地方政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任有效落實(shí)的路徑分析*

黃信瑜

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

地方政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任有效落實(shí)的路徑分析*

黃信瑜

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是福國(guó)利民、代際公平的一項(xiàng)重要工作，是尊重民意的體現(xiàn)，也是當(dāng)下民生的迫切需要，更是中國(guó)永續(xù)發(fā)展的根本保障。環(huán)保監(jiān)管實(shí)踐規(guī)律表明，政府作為環(huán)境保護(hù)的直接責(zé)任主體，其履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的優(yōu)劣，是直接影響環(huán)境質(zhì)量好壞的關(guān)鍵所在。為此，實(shí)有必要在總結(jié)分析地方政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任不足基礎(chǔ)上，完善能充分反映環(huán)?？?jī)效評(píng)價(jià)考核與激勵(lì)機(jī)制的制度安排；以及通過(guò)公眾參與和監(jiān)督的外部機(jī)制，來(lái)協(xié)助與推進(jìn)地方政府環(huán)保監(jiān)管之責(zé)的有效落實(shí)。

環(huán)境利益 環(huán)保監(jiān)管 考核機(jī)制 公眾參與

隨著科技的進(jìn)步和工業(yè)文明的發(fā)展，人類(lèi)對(duì)環(huán)境污染的破壞與日俱增。環(huán)境問(wèn)題已不再局限于一國(guó)之內(nèi)，而是逐漸發(fā)展成為全球性的難題。誠(chéng)如日本著名的環(huán)境法學(xué)者原田尚彥所指出的，日益惡化的環(huán)境破壞和污染問(wèn)題，是伴隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、社會(huì)高度分工和產(chǎn)業(yè)化而出現(xiàn)的客觀(guān)現(xiàn)象。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，日益惡化的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為世界各國(guó)共同的煩惱。[1]P2以研究全球生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展著稱(chēng)的羅馬俱樂(lè)部，在其《增長(zhǎng)的極限》一書(shū)中也指出，若世界按照現(xiàn)在的人口和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，以及資源消耗、環(huán)境污染和資源枯竭仍延續(xù)著工業(yè)文明以來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)繼續(xù)下去，那么我們所在的地球遲早會(huì)達(dá)到其增長(zhǎng)的極限甚至崩潰。[2]P5-10毋庸置疑，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是福國(guó)利民、代際公平的一項(xiàng)重要工作，是尊重民意的體現(xiàn)，也是當(dāng)下民生的迫切需要，更是中國(guó)永續(xù)發(fā)展的根本保障。為此，黨的十七大從國(guó)家永續(xù)發(fā)展的全局高度出發(fā)，首次明確提出要建設(shè)生態(tài)文明，認(rèn)真思考與統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的辯證關(guān)系。黨的十八大特別強(qiáng)調(diào)，要把“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，并把生態(tài)文明建設(shè)放到中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局的突出地位與戰(zhàn)略高度。繼之，黨的十八屆五中全會(huì)提出了五大發(fā)展理念，并將“綠色發(fā)展”作為“十三五”規(guī)劃乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要理念，并實(shí)行最為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。正如總書(shū)記習(xí)近平所指出的：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)?！薄耙逍颜J(rèn)識(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認(rèn)識(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性，以對(duì)人民群眾、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任，真正下決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好”?！盀榱颂嫒嗣駝?chuàng)造良好的生活環(huán)境，決不會(huì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要?jiǎng)澏ú?yán)守生態(tài)紅線(xiàn)(生態(tài)功能紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量紅線(xiàn)和資源利用紅線(xiàn))，加大對(duì)環(huán)境違法行為的法律制裁并建立責(zé)任終身追究制度”。實(shí)事求是地說(shuō)，這是自改革開(kāi)放近40年以來(lái)，執(zhí)政黨在當(dāng)前全面深化改革新形勢(shì)的背景下，深刻認(rèn)識(shí)與清醒總結(jié)人類(lèi)文明發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的歷史，以及對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)上，所得出的重要論斷與指導(dǎo)方針，從而也為現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)保建設(shè)指明了新的方向。

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快的速發(fā)展、生產(chǎn)力水平的不斷提高，必然導(dǎo)致與自然資源、生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的緊張和一系列環(huán)保問(wèn)題的出現(xiàn)。日益突出的環(huán)境污染問(wèn)題，迫使社會(huì)大眾和政府有意識(shí)地去面對(duì)與正視身邊的環(huán)保問(wèn)題及所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任。不可否認(rèn)，相較于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此研究起步比較晚，從上個(gè)世紀(jì)末期才開(kāi)始，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于環(huán)境保護(hù)立法的制度實(shí)踐。鑒于此，如何在一定外在條件的約束下，用更少或更低的成本設(shè)計(jì)出一套激勵(lì)相容及優(yōu)化環(huán)保資源有效配置的制度安排，以達(dá)到最接近我們所預(yù)設(shè)的環(huán)保目標(biāo)，就成為當(dāng)下最為迫切需要面對(duì)的問(wèn)題。通過(guò)分析，筆者認(rèn)為，有效破解此困境的最佳路徑就在于：重構(gòu)能充分反映環(huán)?？?jī)效評(píng)價(jià)的考核機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制，完善公眾參與環(huán)保監(jiān)管的外部機(jī)制。

