發(fā)達國家及國際組織信用評級機構(gòu)監(jiān)管主要模式研究及啟示

王成瑤

摘要：2008年，金融危機爆發(fā)后，信用評級機構(gòu)的監(jiān)管問題引起了各國前所未有的重視，美國及歐盟正式將宏觀審慎監(jiān)管引入到信用評級機構(gòu)監(jiān)管中。我國信用評級市場尚處于發(fā)展初期，本文從監(jiān)管模式、監(jiān)管內(nèi)容對國際證監(jiān)會組織、歐盟等國際組織及美、德、日等信用評級機構(gòu)監(jiān)管成熟國家的經(jīng)驗及模式進行了分析，并立足實際，對建設(shè)完善符合我國現(xiàn)階段社會發(fā)展需求的信用評級市場的監(jiān)管提出探索性的建議。

關(guān)鍵詞：信用；評級；機構(gòu)監(jiān)管；模式；制度

中圖分類號：F833 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）028-0000-02

伴隨著全球經(jīng)濟一體化浪潮的推動，金融市場的發(fā)展正在朝全球化方向邁進，金融產(chǎn)品尤為金融衍生品的層出不窮，對信用評級市場監(jiān)管、及時有效披露信用風(fēng)險、維護金融市場穩(wěn)定提出了更高要求。我國信用評級市場尚處于發(fā)展初期，全面分析國際證監(jiān)會組織、歐盟等國際組織及美國、德國、日本等國信用評級機構(gòu)監(jiān)管的具體方式方法，將會對我國立足實際建設(shè)完善信用評級機構(gòu)監(jiān)管體系有一定的借鑒作用。

一、信用評級機構(gòu)監(jiān)管模式

國際組織及各國監(jiān)管部門采用了不同的監(jiān)管模式，但大都以市場機制為基礎(chǔ)與政府監(jiān)管相結(jié)合的方式。其中，國際證監(jiān)會組織監(jiān)管規(guī)則采取以市場為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式；美國監(jiān)管模式則以市場為基礎(chǔ)，不斷強化政府監(jiān)管；歐盟則采用政府注冊的監(jiān)管模式；日本則一直強調(diào)由政府進行監(jiān)督管理。各國監(jiān)管模式的差異，也決定了不同國家組織在監(jiān)管主體設(shè)立、相關(guān)法律法規(guī)制定、監(jiān)管內(nèi)容等方面的不同。

（一）設(shè)立專門的監(jiān)督管理機構(gòu)

針對信用評級市場的監(jiān)管，美國直接將監(jiān)管職權(quán)賦予了證券交易委員會，證券交易委員會依照市場發(fā)展制定修改監(jiān)管規(guī)則，并依規(guī)對受監(jiān)管的評級機構(gòu)的違規(guī)行為進行處罰。歐洲證券與市場管理局是歐盟專門設(shè)立的監(jiān)管機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定監(jiān)管規(guī)則、發(fā)布監(jiān)管要求，并對各成員國內(nèi)對應(yīng)監(jiān)管機構(gòu)的信息提供提出了明確具體的要求。為保證監(jiān)督管理的有效性，證券與市場管理局被賦予了針對不端行為可以依法開展調(diào)查、警告、罰款、暫停營業(yè)等權(quán)力。德國在信用評級市場監(jiān)管方面，采取設(shè)立聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護與信息自由專員的方式專門履行監(jiān)管職責(zé)。在日本，金融服務(wù)局作為監(jiān)管機構(gòu)，享有對信用評級機構(gòu)開展檢查、進行處罰的權(quán)力。

（二）全面嚴(yán)格的監(jiān)督管理法律法規(guī)

美國的監(jiān)管法律體系最為健全，除了《信用評級機構(gòu)改革法案》，嚴(yán)密的《聯(lián)邦儲備法》、《1935年銀行法》、《1940年投資公司法》、《1933年證券法》及證券委員會制定的系列監(jiān)管規(guī)則，2010年美國還出臺了上世紀(jì)30年代以來改革力度最大的《《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》》，以促進美國的金融穩(wěn)定。歐盟針對信用評級市場專門制定了《信用評級機構(gòu)監(jiān)管法規(guī)》，并在此基礎(chǔ)上制定了多個派生法規(guī)，各成員國也根據(jù)本國實際情況出臺了各自的監(jiān)管法規(guī)和相關(guān)指引。日本的信用評級市場監(jiān)管主要依據(jù)政府頒布的《金融工具和交易法案》、《政府信息公開法》進行監(jiān)管。

