環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則的爭議與完善*

陳海嵩

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則的爭議與完善*

陳海嵩

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

近年來，環(huán)境民事公益訴訟在我國獲得了長足的發(fā)展，但仍然面臨著法律規(guī)則供給不足的困境，相關(guān)程序規(guī)則不能滿足審判實(shí)踐的需要，在起訴階段、審前階段、審判階段各個(gè)方面都存在一些有較大爭議的問題，嚴(yán)重制約了環(huán)境民事公益訴訟制度功效的發(fā)揮。為完善環(huán)境民事公益訴訟的起訴程序，應(yīng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)公民通過多種方式參與到環(huán)境民事公益訴訟之中，合理定位檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，針對(duì)不同情況區(qū)別設(shè)置前置程序。為完善環(huán)境民事公益訴訟的審前程序，應(yīng)針對(duì)爭議焦點(diǎn)的整理、交換證據(jù)、釋明權(quán)等重點(diǎn)問題建構(gòu)程序性制度。為完善環(huán)境民事公益訴訟的審判程序，需要優(yōu)化環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任分配，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解程序。

環(huán)境民事公益訴訟 環(huán)境公益訴訟 程序規(guī)則 爭議問題

針對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為而提起的環(huán)境民事公益訴訟無疑是當(dāng)前我國法治建設(shè)中的熱點(diǎn)問題。自2012年修訂后《民事訴訟法》首次確立公益訴訟條款以來，環(huán)境民事公益訴訟在我國獲得了長足的發(fā)展，但仍然面臨著法律規(guī)則供給不足的困境[1]，尚未形成完善的實(shí)體性法律制度與程序性規(guī)則體系。本文依據(jù)民事訴訟“起訴-審前準(zhǔn)備-審判-執(zhí)行”的基本流程，針對(duì)目前環(huán)境民事公益訴訟在起訴階段、審前階段、審判階段所出現(xiàn)的爭議問題進(jìn)行集中研討，以期深化對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的理論研究，推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐。

一、環(huán)境民事公益訴訟起訴階段中的爭議問題

起訴是啟動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟的前提與必備階段，起訴主體和起訴條件則是本階段的核心問題，概括稱為環(huán)境民事公益訴訟的原告資格問題，即誰有權(quán)在何種情況下向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。原告資格一直是學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界爭論探討的熱點(diǎn)問題，也是環(huán)境公益訴訟立法過程中的重點(diǎn)問題。目前，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格進(jìn)行規(guī)定的法律依據(jù)，主要包括：2012年《民事訴訟法》第五十五條、2014年《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條；2015年最高人員法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》；2015年最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。

根據(jù)上述法律依據(jù)，目前我國有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體有：符合條件的社會(huì)組織(環(huán)保組織)；獲得授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)；特定國家機(jī)關(guān)①。必須看到，盡管《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格進(jìn)行了專門規(guī)定，但并未完全消除學(xué)術(shù)界的爭議，在實(shí)踐中也造成了一些負(fù)面影響，需要加以梳理和澄清。具體包括如下問題：

(一)公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟原告資格問題

公民個(gè)人是否有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，一直是飽受爭議的話題，對(duì)此，理論界多持肯定態(tài)度，但實(shí)務(wù)界一般持保守的態(tài)度。在2012年《民事訴訟法》修改之前，僅有個(gè)別地方法院受理過公民提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，如2007年林雷訴廈門三公交公司空氣污染案、2012 年蔡長海訴清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠案等?！睹袷略V訟法》第五十五條并未賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利，排除了其作為訴訟主體提起民事公益訴訟的資格；《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條同樣沒有將公民納入合法的起訴主體，其理由可以歸納為三點(diǎn)：一是從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀和法治建設(shè)的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)階段全面賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利，容易降低對(duì)公共利益的保護(hù)力度，訴訟效果可能不佳，容易導(dǎo)致“濫訴”的情況，反而適得其反，效果不佳[2]P199-201；二是從司法實(shí)踐現(xiàn)狀來看，公民提起公益訴訟的目的并非完全基于對(duì)公共社會(huì)利益的關(guān)注，有些案件中輿論炒作的成分更大，不利于社會(huì)安定；三是從社會(huì)經(jīng)驗(yàn)看，損害公共利益的行為往往也會(huì)損害個(gè)人利益，公民個(gè)人可以依據(jù)《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定的“直接利害關(guān)系原則”達(dá)到直接保護(hù)個(gè)人利益、間接保全公共利益的效果，因此沒有必要專門規(guī)定公民的公益訴權(quán)[3]P156。