一、地方政府環(huán)保監(jiān)管的相關(guān)制度安排及其實(shí)踐

環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是可以雙贏(yíng)的。環(huán)境利益系指人與自然的和諧關(guān)系之中所包含的利益，是依托與承載自然界變化所衍生的影響人與人之間的利益關(guān)系的總和。[3]P38環(huán)境利益所具有的正外部特性征，理應(yīng)由政府以財(cái)政支出的方式為社會(huì)各主體提供這一公共物品(在消費(fèi)或使用的過(guò)程中，既無(wú)“排他性”又無(wú)“競(jìng)爭(zhēng)性”)。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展與急劇轉(zhuǎn)型，使得環(huán)境利益主體的現(xiàn)實(shí)需求日益多元化，同時(shí)環(huán)境利益也呈現(xiàn)出多樣性和多層次性的特點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)權(quán)利與權(quán)力資源配置的不同，可以將環(huán)境利益主體劃分為政府、企業(yè)與公眾三方。各方因所面對(duì)的外在約束條件的不同，對(duì)環(huán)境利益的重視與需求將存在一定程度的差異。各方在參與一般公共事務(wù)或是參與環(huán)境利益方面的經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)，不同的利益主體在很大程度上，依然遵循著一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“理性人”來(lái)做出相關(guān)的決策與行為，即不同的環(huán)境利益主體在一定的外在條件約束下，總是以追求滿(mǎn)足自身利益最大化為目標(biāo)。一般而言，政府與企業(yè)更加注重從自然環(huán)境資源中獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益；而公眾則往往會(huì)期待與要求政府應(yīng)當(dāng)營(yíng)造更好的生態(tài)環(huán)境空間，以滿(mǎn)足公眾對(duì)生活環(huán)境品質(zhì)更為優(yōu)化的追求。事實(shí)上，作為重要的環(huán)境利益主體的上述三方，在追求自身利益最大化的同時(shí)，更應(yīng)自覺(jué)承擔(dān)起相應(yīng)的治污及環(huán)保責(zé)任。然而，從我國(guó)當(dāng)下現(xiàn)狀來(lái)看，不同的環(huán)境利益主體在環(huán)保責(zé)任承擔(dān)方面卻存在不同程度的“失靈”或缺位現(xiàn)象，致使當(dāng)下整體環(huán)境利益面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。[4]

當(dāng)前，在全面推進(jìn)依法治國(guó)及全面深化改革的背景下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念及其實(shí)踐價(jià)值，已然成為全社會(huì)的共識(shí)、行動(dòng)與關(guān)切所在。在法治軌道上推進(jìn)環(huán)保監(jiān)管制度的改革創(chuàng)新，能為地方環(huán)境保護(hù)與環(huán)境質(zhì)量改善提供較為堅(jiān)實(shí)的根本保障。實(shí)踐表明，生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成效，與政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)程度密切相關(guān)?？陀^(guān)地講，為推進(jìn)生態(tài)文明、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，以有效防治污染和解決其它突出的環(huán)保問(wèn)題，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了眾多相關(guān)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等，初步形成了一套相應(yīng)的法律體系。事實(shí)上，我國(guó)環(huán)境立法工作起步還是比較早的。在1979年，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)就通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，隨后1982年的《憲法》也作出有關(guān)的規(guī)定。例如，《憲法》第26條明文規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境,防止污染和其他公害”。截至2012年為止，全國(guó)人大常委會(huì)制定了環(huán)境保護(hù)法律10部、資源保護(hù)法律20部。另外，部門(mén)法(民法、刑法)規(guī)范中也有不少關(guān)于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，這些規(guī)范同樣是環(huán)境保護(hù)法律體系的有機(jī)組成部分。與此同時(shí)，與之相應(yīng)的配套法規(guī)、規(guī)章也陸續(xù)出臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院頒布了環(huán)保方面的行政法規(guī)25部，地方人大和地方政府制定了地方性法規(guī)和規(guī)章700余件，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章69件，以及出臺(tái)1000多項(xiàng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，在環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域，現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管法律制度框架已經(jīng)基本形成，而各環(huán)境要素監(jiān)管的主要領(lǐng)域也已得到基本覆蓋，在一定程度上做到了“有法可依”。[5]其中，特別是1989年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》，在總結(jié)了實(shí)施25年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，于2014年也進(jìn)行首次修訂，并于2015年1月1日起施行?？梢园l(fā)現(xiàn)，新的《環(huán)境保護(hù)法》主要修訂的亮點(diǎn)就在于：進(jìn)一步明確政府對(duì)環(huán)保監(jiān)管負(fù)有最為直接的、重要的監(jiān)督管理職責(zé)。從法律條文來(lái)看，從原來(lái)的47條增加到70條，在很大程度上深化了對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與政府監(jiān)管職責(zé)的規(guī)范與要求，被輿論普遍稱(chēng)為我國(guó)“史上最嚴(yán)格”的環(huán)境保護(hù)法?！董h(huán)境保護(hù)法》明文規(guī)定，地方政府主導(dǎo)行政區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境利益資源配置，其應(yīng)當(dāng)對(duì)“環(huán)境質(zhì)量”承擔(dān)最為基本、重要的環(huán)境保護(hù)責(zé)任(第6條第2款)；同時(shí)對(duì)污染環(huán)境而造成的危害公眾生命健康、財(cái)產(chǎn)安全等重大事故，作為主要的環(huán)保監(jiān)管者的地方政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

環(huán)保監(jiān)管實(shí)踐規(guī)律表明，只有自覺(jué)將環(huán)境保護(hù)確認(rèn)為一項(xiàng)基本的、重要的職責(zé)，并對(duì)人們開(kāi)發(fā)和利用自然資源、生態(tài)環(huán)境采取一定的法律規(guī)制和積極舉措，才能有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。地方政府作為環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，其履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的意識(shí)程度與能力水平，是直接關(guān)系到地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好壞的關(guān)鍵所在。毋庸置疑，環(huán)境保護(hù)有賴(lài)于不同環(huán)境利益主體在各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域的共同推動(dòng)和廣泛參與，同時(shí)承擔(dān)起相關(guān)的環(huán)保責(zé)任。根據(jù)相關(guān)法律對(duì)地方政府地位的法定性與特殊性所做的規(guī)范性要求來(lái)看，地方政府應(yīng)對(duì)所在地方的環(huán)境利益保護(hù)發(fā)揮重要的主導(dǎo)、引領(lǐng)作用，以及承擔(dān)直接的、主要的監(jiān)管職責(zé)。然而，從目前來(lái)看，不同的環(huán)境利益主體還普遍存在著環(huán)境監(jiān)管職責(zé)缺位的現(xiàn)象，其中，尤以地方政府對(duì)環(huán)保監(jiān)管不力最為突出。整體而言，當(dāng)下我國(guó)地方政府環(huán)保監(jiān)管正面臨著一定的現(xiàn)實(shí)利益與法律責(zé)任的博弈與挑戰(zhàn)。

