銷貸款率政策，繼續(xù)發(fā)揮其緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者資金壓力、順利銷售農(nóng)產(chǎn)品的作用。由此可見，實施目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策并非就取代支持價格政策，而是將支持價格、目標(biāo)價格和市場價格并存，共同構(gòu)成農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，并各司其責(zé)，密切配合。

目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策覆蓋的農(nóng)產(chǎn)品范圍廣。美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策涵蓋的范圍十分廣泛，幾乎包括了美國所有的主要農(nóng)產(chǎn)品。2002年美國農(nóng)場法案規(guī)定，享受目標(biāo)價格補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品品種有10類，分別是小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、高地棉、大米、大豆、花生及其它油料作物。2008年農(nóng)場法案又將豌豆、扁豆、大鷹嘴豆、小鷹嘴豆等4種食用豆以及在基礎(chǔ)面積上種植的水果、蔬菜、野生稻也納入到目標(biāo)價格補(bǔ)貼計劃之中。2014年農(nóng)場法案中的價格損失保險計劃除高地棉外，其它農(nóng)產(chǎn)品仍然包括在計劃覆蓋之內(nèi)。

適時調(diào)整目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策。美國目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策在歷次農(nóng)場法案中不斷被做出調(diào)整以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者申請資格、補(bǔ)貼品種、補(bǔ)貼面積、目標(biāo)價格水平、補(bǔ)貼計算方式等。如為了保證目標(biāo)價格補(bǔ)貼的公平性，2002年農(nóng)場法案規(guī)定所有農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格補(bǔ)貼總額不得超過65000美元；2008年農(nóng)場法案對申請參加目標(biāo)價格補(bǔ)貼計劃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者規(guī)定：非農(nóng)場調(diào)整收入不得超過500000美元，且農(nóng)場調(diào)整收入不得超過750000美元；2014年農(nóng)場法案是在巴西起訴美國高地棉補(bǔ)貼案件影響下，針對棉花生產(chǎn)者設(shè)立了淺層次收入保險計劃。在不同的發(fā)展階段，美國的目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度依據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會形勢，不斷靈活主動地進(jìn)行調(diào)整，更加充分地發(fā)揮其針對性和有效性。

（二）美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼方案

目標(biāo)價格補(bǔ)貼計算方法。在不同歷史時期，美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼數(shù)額的計算方法稍有差異，其基本操作原理與本質(zhì)是相同的，現(xiàn)以2008年美國反周期支付（Counter-cyclical Payments，CCP）為例，來具體說明農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼計算方法，其計算公式如下：

農(nóng)產(chǎn)品反周期支付數(shù)額=農(nóng)產(chǎn)品反周期支付比率*農(nóng)產(chǎn)品反周期補(bǔ)貼單產(chǎn)*農(nóng)產(chǎn)品反周期補(bǔ)貼面積

其中，農(nóng)產(chǎn)品反周期支付比率=農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格-農(nóng)產(chǎn)品有效價格；農(nóng)產(chǎn)品有效價格=農(nóng)產(chǎn)品直接支付率+max（農(nóng)產(chǎn)品年度市場平均價格，農(nóng)產(chǎn)品營銷貨款率），農(nóng)產(chǎn)品反周期補(bǔ)貼面積=核定的農(nóng)產(chǎn)品種植面積*85%。

目標(biāo)價格與市場價格的確定。美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格是在以農(nóng)產(chǎn)品“生產(chǎn)成本（費用）+基本收益”為核心，綜合參考國內(nèi)、國外農(nóng)產(chǎn)品比價之間關(guān)系、農(nóng)產(chǎn)品物價總水平等主要因素的基礎(chǔ)上而形成的。其中，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本（費用）、基本收益等信息由美國農(nóng)業(yè)部各級農(nóng)業(yè)統(tǒng)計服務(wù)組織（機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)收集。在操作過程中，美國政府部門在參照統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，初步制訂一個農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格，然而交由美國國會辯論通過。

農(nóng)產(chǎn)品市場價格是指美國各級農(nóng)產(chǎn)品市場年度中每月平均出售價格，具體的數(shù)據(jù)采集工作也是由美國農(nóng)業(yè)部各級農(nóng)業(yè)統(tǒng)計服務(wù)組織（機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)。