應(yīng)當(dāng)說，我國立法機(jī)關(guān)在此問題上的態(tài)度是非常明確的，即目前不宜賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)，但是學(xué)術(shù)界和部分實(shí)務(wù)界人士仍然堅(jiān)持應(yīng)當(dāng)在一定條件下賦予公民以公益訴權(quán)。近年來，環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐的確也暴露出一些問題。主要包括：(1)從目前提起公益訴訟的主力軍——環(huán)保組織來看，實(shí)踐情況并不令人樂觀，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿與能力都有較大局限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國正式登記的7000多家環(huán)保組織中，符合《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定起訴條件的環(huán)保組織為700多家[4]，但從實(shí)踐中看，僅僅有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中國綠發(fā)會(huì)、自然之友等極少數(shù)環(huán)保組織作為原告提出訴訟。同時(shí)還有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，目前環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟具有明顯的“選擇性”，即追尋熱點(diǎn)和追訴舊案的趨向十分明顯，而現(xiàn)實(shí)中大量造成嚴(yán)重環(huán)境影響但尚未引起重視的環(huán)境問題就很難進(jìn)入原告的視野[5]。此時(shí)，由于公民缺乏公益訴權(quán)，就無法通過提起公益訴訟的方式推動(dòng)環(huán)境問題的解決，無疑降低了我國環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)在價(jià)值，不利于環(huán)境公共利益的保護(hù)。(2)公益訴訟應(yīng)當(dāng)促進(jìn)公民積極參與到環(huán)境保護(hù)與環(huán)境管理之中，將污染與破壞生態(tài)環(huán)境的行為納入廣大人民群眾的監(jiān)督范圍。其實(shí)，公民有序參與到公益訴訟之中，并不必然產(chǎn)生“濫訴”、影響行政機(jī)關(guān)的正常工作與管理，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，這一點(diǎn)可以從外國環(huán)境公益訴訟得到印證。(3)公眾是否有充分的訴權(quán)獲得法律救濟(jì)，是一個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化、法治化的重要標(biāo)志。考慮到司法資源的有限和訴訟效率問題，可以對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告訴權(quán)進(jìn)行一定的限制，規(guī)范公眾正確行使這一權(quán)利[6]，但如果從根本上剝奪了公民通過合法方式參與環(huán)境公益訴訟的機(jī)會(huì)與可能性，就在一定程度上侵犯了公民“獲得法律救濟(jì)”的基本人權(quán)。從塑造公民意識(shí)、形成公共理性的角度看，有必要改變公民在環(huán)境公益訴訟中的“缺席”情況[7]。(4)從發(fā)達(dá)國家訴訟制度發(fā)展趨勢看，在環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費(fèi)者訴訟等新型訴訟的沖擊下，民事訴訟的起訴資格趨于擴(kuò)大不必嚴(yán)格受到實(shí)體法規(guī)定的約束。有必要將更廣泛的各種利益都作為對(duì)象納入法律救濟(jì)的領(lǐng)域，公民也可以主張尚未在法律規(guī)定權(quán)利清單之內(nèi)的利益[8]P160-162。

綜上，公民個(gè)人是否應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境公益訴訟的原告資格，仍然是一個(gè)值得深入思考的課題。