二、地方政府環(huán)保監(jiān)管所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

(一)“GDP”政績(jī)考核的利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致地方政府環(huán)境監(jiān)管“失靈”

事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)的最終成效，在一定程度上取決于不同環(huán)境利益主體之間進(jìn)行利益博弈后的納什均衡。長(zhǎng)期以來(lái)，在推行多年的官員政績(jī)考核機(jī)制影響下，地方政府在很大程度上面臨著唯“GDP”至上的政績(jī)考核的利益驅(qū)動(dòng)。不少地方官員一味地追求與提升短期性政績(jī)工程的數(shù)字績(jī)效，而不顧及環(huán)境資源惡化的長(zhǎng)遠(yuǎn)性代價(jià)，因而衍生出地方政府部門(mén)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)結(jié)成所謂的“利益同盟”，最終導(dǎo)致政府-企業(yè)間的環(huán)境利益博弈陷入“囚徒困境”。此外，中央(委托人)與地方政府(代理人)之間，也存在著環(huán)境保護(hù)責(zé)任的委托-代理關(guān)系缺陷(代理人往往出于自身利益需要而背離委托人的意志)，又進(jìn)一步加劇了地方政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任失靈現(xiàn)象的發(fā)生?？梢哉f(shuō)，在傳統(tǒng)政績(jī)觀(guān)的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)引領(lǐng)下，地方政府出于“理性選擇”之故，往往選擇以環(huán)境利益的一定損失為代價(jià)，換取超額的經(jīng)濟(jì)利益(官員個(gè)人也能同時(shí)獲取相關(guān)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)或職務(wù)升遷等利益)，從而有意地弱化監(jiān)管的執(zhí)行力度(或有技巧地采取消極的不作為)，導(dǎo)致地方環(huán)保監(jiān)管“失靈”現(xiàn)象發(fā)生。

1.地方政府-企業(yè)間的利益博弈容易陷入“囚徒困境”。囚徒困境是經(jīng)濟(jì)學(xué)中博弈論的一個(gè)著名觀(guān)點(diǎn)，它是一種典型的非零和博弈，即當(dāng)處于博弈中的雙方明知“合作”對(duì)各自都有利，但這種合作卻最終難以達(dá)成(或是博弈中的雙方均有并同時(shí)選擇了對(duì)各自而言最優(yōu)的策略時(shí)，最后雙方卻會(huì)共同得到各自可選策略中最差的收益)。[6]P10-15也就是說(shuō)，個(gè)人理性有時(shí)會(huì)導(dǎo)致集體的非理性?？梢哉f(shuō)，在一定程度上，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間正陷入了這樣一種“囚徒困境”。一般而言，參與環(huán)境利益博弈的地方政府和企業(yè)，大都是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的理性利益主體，其決策的依據(jù)始終為自身利益的最大化。故，在唯“GDP”政績(jī)考核的激勵(lì)下，地方政府可能會(huì)有更多的將環(huán)境成本外部化的機(jī)會(huì)主義傾向( 短期行為)，而與生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等中央政府“長(zhǎng)遠(yuǎn)”宏觀(guān)目標(biāo)產(chǎn)生沖突。換言之，當(dāng)?shù)胤秸x擇履行嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，將會(huì)觸及地方污染性企業(yè)的現(xiàn)實(shí)重大利益，從而可能引起地方政府招商引資環(huán)境的緊張，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益的一定損失，同時(shí)也不利于其相關(guān)政績(jī)的評(píng)價(jià)考核。所以，地方政府通常會(huì)選擇對(duì)環(huán)保監(jiān)管采取有意忽略或消極不作為的方式予以應(yīng)對(duì)，最終以犧牲地方的環(huán)境利益與環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)。即地方政府往往會(huì)“理性”地選擇“默許”企業(yè)的違法獲益行為，從而使得雙方的利益均達(dá)到最大化，即在此策略組合下，雙方實(shí)現(xiàn)“壞”的納什均衡。

2.各級(jí)政府間存在著多層次的、復(fù)雜的環(huán)境保護(hù)責(zé)任的委托-代理關(guān)系鏈條，在博弈過(guò)程中，往往衍生出一定的“道德風(fēng)險(xiǎn)”或逆向選擇。對(duì)中央政府而言，它同時(shí)扮演著“代理人”與“委托人”的雙重角色。一方面，中央政府作為代理人接受社會(huì)公眾集體“公意”的托付與授權(quán)，有責(zé)任創(chuàng)造更好的生活環(huán)境空間，以滿(mǎn)足社會(huì)大眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求；另一方面，中央政府作為“委托人”，有權(quán)委托各級(jí)地方政府切實(shí)履行對(duì)地方環(huán)境保護(hù)的相關(guān)監(jiān)管責(zé)任，從而將自身所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)保職責(zé)逐層轉(zhuǎn)移至各級(jí)地方政府。從理論上來(lái)說(shuō)，各級(jí)地方政府應(yīng)自覺(jué)承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的“代理人”職責(zé)。但由于委托人(中央政府)和代理人(地方政府)存在著不同的追求目標(biāo)，同時(shí)所面臨的客觀(guān)約束條件、資源配置、信息對(duì)稱(chēng)程度、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督成本各異等問(wèn)題，因而各自所面對(duì)的效用函數(shù)也存在差異[7]P5-10，所以， 在環(huán)境利益與環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的博弈過(guò)程中，各級(jí)政府間極易產(chǎn)生一定的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，致使地方政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任無(wú)法有效落實(shí)。此外，由于地方的人事和財(cái)權(quán)都掌握在同級(jí)黨委和政府手中，而中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管又缺乏較為有效的約束和監(jiān)督手段，[8]加之中央政府與地方政府因各自的“環(huán)境收益函數(shù)”與“財(cái)政收益函數(shù)”的不同，在實(shí)現(xiàn)各自總收益(環(huán)境收益與財(cái)政收益總和)最大化時(shí)也存在差異等情況，其結(jié)果必然是，中央政府作為社會(huì)公眾的代理人，相較于短期的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效益而言，它更加偏好長(zhǎng)遠(yuǎn)的“環(huán)境利益”，故一般會(huì)以增進(jìn)整體環(huán)境利益最大化為政策目標(biāo)；而地方政府則更容易受到以經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)為主的政績(jī)考核機(jī)制的利益驅(qū)動(dòng)，往往更加偏好現(xiàn)實(shí)的短期“經(jīng)濟(jì)利益”。如此委托-代理關(guān)系所存在的缺陷，必然導(dǎo)致地方政府環(huán)境監(jiān)管責(zé)任“失靈”的現(xiàn)象發(fā)生。[9]