補(bǔ)貼面積與補(bǔ)貼單產(chǎn)的確定。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼面積等于該農(nóng)作物在農(nóng)場法案中所約定基礎(chǔ)面積以一定比率（85%）。美國農(nóng)場法案約定的基礎(chǔ)面積有以下方案可供選擇：生產(chǎn)靈活性合同面積、農(nóng)產(chǎn)品年度平均播種面積、平均休耕面積。

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼單產(chǎn)水平的確定同樣有以下三種選擇：即農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼單產(chǎn)水平等于生產(chǎn)靈活性合同的單產(chǎn)；農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼單產(chǎn)水平等于生產(chǎn)靈活性合同的單產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品年度平均單產(chǎn)差額的70%；農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼單產(chǎn)水平等于農(nóng)產(chǎn)品年度平均單產(chǎn)的93. 5%。

我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的設(shè)計—以大米為例

（一）目標(biāo)價格確定

綜合我國農(nóng)村大米產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營實際情況，本文就我國大米目標(biāo)價格制定提出以下基本思路（框架）：一是確保廣大大米種植農(nóng)戶的基本、合理的比較收益，從經(jīng)濟(jì)收益的角度刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性，確保大米產(chǎn)量穩(wěn)定；二是實現(xiàn)大米這一農(nóng)產(chǎn)品按照優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、劣質(zhì)低價交易目標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)利益角度引領(lǐng)、激勵廣大農(nóng)民種植更多優(yōu)質(zhì)大米，實現(xiàn)國家糧食安全的最終目標(biāo)?；谝陨纤悸罚ɡ砟睿?，本文提出大米的目標(biāo)價格計算公式為：

P表示大米單位產(chǎn)量的目標(biāo)價格，C表示大米畝生產(chǎn)成本（費用），r表示大米國內(nèi)平均收益，R表示大米畝產(chǎn)量，W表示大米生產(chǎn)率，ρ是修正系數(shù)。

生產(chǎn)成本。大米畝生產(chǎn)成本C主要是指完全成本，其主要包括固定成本（費用）、可變成本（費用），其中固定成本（費用）=機(jī)械成本（費用）+人工成本（費用）+土地租金，可變成本（費用）=種子（肥料/農(nóng)藥）費用+水電（燃料）費用。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源成本（費用）的核算方法尚未形成，為此本文沒有將其納入至目標(biāo)價格核算體系之中。

確保一定的比較收益。目標(biāo)價格水平的高低應(yīng)充分考慮我國大米生產(chǎn)經(jīng)營實際技術(shù)水平，在確保彌補(bǔ)大米廣大生產(chǎn)經(jīng)營者的基本成本（費用）的基礎(chǔ)上，還要讓渡廣大種植農(nóng)戶一定比例（比率）的經(jīng)濟(jì)收益，即C+r，而且要確保大米收益水平至少與如小麥、大豆等其它糧食作物的比較收益平均值接近，最大限度地保障廣大大米種植農(nóng)戶的根本利益，防止我國大米產(chǎn)量大幅縮減。

差異化定價。不同生產(chǎn)經(jīng)營主體大米種植生產(chǎn)效率會存在一定的差異，如國營農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、家庭等，其根據(jù)生產(chǎn)率水平的不同實行不同的目標(biāo)價格標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同生產(chǎn)經(jīng)營主體的平均生產(chǎn)率來確定不同目標(biāo)價格，即，其中ρ是修正系數(shù)，即機(jī)械化、規(guī)?；潭认鄬^高的國營農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織生產(chǎn)率相對較高，其實施目標(biāo)補(bǔ)貼價格就相應(yīng)降低，反之要適當(dāng)提升。

（二）市場價格監(jiān)測

交售價格采集環(huán)節(jié)。大米的交售價格以大米加工、存儲企業(yè)（公司）收購價格平均值為主體，同時還應(yīng)該將大米田間地頭出售價格作為重要參考。此外，在大米的交售價格采集過程中，還應(yīng)考慮因運輸路程不同導(dǎo)致的大米價格差問題，建議向農(nóng)戶讓渡這部分差價，讓價格補(bǔ)貼實實在在地落到廣大農(nóng)戶手中。