二、監(jiān)管的主要內(nèi)容

（一）行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管

各國在信用市場準(zhǔn)入方面，多采取以注冊制為主進行管理，準(zhǔn)入門檻普遍較低。如：美國證券交易委員會規(guī)定，只要申請機構(gòu)符合公開發(fā)布評級結(jié)果、依法注冊為投資顧問，獲得頒發(fā)資質(zhì)，即可成為“全國認(rèn)可的評級機構(gòu)”。歐盟采取注冊為主、認(rèn)可與認(rèn)證制相輔的準(zhǔn)入管理模式。德國也以注冊制為主。日本的指定評級機構(gòu)由日本金融局專業(yè)委員會篩選，審批通過以后，公布其名稱及主要辦公場所地址。

（二）從業(yè)資格監(jiān)管

歐盟、美、日等國家、國際組織對評級從業(yè)資格普遍要求嚴(yán)格，通過對知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗、職業(yè)道德等方面作出具體明確的規(guī)定，嚴(yán)控從業(yè)人員管理。國際證監(jiān)會組織明確規(guī)定了信用評級機構(gòu)從業(yè)人員的相關(guān)知識和經(jīng)驗、需要遵守的職業(yè)操守、和法律法規(guī)。歐盟除規(guī)定從業(yè)人員的知識、經(jīng)驗、職業(yè)道德等方面外，還設(shè)立了崗位輪流機制，確保信用評級從業(yè)人員的客觀性與執(zhí)業(yè)水平。美國《金融改革法》新增第17-9條規(guī)定，信用評級分析師在訓(xùn)練、經(jīng)驗及能力上應(yīng)達到一定標(biāo)準(zhǔn)，并要求美國證券交易委員會制定了詳盡全面的法規(guī)。日本金融服務(wù)局要求評級從業(yè)人員必須具有國家規(guī)定的專業(yè)資質(zhì)證明，并鼓勵銀行、證券從業(yè)人員積極參與評級。

（三）評級信息披露與使用監(jiān)管

國際組織及各國一般將評級信息披露的客觀、準(zhǔn)確、及時作為第一要求，同時強調(diào)對信用主體隱私權(quán)的保護。其中，國際證監(jiān)會組織行為準(zhǔn)則基本原則就明確規(guī)定了對評級結(jié)果披露的透明度、時效性及保密的要求?！稓W盟信用評級監(jiān)管法規(guī)》規(guī)定了信用評級一般披露與定期披露的無選擇性、及時性等要求。美國證券交易委員會規(guī)定，評級機構(gòu)在獲得“全國認(rèn)可的評級機構(gòu)”認(rèn)證后，評級過程中必須將初始評級和跟蹤評級信息及時公布，對不當(dāng)傳播評級信息、通過販賣評級信息獲利等行為明確禁止。日本監(jiān)管部門要求評級機構(gòu)對金融機構(gòu)及時披露相關(guān)信息，確保評級信息透明度，對公眾和個人信息則區(qū)別處理，評級結(jié)果被強制應(yīng)用于金融機構(gòu)的資本適合率監(jiān)管、設(shè)定投資限定標(biāo)準(zhǔn)及債券發(fā)行人信息披露等領(lǐng)域。

（四）利益沖突監(jiān)管

國際證監(jiān)會組織將獨立性和利益沖突管理作為其準(zhǔn)則的一大支柱，強調(diào)評級機構(gòu)應(yīng)當(dāng)從股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置、評級業(yè)務(wù)活動和評級員工的活動等方面規(guī)避可能產(chǎn)生的利益沖突。歐盟要求建立評級員回避、主動披露與受評者關(guān)系、不得發(fā)布評級重構(gòu)意見等制度，從信用評級發(fā)行和評級過程規(guī)制利益沖突。美國將評級與營銷相分離，減少發(fā)行人付費導(dǎo)致的利益沖突，禁止評級人員接受宴請、禮物等違規(guī)行為，并不得兼任某一發(fā)行機構(gòu)的董事或管理人員。日本《金融商品與交易法案》規(guī)定，評級機構(gòu)的金融機構(gòu)股東持有其股份不得超過5%，評級分析師在評級中也必須保持其獨立性、客觀性。

（五）內(nèi)控機制監(jiān)管

為盡最大可能保證信用評級方法的科學(xué)合理，保證信用評級行為的規(guī)范嚴(yán)密，歐盟在其信用評級監(jiān)管法規(guī)中對信用評級機構(gòu)的組織機構(gòu)設(shè)定，管理委員會、監(jiān)理會的設(shè)立和職能以及審查職能履行均進行了明確規(guī)定，以保證評級過程不受外界干擾，客觀獨立開展。美國相關(guān)法律則要求每個評級機構(gòu)完善的內(nèi)控機制，充分發(fā)揮董事會、合規(guī)監(jiān)察員在其中的作用。日本則要求評級機構(gòu)建立內(nèi)部運營控制體系以確保評級質(zhì)量。