(二)地方政府自身環(huán)保監(jiān)管能力及人大執(zhí)法檢查的局限與不足

地方政府是我國(guó)法律明文規(guī)定環(huán)境污染治理的直接責(zé)任主體。強(qiáng)化與落實(shí)政府的環(huán)保監(jiān)管責(zé)任不僅是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需要，更是環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。不可否認(rèn)，造成當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題與危機(jī)的成因是多方面的，但其中尤以地方政府“監(jiān)管失靈”為主要原因。[10]實(shí)踐證明，由于地方政府自身環(huán)保監(jiān)管能力仍存在著一定的局限與不足，加之社會(huì)大眾對(duì)地方政府環(huán)保監(jiān)管問(wèn)責(zé)的制度安排不夠健全，對(duì)其權(quán)力的運(yùn)行也缺乏較為公開(kāi)化、規(guī)范化的有效制約和監(jiān)督，故還不能做到“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，最終也容易導(dǎo)致地方政府監(jiān)管責(zé)任的缺失與無(wú)法有效落實(shí)。[11]事實(shí)上，作為地方政府而言，由于平時(shí)要應(yīng)對(duì)各種繁重的日常公務(wù)，故對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量提升與環(huán)境保護(hù)所能投入的時(shí)間、精力、資源和所謂的“監(jiān)管成本”等是非常有限的，不可能充分地掌握所有環(huán)保問(wèn)題的相關(guān)信息(存在著一定的信息成本)；同時(shí)，地方政府作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)受到自身?xiàng)l件與權(quán)責(zé)利害相關(guān)程度等因素的制約，從而在一定程度上影響、弱化其環(huán)保監(jiān)管的力度與水平。例如，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了省級(jí)以上政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)(第54條第1款)；縣級(jí)以上政府環(huán)保監(jiān)管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息(第54條第2款)。此外，縣級(jí)以上政府環(huán)保部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境違法信息記入“社會(huì)誠(chéng)信檔案”并及時(shí)向社會(huì)公布(第54條第3款)，而對(duì)于“應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息而未公開(kāi)的，可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員采取記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開(kāi)除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職 (第68條第7項(xiàng))。然而，從地方實(shí)踐情況來(lái)看，上述相關(guān)法律規(guī)范事項(xiàng)的落實(shí)情況卻不容樂(lè)觀(guān)，同時(shí)也較少見(jiàn)到對(duì)地方政府環(huán)保部門(mén)官員因監(jiān)管不力或失職進(jìn)行懲處的情形。

實(shí)踐證明，地方政府定期向人大報(bào)告環(huán)保監(jiān)管工作是促進(jìn)和加強(qiáng)地方環(huán)保監(jiān)管工作的一項(xiàng)行之有效的措施，對(duì)此，《環(huán)境保護(hù)法》第27條作了相關(guān)規(guī)定：地方政府應(yīng)當(dāng)每年對(duì)“環(huán)境狀況”和“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”向地方人大報(bào)告；對(duì)“重大環(huán)境事件”應(yīng)當(dāng)“及時(shí)”向地方人大報(bào)告并依法“接受”監(jiān)督。事實(shí)上，地方人大及其常委會(huì)也高度重視環(huán)境立法以及執(zhí)法檢查工作，每年都會(huì)辦理一定的環(huán)保議案。同時(shí)，由于地方人大作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)掌握著地方政府官員一定的任免權(quán)和罷免權(quán)，所以也能起到一定的監(jiān)督與威懾作用。但是，從《環(huán)境保護(hù)法》中所規(guī)定的地方人大監(jiān)督內(nèi)容來(lái)看，卻仍存在著一定的不足。對(duì)此，筆者認(rèn)為，地方人大除了對(duì)上述情形進(jìn)行監(jiān)督外，還應(yīng)進(jìn)一步包括對(duì)地方政府在執(zhí)行生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)方面的法律、法規(guī)等落實(shí)情況，以及有關(guān)地方環(huán)保決策和地方社會(huì)輿情反映程度等情況的監(jiān)督。特別是對(duì)涉及地方環(huán)保重大影響的項(xiàng)目，地方人大應(yīng)明文規(guī)定地方政府從決策開(kāi)始到項(xiàng)目完成的整個(gè)過(guò)程都必須對(duì)外公開(kāi)，并接受社會(huì)公眾和輿論媒體監(jiān)督，從而保證地方環(huán)保的“事前”預(yù)防機(jī)制能發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)設(shè)作用。[12]