市場價格核定。市場價格可以參考大米在采價期內(nèi)采價環(huán)節(jié)（過程）實際出售價格的平均值，以最大限度地規(guī)避大米虛假交售業(yè)務(wù)對市場價格的誤導(dǎo)。由于不同地區(qū)間的自然資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等存在差異，導(dǎo)致大米單位生產(chǎn)費用（成本）存在一定差異。因此，建議以省為單位核定，即一個大米產(chǎn)區(qū)有一個平均價格。

（三）目標(biāo)價格補(bǔ)貼發(fā)放

由于農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼惠及的對象是那些在市場交易過程中處于弱勢地位的大米種植戶及普通消費者，建議大米目標(biāo)價格補(bǔ)貼發(fā)放的時間可以在農(nóng)產(chǎn)品交售之后，按照大米種植面積及交售數(shù)量認(rèn)真核算后分時段發(fā)放，發(fā)放的途徑可采取“一卡通”形式。

完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的政策建議

（一）堅持試點先行、逐步擴(kuò)展原則

選擇一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)開展農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格試點工作，與此同時，相關(guān)農(nóng)業(yè)部門要加大農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策宣傳力度，進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控機(jī)制，推進(jìn)政府調(diào)控法治化，確保市場供給充足與價格基本穩(wěn)定，為順利全面實施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策創(chuàng)造和諧、良好的外部環(huán)境。

（二）建立準(zhǔn)確、及時、高效的信息采集系統(tǒng)

目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策在具體操作過程中的難點、重點在于如何準(zhǔn)確地獲取農(nóng)產(chǎn)品種植面積、單產(chǎn)、市場價格等數(shù)據(jù)。美國成功實施目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度的關(guān)鍵在于其完善的信息采集系統(tǒng)作為保障。美國有著多框架集成性的全國調(diào)查系統(tǒng)，每年都會獲取農(nóng)場的種植面積、平均單產(chǎn)等信息。由于我國以小農(nóng)分散經(jīng)營為主，此類統(tǒng)計難度工作較大，信息采集成本高，相關(guān)數(shù)據(jù)難以及時準(zhǔn)確地獲取。要實行目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度，必須加快建立并完善服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策的信息系統(tǒng)，全面系統(tǒng)地采集農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)數(shù)據(jù)，確保農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度精準(zhǔn)、有效地實施。

（三）建立完善有效的監(jiān)管機(jī)制

美國農(nóng)業(yè)目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度在執(zhí)行過程中，不公平、不合理等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，10%的農(nóng)場主卻得到了四分之三的農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼款，而且50%左右的農(nóng)業(yè)價格補(bǔ)貼政策執(zhí)行不利，甚至欺詐行為時有發(fā)生。為此，我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度設(shè)計時，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策實施過程中的逆向選擇、道德風(fēng)險主要根源，建立起有助于完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度的監(jiān)管機(jī)制。要完善價格監(jiān)管立法。目前有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管的立法尚不完善，立體的價格監(jiān)管體系需要多方面和多領(lǐng)域的統(tǒng)籌確立。以《價格法》、《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，建立完善涉及生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的一系列價格規(guī)范，與已有規(guī)范內(nèi)容協(xié)調(diào)銜接，明確監(jiān)管主體、改進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系，明確監(jiān)管措施、監(jiān)管執(zhí)行等問題。完善《政府價格決策聽證暫行辦法》，建立起農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格實施的聽證制度，明確目標(biāo)價格聽證的范圍、聽證的條件、程序。明確相關(guān)法律責(zé)任，完善目標(biāo)價格制度的執(zhí)行過程中會涉及到的民事、行政與刑事責(zé)任。