(二)檢察機(jī)關(guān)的原告資格問題

在2012年《民事訴訟法》修訂之前，浙江、江蘇、廣州、云南、貴州等地檢察機(jī)關(guān)作為原告提起了相當(dāng)數(shù)量的環(huán)境民事公益訴訟，時(shí)間集中在2008年～2011年期間?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定，“符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，將有權(quán)提起公益訴訟的國家機(jī)關(guān)嚴(yán)格限定在“法律規(guī)定”范圍內(nèi)，沒有賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原告資格，《環(huán)境保護(hù)法》也持同樣立場[2]P201。這些法條表明了立法者在這一問題的基本態(tài)度，所以，2012年～2014年間也沒有任何一起檢察機(jī)關(guān)作為原告的環(huán)境公益訴訟案件。但是，2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”；2015年7月，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》獲得全國人大授權(quán)并予以發(fā)布，試點(diǎn)期限為兩年(2015.07～2017.06)。這使得檢察機(jī)關(guān)重新獲得了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，最高人民檢察院和最高人民法院在2016年1月相繼發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，初步形成了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度框架，并在13個(gè)試點(diǎn)省份開展了相應(yīng)的公益訴訟實(shí)踐。

但是，檢察機(jī)關(guān)原告資格的“失而復(fù)得”并不意味著消除了相關(guān)爭議，如下質(zhì)疑仍然存在：(1)目前賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟原告資格的依據(jù)，是《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》及相應(yīng)的《實(shí)施辦法》，均屬于政策文件的范疇，不具備法律規(guī)范的正式效力，尚沒有明確的法律依據(jù)[9]，無法解釋成為《民事訴訟法》第五十五條“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”。(2)從理論上看，檢察機(jī)關(guān)在我國國家機(jī)構(gòu)中所具有的特殊地位和職權(quán)是影響其是否應(yīng)獲得公益訴訟原告資格的關(guān)鍵所在。檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境公益訴訟，實(shí)屬公權(quán)力的后盾式彰顯，其訴訟主體資格源于公權(quán)力而非依據(jù)通常意義的訴訟權(quán)利，因此賦予其原告資格并無清晰的理論基礎(chǔ)。[10](3)從相關(guān)爭議的發(fā)展歷程看，在2012年之前，各地檢察機(jī)關(guān)廣泛開展環(huán)境公益訴訟“創(chuàng)新”時(shí)，就已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者提出質(zhì)疑。一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)擁有國家公訴的職權(quán)，又是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟之后，其能否再作為監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督職能？檢察機(jī)關(guān)這種強(qiáng)勢的地位是否會(huì)影響環(huán)境案件的公正審理？還有學(xué)者認(rèn)為，在公共環(huán)境利益遭受損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以督促政府相關(guān)行政部門加強(qiáng)行政執(zhí)法，沒有必要通過提起民事公益訴訟的形式來解決環(huán)境損害問題，否則就擾亂了我國現(xiàn)行的法律體系。②顯然，前述《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)并未解決上述質(zhì)疑，也隱含了破壞司法權(quán)與行政權(quán)分工的危險(xiǎn)。(4)從實(shí)踐中看，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)全國人大“授權(quán)”而提起的環(huán)境民事公益訴訟在具體運(yùn)行中面臨著一系列問題，最為突出的是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位問題。根據(jù)《試點(diǎn)方案》，檢察機(jī)關(guān)“以公益訴訟人的名義提起民事公益訴訟”，特意定位為“公益訴訟人”，而不是一般意義上的“公益訴訟原告”，這種試圖用形式名稱回避學(xué)術(shù)界質(zhì)疑的同時(shí)帶來了新的問題，包括：當(dāng)環(huán)保組織加入檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)如何確定環(huán)保組織的訴訟地位？作為“公益訴訟人”的檢察機(jī)關(guān)，是否有權(quán)對(duì)裁判結(jié)果提出上訴？是否可以提出抗訴？必須看到，如果過度強(qiáng)調(diào)公益訴訟人的特殊身份，不認(rèn)同公益訴訟人的原告資格，就意味著對(duì)現(xiàn)行民事訴訟、行政訴訟制度的一系列根本變革③。如何有效回應(yīng)這種“根本變革”，避免造成法律秩序的混亂，顯然是一個(gè)亟需解決的課題。