三、地方政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任有效落實(shí)的破解之道

立法是對(duì)利益主體之間的“權(quán)利資源學(xué)”與“權(quán)力資源”進(jìn)行一定科學(xué)化、合法化與制度化的界定、確認(rèn)與配置[13]，而制度是一套在長(zhǎng)期不斷地進(jìn)化過(guò)程中，通過(guò)試驗(yàn)、修正、總結(jié)而逐漸固化下來(lái)的一種比較客觀(guān)的、穩(wěn)定的和理性的均衡選擇結(jié)果。并以事先同意、確立的規(guī)則，來(lái)激勵(lì)或約束參與其中的人們，理性地尋求其效用偏好最大化的行為。[14]P23-25黨的十八大報(bào)告中特別提到：要“加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次、各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化?！绷硗?，也特別強(qiáng)調(diào)政府對(duì)涉及人民群眾“切身利益”的相關(guān)決策，必須充分聽(tīng)取廣大群眾與各界團(tuán)體組織的意見(jiàn)與建議；同時(shí)需進(jìn)一步深化與推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，讓政府部門(mén)的權(quán)力在陽(yáng)光之下公開(kāi)運(yùn)行。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是執(zhí)政黨在全面推進(jìn)依法治國(guó)新形勢(shì)背景下，為回應(yīng)與滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與改革的現(xiàn)實(shí)需要所提出的具體要求，從而也為我們當(dāng)下環(huán)保監(jiān)管提供了新的思路，指了明新的方向。

(一)應(yīng)設(shè)置能充分反映環(huán)?？?jī)效的評(píng)價(jià)考核機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制

思想價(jià)值能引領(lǐng)行動(dòng)作為，進(jìn)而讓理念具體指導(dǎo)實(shí)踐。筆者認(rèn)為，首先，對(duì)當(dāng)前地方政府的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，應(yīng)改變唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的政績(jī)觀(guān)和評(píng)價(jià)考核做法(拿環(huán)保換GDP)。同時(shí)在掌握環(huán)保監(jiān)管規(guī)律基礎(chǔ)上，進(jìn)一步科學(xué)合理與創(chuàng)新完善能充分體現(xiàn)較為全面的環(huán)?？?jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，以達(dá)到最接近我們所預(yù)設(shè)的改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)綠色發(fā)展的環(huán)保目標(biāo)。亦即把諸如環(huán)境損害、資源浪費(fèi)、環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)效益等在一定程度上能體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與環(huán)保狀況的標(biāo)準(zhǔn)，納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)評(píng)價(jià)體系，從而促使地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀(guān)念與思路，并成為推進(jìn)與深化地方環(huán)保建設(shè)的重要導(dǎo)向和有力約束；進(jìn)而解決地方政府發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)不全面、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位和損害責(zé)任追究缺失等問(wèn)題。換言之，就是應(yīng)當(dāng)對(duì)“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”的相應(yīng)指標(biāo)賦予較高的“權(quán)重比例”，將民眾對(duì)地方政府的環(huán)保滿(mǎn)意度與成績(jī)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，綜合多方面來(lái)進(jìn)行環(huán)?？?jī)效評(píng)價(jià)考核。而且，相關(guān)的評(píng)估考核結(jié)果應(yīng)及時(shí)向社會(huì)大眾、輿論媒體公布，并作為對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)環(huán)保部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)考核的重要參考依據(jù)。如此，對(duì)地方政府環(huán)保監(jiān)管部門(mén)才有威懾力，也才能有助于提高與深化環(huán)保監(jiān)管任務(wù)目標(biāo)的執(zhí)行力。[15]此外，還應(yīng)把生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、任務(wù)、具體措施與重點(diǎn)工程項(xiàng)目納入地方政府經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中，同時(shí)每年制定與公布地方生態(tài)環(huán)保的重點(diǎn)任務(wù)及其年度目標(biāo)。作為政府，應(yīng)進(jìn)一步劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線(xiàn)(生態(tài)功能紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量紅線(xiàn)和資源利用紅線(xiàn)有機(jī)組合而成)，加大對(duì)環(huán)境違法行為的法律制裁及建立責(zé)任終身追究制度。正如環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心副總工程師任景明所指出的：要提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，要想讓“生態(tài)紅線(xiàn)”得以真正有效，只要通過(guò)制度設(shè)計(jì)與“官帽”掛鉤，明確嚴(yán)格的懲罰措施，就能最大地約束地方政府官員的“權(quán)力任性”與“環(huán)保失責(zé)”。

其次，有必要積極探索構(gòu)建宏觀(guān)自然資源與環(huán)境資產(chǎn)的臺(tái)賬體系，通過(guò)科學(xué)合理的計(jì)量方法，將與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的自然資源耗損與生態(tài)環(huán)境變化情況，一起反映到國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系之內(nèi)進(jìn)行核算(即經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保代價(jià))，[16]并對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)的“離任審計(jì)”，也就是把它跟考評(píng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，變成其中一項(xiàng)重要的、剛性的考評(píng)指標(biāo)。[17]同時(shí)，為避免地方政府-企業(yè)間的環(huán)境利益博弈陷入“囚徒困境”，以及解決環(huán)境責(zé)任承擔(dān)中各級(jí)政府間的委托-代理問(wèn)題，今后制度安排的內(nèi)容應(yīng)盡可能傾向于激勵(lì)性而非強(qiáng)制性，并對(duì)不同層級(jí)政府環(huán)保監(jiān)管的權(quán)責(zé)予以更為明確的、細(xì)致化的科學(xué)配置與劃分。再者，也需進(jìn)一步科學(xué)地優(yōu)化環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金的使用方式，建立健全中央與地方的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，并輔之以財(cái)政稅收的優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)政策的適當(dāng)傾斜、重要建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、引入第三方評(píng)價(jià)，以及探索與創(chuàng)新地方政府結(jié)合民間社會(huì)資源的合作模式等手段，來(lái)發(fā)揮與強(qiáng)化對(duì)地方政府履行環(huán)境責(zé)任、開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作、監(jiān)督企業(yè)污染行為等方面的重要引導(dǎo)作用，從而促進(jìn)環(huán)保監(jiān)管資源配置得以科學(xué)優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體環(huán)境利益的改善與環(huán)境質(zhì)量的提升。

(二)通過(guò)公眾參與助推與深化政府環(huán)保監(jiān)管之責(zé)