（四）建立發(fā)展有效的農(nóng)業(yè)保險機(jī)制

目標(biāo)價格制度的順利實施需要農(nóng)產(chǎn)品的收入能夠有所保障，而農(nóng)產(chǎn)品遭受自然災(zāi)害、疫病等的風(fēng)險高，因此農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的實施需要農(nóng)業(yè)保險機(jī)制的支撐。目前我國的農(nóng)業(yè)保險涉及種類有限、范圍有限、賠償有限，遠(yuǎn)不能滿足需求。建立發(fā)展有效的農(nóng)業(yè)保險機(jī)制需要政府積極發(fā)揮引導(dǎo)作用。農(nóng)業(yè)面臨的風(fēng)險多且風(fēng)險高，通過市場自我調(diào)節(jié)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險進(jìn)展緩慢，因此政府要釋放積極信號，提供政策扶持，鼓勵開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品保險種類，發(fā)展各種單產(chǎn)險，同時建立農(nóng)業(yè)保險基金，形成由村級到市級的多級聯(lián)動以發(fā)展巨災(zāi)險，做好巨災(zāi)險的風(fēng)險分擔(dān)劃分、賠償標(biāo)準(zhǔn)確定及賠償工作監(jiān)督，以點帶面進(jìn)行試點穩(wěn)步進(jìn)行推廣。另外由于農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)發(fā)展差異的存在，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險需要圍繞地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展目標(biāo)及需要開展。提高農(nóng)業(yè)保險的市場性，引導(dǎo)商業(yè)保險積極進(jìn)行市場化運作。商業(yè)保險公司可與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者依照市場行情通過協(xié)商約定產(chǎn)量或者價格，在農(nóng)產(chǎn)品遭受風(fēng)險時以此為標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)產(chǎn)品損失進(jìn)行賠償。

（五）完善財政資金支持與管理制度

實施目標(biāo)價格制度，建立、堅持市場在農(nóng)產(chǎn)品價格形成中的決定性地位十分重要，但是并非因此可以忽略降低財政支持的能力與力度。目標(biāo)價格制度的有效實施需要財政的有力支持。為了保證資金供給的穩(wěn)定性、有序性，應(yīng)當(dāng)完善預(yù)算法律制度，逐漸樹立、明確大宗農(nóng)產(chǎn)品財政支持資金預(yù)算編制的要求、程序、方法，同時相應(yīng)地完善其預(yù)算調(diào)整的條件。通過從預(yù)算環(huán)節(jié)入手，進(jìn)一步整合支農(nóng)專項資金，并完善加強(qiáng)資金投入的引導(dǎo)機(jī)制，整合目前較為分散的涉農(nóng)資金。此外圍繞我國的五級預(yù)算級次，借助從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府一級預(yù)算的體制，加強(qiáng)相關(guān)資金使用的層級管理及決算監(jiān)督，以推動完善資金使用的過程管理。

（六）實施推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同

美國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同是一項值得借鑒的目標(biāo)價格補(bǔ)貼實施形式。其優(yōu)勢在于通過合同形式將享受目標(biāo)價格補(bǔ)貼的資格與條件進(jìn)行明確，以合約責(zé)任來約束農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，使中途變更作物品種，騙取價格補(bǔ)貼等行為有效減少。我國現(xiàn)有的補(bǔ)貼方式如良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)等，普遍存在著農(nóng)戶享受的補(bǔ)貼權(quán)利與補(bǔ)貼義務(wù)履行不對稱的問題，實際生產(chǎn)者與名義生產(chǎn)者的分離更加重了這種不對稱。采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同形式，可以有效地減少甚至避免這種不對稱的產(chǎn)生，真正達(dá)到補(bǔ)貼農(nóng)戶、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供需的目的。合同可以格式條款為基礎(chǔ)，即由相關(guān)部門明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同的基本條款，如補(bǔ)貼的條件、標(biāo)準(zhǔn)等。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)實際情況與農(nóng)戶就種植面積、具體品種、違約責(zé)任等問題進(jìn)行約定。為了保證農(nóng)戶明確了解合同內(nèi)容、責(zé)任后果以及農(nóng)戶簽訂合同的自愿性，上級行政部門要做好相關(guān)的監(jiān)督審核工作，各級行政部門要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同的宣傳解讀。在合同執(zhí)行的過程中，如非不可抗力、情勢變遷，農(nóng)戶不能按約進(jìn)行生產(chǎn)活動，則不能享受相應(yīng)的補(bǔ)貼。

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