(三)環(huán)境民事公益訴訟的前置程序問題

在原告提起環(huán)境民事公益訴訟之前設(shè)置一定的前置程序，是學(xué)術(shù)界一直以來普遍主張的觀點(diǎn)，將其作為合理限制原告訴權(quán)、降低法院負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要措施④。但是，實(shí)務(wù)部門在該問題上存在不同認(rèn)識(shí)。在最高人民法院制定《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》時(shí)，環(huán)保部門提出：在案件受理之前發(fā)生的污染環(huán)境、生態(tài)破壞行為均屬于行政執(zhí)法部門的處理范圍，由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)處理；在環(huán)境民事公益訴訟案件受理之后，應(yīng)由人民法院按照司法程序予以處理。另外，訴前通知程序?qū)Ξ?dāng)事人提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了新的障礙，與十八屆四中全會(huì)提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制度為立案登記制，保障當(dāng)事人訴權(quán)”的改革方向不符，因此不建議設(shè)置類似于美國“公民訴訟”中通知環(huán)保主管部門先行處理的前置程序[11]P170-171，在前述司法解釋中也就沒有規(guī)定相應(yīng)的訴前通知程序，而是規(guī)定了法院受理起訴后的告知義務(wù)，即第十二條規(guī)定“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”。然而，在2015年7月《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟設(shè)置了前置程序，要求檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)向法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織發(fā)出督促或支持起設(shè)置意見書，一個(gè)月內(nèi)將辦理情況書面回復(fù)給檢察機(jī)關(guān)。顯然，理論界和實(shí)務(wù)界之間存在著差異；是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置環(huán)境公益訴訟的前置程序，顯然也是一個(gè)存在爭議而需要解決的問題。

二、環(huán)境民事公益訴訟審前階段的爭議問題

(一)環(huán)境民事公益訴訟的審前程序問題

所謂審前程序是指民事案件當(dāng)事人起訴之后至法院開庭審理之前的中間程序[12]，一般包括送達(dá)、訴答、證據(jù)交換、爭點(diǎn)整理、審前調(diào)解(或和解)、審前會(huì)議以及開庭準(zhǔn)備[13]。設(shè)置審前程序的目的在于加強(qiáng)法院與當(dāng)事人的溝通交流，使當(dāng)事人在開庭審理前可以對(duì)案件進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，從而促進(jìn)庭審程序順利且有效率地展開。我國《民事訴訟法》并未對(duì)審前程序進(jìn)行專門規(guī)定，而是將其作為庭審程序啟動(dòng)之前的一個(gè)準(zhǔn)備階段，即所謂“審理前準(zhǔn)備”，主要涉及程序性、事務(wù)性的流程，包括起訴狀的送達(dá)、答辯狀的提交、法院告知雙方當(dāng)事人訴訟權(quán)利和義務(wù)以及合議庭的構(gòu)成、組織當(dāng)事人交換和核對(duì)證據(jù)等，這些程序性的流程僅僅是為了庭審程序所做的準(zhǔn)備，不具有獨(dú)立的價(jià)值[14]。這就造成當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟審前程序的缺失。司法實(shí)踐中，在法院受理環(huán)境民事公益訴訟起訴到開庭審理之間，存在著法官行使釋明權(quán)、組織當(dāng)事人整理爭點(diǎn)、交換證據(jù)等符合民事訴訟審前程序的行為。但是，究竟法院在環(huán)境民事公益訴訟的審理前準(zhǔn)備中需要開展哪些準(zhǔn)備工作，實(shí)行哪些準(zhǔn)備程序以及達(dá)到何種程度或標(biāo)準(zhǔn)才算是準(zhǔn)備成熟、可以進(jìn)入正式審判階段，相關(guān)規(guī)定并不明確，因此導(dǎo)致了各地法院在實(shí)踐中沒有形成統(tǒng)一的尺度，影響了環(huán)境司法“三審合一”的實(shí)際效果和“環(huán)保法庭”預(yù)期功效的發(fā)揮[15]。