環(huán)保監(jiān)管全民有責(zé)。公眾參與是環(huán)保監(jiān)管制度建設(shè)的重要組成部分，地方政府應(yīng)大力支持與激勵(lì)公眾積極參與地方環(huán)保事務(wù)。實(shí)踐證明，無(wú)論是從環(huán)境監(jiān)管的科學(xué)性還是正當(dāng)性而言，嚴(yán)格落實(shí)與逐步完善公眾參與和監(jiān)督的制度安排，有助于協(xié)助與推進(jìn)政府環(huán)保監(jiān)管之責(zé)。從法理邏輯上來(lái)看，公眾參與也是助推地方政府環(huán)保監(jiān)管公開(kāi)化和民主化的必然要求。此外，《環(huán)境保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定，也為公眾參與和監(jiān)督環(huán)保事務(wù)提供了一定的制度保障。該法明文賦予了公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，而政府部門(mén)則應(yīng)“依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”(第53條)；同時(shí)對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為者，以及不依法履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的政府部門(mén)等，公眾有權(quán)對(duì)他們進(jìn)行舉報(bào)(第57條)。事實(shí)上，社會(huì)各階層主體日益對(duì)周遭環(huán)境利益的重視與生態(tài)環(huán)保的需要，就是推動(dòng)和促進(jìn)其自覺(jué)參與和積極監(jiān)督的直接動(dòng)力來(lái)源，也是有效監(jiān)督地方政府嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的重要外部約束力量。尤其是對(duì)新聞?shì)浾?、網(wǎng)絡(luò)媒體關(guān)注度較高、社會(huì)影響力較大的地方環(huán)保問(wèn)題，更能吸引和激發(fā)地方公眾關(guān)注、參與的熱情與積極性。

客觀(guān)而言，當(dāng)下我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局正發(fā)生著深刻的變化，地方政府環(huán)保監(jiān)管工作要因地制宜，充分利用公眾參與的“本土資源”，從而作出更有針對(duì)性、更有助于地方政府落實(shí)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的相應(yīng)制度安排。實(shí)踐證明，如果公眾參與環(huán)保監(jiān)管的信息公開(kāi)程度有限，范圍、渠道不夠廣泛，外在約束過(guò)多且不便利，不能及時(shí)地對(duì)公眾參與進(jìn)行一定的有效的反饋，則將極大地消減公眾參與的積極性，同時(shí)也容易影響其作用的發(fā)揮與成效。由此可見(jiàn)，在環(huán)境監(jiān)管制度安排中，建立科學(xué)合理的公眾參與機(jī)制至關(guān)重要。對(duì)此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前迫切需要從完善公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)三方面著手。

1.知情權(quán)。地方政府應(yīng)“自覺(jué)”主動(dòng)公開(kāi)環(huán)保監(jiān)管信息，并進(jìn)一步細(xì)化信息公開(kāi)的“程序性”規(guī)范。信息公開(kāi)是決定公眾參與成效的一個(gè)關(guān)鍵性的變量，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)環(huán)保監(jiān)管信息“官民”合作的必要條件。地方政府環(huán)保監(jiān)管過(guò)程的公開(kāi)透明，遠(yuǎn)比最終結(jié)果更具有法治教育的實(shí)踐意義，同時(shí)也更具有說(shuō)服力。事實(shí)上，環(huán)保監(jiān)管信息公開(kāi)越廣泛、公正與透明，就越能為公眾參與起到一定的引導(dǎo)、促進(jìn)與激勵(lì)作用。公眾只有在充分地了解與掌握信息的基礎(chǔ)上(信息較為對(duì)稱(chēng))，才能較為全面、客觀(guān)地對(duì)參與活動(dòng)施加影響，從而達(dá)到較為理性有效的實(shí)質(zhì)性參與。因此，政府環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵循公正、透明與便利的原則，通過(guò)其公報(bào)、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于社會(huì)公眾知曉的方式，主動(dòng)及時(shí)地公開(kāi)環(huán)保監(jiān)管的相關(guān)信息。

目前，地方政府對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的理念日益增強(qiáng)，但由于法律對(duì)地方政府的信息公開(kāi)僅僅是作出原則性而非較為清晰的、細(xì)致的程序性規(guī)定，比如《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定①非常籠統(tǒng)，缺乏可操作性。其結(jié)果往往是地方政府對(duì)相關(guān)信息的公開(kāi)不夠充分或流于“隨意”，致使社會(huì)公眾的知情權(quán)受到一定的限制，進(jìn)而衍生出對(duì)政府部門(mén)的“不信任感”，最終影響其參與和監(jiān)督的成效。同時(shí)，對(duì)于地方政府環(huán)保監(jiān)管部門(mén)違反公開(kāi)環(huán)境信息義務(wù)所需承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任的約束機(jī)制——《環(huán)境保護(hù)法》第68條第7項(xiàng)②的規(guī)定成為制度的“擺設(shè)”。這也從側(cè)面驗(yàn)證了為何在現(xiàn)實(shí)中，幾乎未見(jiàn)到地方政府環(huán)保監(jiān)管人員因未依法公開(kāi)環(huán)境信息而受到懲處的情形。此外，法律也未對(duì)公眾提出申請(qǐng)環(huán)保監(jiān)管信息公開(kāi)受阻后，如何相應(yīng)地通過(guò)司法尋求救濟(jì)等問(wèn)題作出明確規(guī)定。因此，迫切需要進(jìn)一步明確與政府環(huán)保監(jiān)管信息公開(kāi)有關(guān)的“程序性”規(guī)范，從而為保障與落實(shí)公眾的環(huán)保知情權(quán)利，提供重要的、細(xì)致化的有力支撐。