（六）評級機構(gòu)承擔(dān)的法律責(zé)任

在美國，評級機構(gòu)一旦觸碰法律法規(guī)底線，除承擔(dān)必須承擔(dān)的法律責(zé)任外，證券交易委員會會依照監(jiān)管法規(guī)對其處以譴責(zé)中止、撤銷注冊等行政責(zé)任。德國法律主要針對征信等數(shù)據(jù)處理聲明中無書面同意進行處罰，違反一般性要求的罰款為50000歐元，違反實質(zhì)性要求的罰款為30000歐元，行政罰款還可超過違法所得。日本也構(gòu)建了行政懲罰、民事責(zé)任及刑事責(zé)任相結(jié)合的評級機構(gòu)法律責(zé)任體系。

（七）國際交流與合作

美國證監(jiān)會分別與歐盟證券與市場管理局、開曼群島貨幣監(jiān)管局簽訂諒解備忘錄，對評級機構(gòu)制定了合作規(guī)定。歐盟證券與市場管理局也宣布確認(rèn)美國、加拿大、中國香港及新加坡的信用評級監(jiān)管制度與歐盟監(jiān)管制度同等嚴(yán)格和具有可背書性。歐盟與日本的監(jiān)管機構(gòu)通過建立信用評級行業(yè)監(jiān)管合作機制加強交流合作。

三、對完善我國信用評級機構(gòu)監(jiān)管體系的啟示

我國信用評級市場的培育發(fā)展，主要得益于政府的推動扶持，在發(fā)展上是典型的“政府主導(dǎo)模式”，在監(jiān)管方面，金融危機前一直存在著監(jiān)管缺位現(xiàn)象，2013年《征信管理條例》開始實施，以法規(guī)形式明確中國人民銀行為征信業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)。由于處于監(jiān)管市場的發(fā)展初期，存在著法律法規(guī)不完善、缺少市場發(fā)展規(guī)劃等問題，建議可適當(dāng)借鑒國際上的信用評級市場監(jiān)管經(jīng)驗，在以下幾方面多做完善。

（一）建立健全評級機構(gòu)監(jiān)管立法，完善評級機構(gòu)準(zhǔn)入機制

制定完備的評級機構(gòu)監(jiān)管立法，借鑒美國、歐盟的多層次立法體制，設(shè)立基本法律、相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章和操作規(guī)范性文件相互協(xié)調(diào)的法律制度；厘清監(jiān)管職能，改變多頭監(jiān)管模式，明確統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，防止監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管盲區(qū)；明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)管事項，妥善解決評級機構(gòu)特許經(jīng)營授權(quán)、運作規(guī)范、評級服務(wù)、退出管理等問題；確立以注冊制為主、認(rèn)證制為輔的準(zhǔn)入制度，保持適度的行業(yè)準(zhǔn)入門檻；明確評級機構(gòu)獲得認(rèn)可的條件；完善準(zhǔn)入信息公開制度，定期公示相關(guān)信息，確保認(rèn)可過程的透明度和公信力，便于社會公眾監(jiān)督。

（二）完善信用評級信息披露制度，建立利益沖突規(guī)避機制

應(yīng)當(dāng)按照及時披露和公正透明原則，盡快明確信用評級機構(gòu)信息披露的原則、時間、內(nèi)容、方式、以及調(diào)整信用等級信息披露的適時性等，從而提高信用評級信息的透明度和可信度。建立管理制度來約束和規(guī)避利益沖突，包括評級回避制度、評級人員的薪酬制度、評級執(zhí)業(yè)守則的執(zhí)行監(jiān)督機制等，要求評級機構(gòu)健全內(nèi)控機制，確保評級業(yè)務(wù)與其他輔助業(yè)務(wù)相分離，避免因商業(yè)關(guān)系或特殊關(guān)系產(chǎn)生利益沖突。

（三）健全評級機構(gòu)法律責(zé)任制度，完善評級機構(gòu)內(nèi)部治理機構(gòu)

借鑒英美法系中評級機構(gòu)法律責(zé)任的演進特點和發(fā)展方向，從立法規(guī)范、理論研究、司法判例角度健全我國評級機構(gòu)法律責(zé)任制度。美國和歐盟針對危機中暴露的問題制定了相應(yīng)的監(jiān)管措施，一是要求評級機構(gòu)不得同時提供風(fēng)險管理或咨詢業(yè)務(wù)，建立防火墻；二是強化獨立董事的職責(zé)，設(shè)立合規(guī)人員，建立一整套內(nèi)控措施；三是實施分析師輪換制度和回頭看機制，提高執(zhí)業(yè)素質(zhì)，避免利益輸送。加強與國際信用評級同行的交流應(yīng)該加大扶植本土評級企業(yè)參與國際評級話語權(quán)的競爭，早日獲得監(jiān)管框架與歐盟“對等”的地位。

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