這里可能出現(xiàn)兩種情況：一種是，如果在本階段準(zhǔn)備過度，可能會(huì)產(chǎn)生“先定后審”的情況，喪失了進(jìn)一步審理的必要性；另一種是，如果準(zhǔn)備不足，則可能導(dǎo)致程序反復(fù)、庭審效率低下，浪費(fèi)寶貴的環(huán)境司法資源。同時(shí)，在環(huán)境公益訴訟的審理前準(zhǔn)備中，如果不能對(duì)爭議焦點(diǎn)進(jìn)行明確，對(duì)證據(jù)材料進(jìn)行整理固定，更是會(huì)導(dǎo)致庭審效力的虛化。必須看到，審前程序不同于單純的“審理前準(zhǔn)備”，有其自身存在的價(jià)值。由于環(huán)境民事公益訴訟多為復(fù)雜案件，一般具有案件爭議焦點(diǎn)多、證據(jù)材料多、證明難度高的特征，諸多因素導(dǎo)致了在開庭審理環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，雙方當(dāng)事人就案件爭議焦點(diǎn)爭執(zhí)不下，往往很難確定爭議焦點(diǎn)，證據(jù)材料的舉證、質(zhì)證更是耗時(shí)過長，這就必然會(huì)導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟需要多次開庭審理，從而延長環(huán)境民事公益訴訟審理期限，影響審理效率，給民眾造成環(huán)境民事公益訴訟審理拖沓、效率低下的印象，不利于環(huán)境公益保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)環(huán)境民事公益訴訟中的釋明權(quán)問題

釋明權(quán)的行使是環(huán)境公益訴訟審前程序的核心與關(guān)鍵，也是目前我國環(huán)境民事公益訴訟在程序規(guī)則上的一個(gè)主要特點(diǎn)。一般而言，釋明權(quán)是指在民事訴訟過程中，為救濟(jì)當(dāng)事人能力上的不足，法院根據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出法律和事實(shí)上的質(zhì)問，督促、引導(dǎo)當(dāng)事人澄清、補(bǔ)償、更正相關(guān)證據(jù)或訴訟請(qǐng)求，以進(jìn)行充分的辯論[16]P197。從功能上看，釋明權(quán)作用在于彌補(bǔ)民事訴訟中當(dāng)事人主義的不足，保證當(dāng)事人訴訟地位的實(shí)質(zhì)平等和提高司法效率。2012年修訂后《民事訴訟法》采取當(dāng)事人主義的訴訟模式，以訴訟當(dāng)事人平等為基本假定，因此并未對(duì)釋明權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定。但是在環(huán)境民事公益訴訟中，原被告的地位往往并不完全平等，過度強(qiáng)調(diào)原被告的形式平等地位并不能起到維護(hù)環(huán)境公共利益的結(jié)果，也不利于案件事實(shí)的及時(shí)查明?；诖耍?015年《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》增加了釋明權(quán)的專門規(guī)定：“人民法院認(rèn)為原告提出的訴訟請(qǐng)求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求”(第九條)。根據(jù)該規(guī)定，法院在審理前應(yīng)對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行相應(yīng)的審查，對(duì)整個(gè)訴訟過程進(jìn)行引導(dǎo)，在必要時(shí)行使釋明權(quán)，要求原告增加或者變更訴訟請(qǐng)求，以更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟之目的，避免原告因?qū)I(yè)知識(shí)、資金的缺乏而導(dǎo)致環(huán)境公益保護(hù)的初衷無法實(shí)現(xiàn)。

但是也應(yīng)當(dāng)看到，釋明權(quán)帶有強(qiáng)烈的職權(quán)主義色彩，與我國民事訴訟“當(dāng)事人主義”的整體理念存在較大差異，其在環(huán)境民事公益訴訟中的運(yùn)用仍然有一定爭議。有觀點(diǎn)就認(rèn)為，即使是為了保護(hù)環(huán)境公共利益，法院仍然不應(yīng)違背裁判中立原則，環(huán)境公益訴訟原告是具有專業(yè)知識(shí)的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，法院進(jìn)行審理時(shí)不能主動(dòng)的增加訴訟請(qǐng)求，以確保程序正義的實(shí)現(xiàn)[11]P142。另外有必要指出是，根據(jù)目前我國環(huán)境民事公益訴訟在原告資格上的限定，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體主要是兩類：一是符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定要件的社會(huì)組織，二是獲得授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，兩者均為具有較豐富專業(yè)知識(shí)和資源動(dòng)員能力的機(jī)構(gòu)，與傳統(tǒng)意義上處于絕對(duì)弱勢地位的環(huán)境污染受害者沒有可比性，不能簡單認(rèn)為原被告之間存在實(shí)質(zhì)性的不平等現(xiàn)象。如果原被告之間在專業(yè)知識(shí)、資金能力、社會(huì)資源等方面的差距已經(jīng)大大減少甚至不復(fù)存在，法院行使釋明權(quán)的合理性與正當(dāng)性就有待商榷了。這顯然是一個(gè)需要認(rèn)真對(duì)待的現(xiàn)實(shí)問題。