2.參與權(quán)。應(yīng)健全現(xiàn)有的制度安排，積極探索與拓展公眾多元化的參與渠道。地方政府環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的有效落實(shí)，離不開(kāi)社會(huì)廣大公眾與相關(guān)組織的積極參與。地方政府應(yīng)當(dāng)尊重民意，自覺(jué)尋求與凝聚廣泛的社會(huì)共識(shí)，滿(mǎn)足公眾自覺(jué)主動(dòng)參與和積極監(jiān)督的意愿與需要，此也是“環(huán)保為民”的題中應(yīng)有之義?！董h(huán)境保護(hù)法》第56條雖然明文規(guī)定對(duì)應(yīng)當(dāng)編制“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”的建設(shè)項(xiàng)目，地方政府環(huán)保部門(mén)應(yīng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，并充分征求其意見(jiàn)。但在現(xiàn)實(shí)的地方環(huán)保實(shí)踐中，政府部門(mén)真正主動(dòng)將“建設(shè)項(xiàng)目”充分征求公眾意見(jiàn)較為少見(jiàn)。再者，從當(dāng)下地方政府環(huán)保監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，由于公眾參與權(quán)規(guī)定的較為原則性，沒(méi)有一套較為完整的、細(xì)化的與可操作的程序性規(guī)定可以遵循，導(dǎo)致地方政府環(huán)保部門(mén)在征求公眾意見(jiàn)時(shí)，都較為主觀(guān)、隨意，從而限制和弱化了公眾參與的發(fā)展空間、意愿和動(dòng)力。為此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確、細(xì)化公眾參與的程序性規(guī)定，并保證其較好的可操作性。此外，地方政府也應(yīng)靈活開(kāi)放、健全創(chuàng)新、積極探索和拓展其他多元化的、便捷有效的與切實(shí)可行的參與渠道，讓民主廣泛征求公眾意見(jiàn)方式成為常態(tài)化、規(guī)范化與制度化。這一方面有助于嚴(yán)格保障與有效落實(shí)公眾參與的合法權(quán)利，以及回應(yīng)和滿(mǎn)足其參與地方生態(tài)環(huán)保建設(shè)的需求；另一方面也能形成良好的“官民”互動(dòng)關(guān)系與合作默契，從而更好地協(xié)助與推進(jìn)地方政府依法履行環(huán)保監(jiān)管職責(zé)。

另外不難發(fā)現(xiàn)，在具體的地方實(shí)踐中，參與者往往多是分散化的公眾個(gè)人，而較少見(jiàn)到具有廣泛代表性和專(zhuān)業(yè)組織性的民間團(tuán)體(行業(yè)協(xié)會(huì)、NGO)，這很容易使公眾參與的廣度與深度不足，導(dǎo)致最終的參與成效與影響范圍較為有限。同時(shí)也必須承認(rèn)，目前我國(guó)的民間環(huán)保團(tuán)體較少且組織化程度不高，對(duì)環(huán)境利益訴求也較為分散，加之參與環(huán)保監(jiān)管事務(wù)時(shí)常面臨著“集體行動(dòng)的困境”(即團(tuán)體內(nèi)部成員更多僅是參與活動(dòng)的“搭便車(chē)”者)而難以形成有機(jī)的參與合力。與此同時(shí)，地方政府則是面臨著難以真實(shí)掌握及有效匯聚社會(huì)各界參與的客觀(guān)需求和有益建議的困境。對(duì)此，筆者認(rèn)為，政府應(yīng)鼓勵(lì)與調(diào)動(dòng)社會(huì)各界行使合法結(jié)社權(quán)利的積極性，同時(shí)也應(yīng)進(jìn)一步大力培育和積極扶持現(xiàn)有的各類(lèi)民間團(tuán)體組織，使其充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)系統(tǒng)的、組織化的集體力量，一同參與和協(xié)助地方政府有效落實(shí)環(huán)保監(jiān)管責(zé)任。

3.監(jiān)督權(quán)。應(yīng)盡可能賦予和創(chuàng)造更多的條件與機(jī)會(huì)，充分調(diào)動(dòng)公眾參與監(jiān)督的積極性。公開(kāi)透明是環(huán)保監(jiān)管的必要保證，陽(yáng)光是最好的防腐劑，權(quán)力只有公開(kāi)運(yùn)行才能防止被濫用。地方政府環(huán)保監(jiān)管的權(quán)力來(lái)自于社會(huì)公眾的授予，必需履行職責(zé)并對(duì)其負(fù)責(zé)。尊重與傾聽(tīng)社會(huì)公眾的意見(jiàn)、建議和保障其合法的監(jiān)督權(quán)利，是公眾依法享有的、不可剝奪的民主權(quán)利，同時(shí)也符合現(xiàn)代民主法治原則和憲政基本精神。事實(shí)上，地方政府的環(huán)保監(jiān)管離不開(kāi)廣大社會(huì)公眾、網(wǎng)絡(luò)媒體與新聞?shì)浾摰缺O(jiān)督。當(dāng)?shù)胤秸h(huán)保監(jiān)管運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都能置于社會(huì)公眾和媒體輿論(第四權(quán))的監(jiān)督和檢驗(yàn)，不僅能提高地方政府環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的公信力和權(quán)威性，同時(shí)也有助于破解環(huán)?！伴]門(mén)監(jiān)管”與“監(jiān)管尋租”問(wèn)題。因?yàn)樯鐣?huì)公眾(利害關(guān)系人)比環(huán)保監(jiān)管部門(mén)更為在意環(huán)境生態(tài)對(duì)其自身健康的影響，同時(shí)公眾自身也有著更為真實(shí)且強(qiáng)烈的感受，也最清楚、最關(guān)切與其重大環(huán)境利益密切相關(guān)的環(huán)保問(wèn)題。通過(guò)社會(huì)公眾廣泛有效的監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)媒體的公開(kāi)報(bào)道，不僅有助于推進(jìn)環(huán)保監(jiān)管信息的公開(kāi)透明，同時(shí)可以降低監(jiān)督成本較低，提高監(jiān)督實(shí)效。再者，這種來(lái)自民間自發(fā)的、“接地氣”的、可持續(xù)的公眾自覺(jué)推動(dòng)與輿論媒體所組成的社會(huì)力量，從實(shí)踐的角度證明了其具有源源不絕的生命力與創(chuàng)造力，同時(shí)也具有創(chuàng)新與完善環(huán)保監(jiān)管制度的可行性與優(yōu)越性。

不可否認(rèn)，由于地方的環(huán)保問(wèn)題眾多且較為復(fù)雜，僅憑借著地方政府環(huán)保監(jiān)管部門(mén)的自身力量與地方人大的“定期”監(jiān)督，很難對(duì)地方生態(tài)環(huán)保事務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)管?！董h(huán)境保護(hù)法》雖然明文賦予公眾具有一定的環(huán)保監(jiān)管權(quán)利，例如該法第55條規(guī)定，重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物的名稱(chēng)、排放方式、濃度和總量，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況等，需接受社會(huì)監(jiān)督。但由于目前對(duì)公眾環(huán)保監(jiān)管的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，缺乏較為剛性的、制度化的約束力，所以很難有效實(shí)現(xiàn)。為此，實(shí)有必要進(jìn)一步地提供更為細(xì)致化、明確化和制度化的公眾監(jiān)督機(jī)制與相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制(如提供一定的榮譽(yù)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì))，逐漸倒逼地方政府監(jiān)管部門(mén)自覺(jué)主動(dòng)地接受公眾監(jiān)督，這才應(yīng)是當(dāng)下有效推進(jìn)政府環(huán)保監(jiān)管的關(guān)鍵所在，同時(shí)也是通過(guò)社會(huì)力量進(jìn)行民主監(jiān)督的內(nèi)在邏輯要求。再者，也可以對(duì)公眾監(jiān)督、舉報(bào)的問(wèn)題，以及對(duì)公開(kāi)通報(bào)違法監(jiān)管和監(jiān)管不力的部門(mén)，采取限期“約談”地方政府環(huán)保監(jiān)管部門(mén)和負(fù)責(zé)人的做法，使以往監(jiān)督執(zhí)法的對(duì)象從緊盯違法企業(yè)而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)企督政，督政為先”，從而實(shí)現(xiàn)由單純的“督企”向綜合的“督政”轉(zhuǎn)變。另外，也可以積極探索與實(shí)施“監(jiān)管職責(zé)清單”制度，并大力落實(shí)“黨政同責(zé)”與“一崗雙責(zé)”機(jī)制，以遏制長(zhǎng)期以來(lái)地方政府環(huán)保監(jiān)管不力與怠忽職守的情形發(fā)生。[18]最后，地方政府應(yīng)盡可能賦予和創(chuàng)造更多的條件與機(jī)會(huì)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾力量參與監(jiān)督的積極性，以進(jìn)一步釋放其龐大的熱情與潛力，從而為創(chuàng)新與完善環(huán)保監(jiān)管制度變革提供可能的有力支撐。例如，在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)科技的迅猛發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)公眾以往參與公共事務(wù)的方式和習(xí)慣都在相應(yīng)地發(fā)生著變化。隨著社會(huì)公眾的環(huán)境法治觀(guān)念和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，藉由移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)(信息傳播的開(kāi)放性、交互性、平等性與快捷性)，不僅能突破以往環(huán)境信息傳播的時(shí)空限制，同時(shí)也為“互聯(lián)網(wǎng)+”公眾參與監(jiān)督環(huán)保公共事務(wù)提供了一定程度的發(fā)展空間。一方面，不僅監(jiān)督成本較低，且容易達(dá)到廣泛的社會(huì)宣傳效果；另一方面，也有助于滿(mǎn)足廣大社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)保事務(wù)的日?；?、便捷化與移動(dòng)化的監(jiān)督需求。為此，有必要進(jìn)一步健全與強(qiáng)化地方政府環(huán)保監(jiān)管部門(mén)網(wǎng)上信息公開(kāi)平臺(tái)的職責(zé)與要求。除了常見(jiàn)的官方網(wǎng)站與電子信箱外，地方政府監(jiān)管部門(mén)也可以充分利用時(shí)下流行的社交通信工具(如微博、微信與QQ)，及時(shí)對(duì)公眾參與監(jiān)督環(huán)保事務(wù)的相關(guān)信息，進(jìn)行收集、整理、公告、宣傳、咨詢(xún)和反饋等，從而打造與實(shí)現(xiàn)良好的“公私協(xié)力”環(huán)保監(jiān)管氛圍與格局，助推地方政府環(huán)保監(jiān)管職責(zé)有效落實(shí)。

注釋?zhuān)?/p>

① 第五十三條 “公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”。

②第六十八條 “地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開(kāi)除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職：(七)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息而未公開(kāi)的”。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

The Parth Analysis on Effective Implementation of Environment Supervision and Regulation in Local Government

HuangXin-yu

(Anhui University of Finance&Economics Law School, Bengbu Anhui 233030)

To realize ecologically and environmentally sustained development is a significant task that not only benefits both the country and the people but also contributes to intergenerational justice. It is a reflection of respecting the people’s will, an essential demand of the people and the fundamental guarantee of the everlasting development of China. As the principle and practice of environment supervision and regulation suggest, government is the direct responsible subject. Whether the government performs effectively its duty of environment supervision and regulation directly influences the quality of environment. In view of this, it is necessary to analyze and summarize the deficiencies in the duty that the local government has assumed and enhance the institutional arrangement that includes environment protection into performance and incentive management mechanism. Besides, it is equally imperative to push ahead the implementation of local government’s duty of environment supervision and regulation by building the external collaborative mechanism that involves public participation and supervision.

environmental benefits; environmental supervision ; evaluation mechanism; public participation

1002—6274(2017)03—145—08

本文系2015年教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)的立法體制研究”(15JZD006)、安徽省教育廳2016年度高校人文社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律保障：臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)及其啟示”(SK2016A0011)的階段性成果。

黃信瑜(1971-)，男，臺(tái)北市人，法學(xué)博士，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)和立法學(xué)。

DF02

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