即使不考慮釋明權(quán)行使的合理性與正當(dāng)性問題，就《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》第九條之規(guī)定而言，下述問題也存在爭議，需要進(jìn)一步明確：第一，就法院的行為責(zé)任而言，根據(jù)該條規(guī)定，法院“可以向其釋明變更或者增加”訴訟請(qǐng)求，“可以”的表述與其他類似司法解釋中“法院應(yīng)當(dāng)釋明”的規(guī)定有所差異⑤。如果說“應(yīng)當(dāng)”確立了法院的釋明義務(wù)，“可以”的表述到底應(yīng)解釋為法院只有釋明的權(quán)利，還是同時(shí)有釋明的義務(wù)？如果一審時(shí)法院未行使釋明權(quán)，原告能否以此作為程序違法事項(xiàng)提起上訴？這是需要加以明確的問題。第二，就釋明權(quán)行使條件而言，該條規(guī)定為“原告提出的訴訟請(qǐng)求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益”，這并未涵蓋法院釋明權(quán)行使的全部范圍⑥，在適用范圍上顯然較為狹窄，僅涉及“原告訴訟請(qǐng)求不充分”的單一情形，是否足以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益保護(hù)的訴訟目的，尚有疑問。第三，釋明權(quán)行使的界限。釋明權(quán)畢竟是彌補(bǔ)當(dāng)事人主義不足而建立的一項(xiàng)補(bǔ)充性、救濟(jì)性制度，其行使不能逾越合理邊界。正如有學(xué)者所言：法院進(jìn)行釋明，在某一程度內(nèi)是義務(wù)，在該程度以上便成為權(quán)限，再過一定限度時(shí)則為違法[8]P116。基于此，法院在環(huán)境民事公益訴訟中行使釋明權(quán)就不能對(duì)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的剝奪。那么，如果當(dāng)事人在法院進(jìn)行釋明后仍然不變更或增加訴訟請(qǐng)求，法院應(yīng)如何進(jìn)行裁判？針對(duì)該一審裁判，其他有起訴權(quán)的社會(huì)組織或國家機(jī)關(guān)能否就遺漏的訴訟請(qǐng)求而提起另一個(gè)公益訴訟？這也是需要加以明確的問題。

三、環(huán)境民事公益訴訟審判階段的爭議問題

(一)環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任的爭議

舉證是庭審的核心與關(guān)鍵。在環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)入正式審判過程之后，舉證責(zé)任的分配就成為影響裁判結(jié)果的重點(diǎn)問題。從我國立法機(jī)關(guān)的基本態(tài)度看，由于在環(huán)境案件中原被告之間存在舉證能力、專業(yè)知識(shí)、經(jīng)濟(jì)能力上的差距，不適用民事訴訟“誰主張誰舉證”的一般原則，而實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即污染者(被告)應(yīng)當(dāng)就其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，目的是“能夠?qū)κ芎θ说谋Ｗo(hù)更為徹底”⑦?！肚謾?quán)責(zé)任法》第66條、《環(huán)境保護(hù)法》第64條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第86條、《水污染防治法》第87條均對(duì)此進(jìn)行了明確規(guī)定，似乎表明“舉證責(zé)任倒置”已經(jīng)成為“定論”，是我國環(huán)境案件審理應(yīng)遵循的法定原則。但是，近年來已經(jīng)有越來越多的觀點(diǎn)指出，我國環(huán)境司法實(shí)踐中并沒有嚴(yán)格使用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，而是遭到了法官廣泛的抵制，大多數(shù)案件中仍然由原告承擔(dān)因果關(guān)系是否成立的舉證責(zé)任，和法律規(guī)定具有明顯的矛盾⑧。舉證責(zé)任分配規(guī)則在立法和司法實(shí)踐中的反差，無疑是當(dāng)前環(huán)境司法領(lǐng)域一個(gè)極具爭議的問題。

就環(huán)境民事公益訴訟而言，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的引致條款(第六十四條)，環(huán)境公益訴訟適用《侵權(quán)責(zé)任法》第八章有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任的規(guī)定，自然在舉證責(zé)任分配上應(yīng)當(dāng)遵循“舉證責(zé)任倒置”的立法要求。但是，根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》第十三條的規(guī)定：原告請(qǐng)求被告提供相關(guān)環(huán)境信息，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定被告應(yīng)當(dāng)持有或者有證據(jù)證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關(guān)事實(shí)不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立。顯然，該條中“推定”的表述意味著該環(huán)境信息的舉證責(zé)任原本屬于原告，只是法院基于降低原告舉證難度的考慮、通過個(gè)案裁量將舉證責(zé)任分配給被告，被告拒不提供相關(guān)信息即推定為原告已舉證，這已經(jīng)不是絕對(duì)化的“舉證責(zé)任倒置”，而是典型的侵權(quán)責(zé)任因果關(guān)系推定?？紤]到《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》屬于司法解釋而非正式立法，不能認(rèn)定為“其他法律規(guī)定的情形”，無法排除《侵權(quán)責(zé)任法》《環(huán)境保護(hù)法》的適用。那么，環(huán)境民事公益訴訟中的舉證規(guī)則，究竟是遵循正式立法中規(guī)定的“舉證責(zé)任倒置”，還是依照司法解釋和理論學(xué)說⑨，實(shí)行“因果關(guān)系推定”？ 這是當(dāng)前環(huán)境民事公益訴訟需要加以明確的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(二)環(huán)境民事公益訴訟適用調(diào)解的爭議

根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》第二十五條的規(guī)定，我國環(huán)境公益訴訟中可以適用調(diào)解，但調(diào)解協(xié)議不得損害社會(huì)公共利益，調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法院的嚴(yán)格審查，并且協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公告。同時(shí)依據(jù)最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部2014年12月發(fā)布的《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第五條之規(guī)定，“達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容告知相應(yīng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保主管部門”，可以認(rèn)為，我國環(huán)境民事公益訴訟中已經(jīng)確立了調(diào)解程序，在實(shí)踐中也得到了廣泛運(yùn)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2015年結(jié)案的13起環(huán)境民事公益訴訟案件中，就有11起是以調(diào)解結(jié)案[5]，調(diào)解率達(dá)到了近85%。實(shí)務(wù)界觀點(diǎn)也普遍認(rèn)為，調(diào)解是環(huán)境公益訴訟的重要的糾紛解決方式之一，應(yīng)予提倡[17]。

但是，學(xué)術(shù)界關(guān)于能否在公益訴訟中適用調(diào)解、和解仍然存在著較大的爭議。從理論上看，我國環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的“公共利益”是由不特定多數(shù)主體所共同享有的、不可分割或分配給個(gè)人的“純粹性公益”[18]，環(huán)境公益訴訟原告僅僅是代表社會(huì)公眾以訴訟的形式來維護(hù)公共利益，其意志不能完全等同于其所代表的社會(huì)公眾的意志?；谶@一判斷，有觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟的原告并不具備完整的訴訟權(quán)利，具有公益訴權(quán)但不具備處分權(quán)，因?yàn)樯鐣?huì)公共利益是不可被私自處分的。而為了達(dá)成調(diào)解結(jié)果，雙方當(dāng)事人必然需要互相協(xié)商、互相妥協(xié)，以此來達(dá)成合意，甚至為了達(dá)成合意需要放棄一部分實(shí)體權(quán)利，由于缺乏處分權(quán)，公益訴訟的原告無權(quán)代表社會(huì)公眾作出處分行為，調(diào)解無法達(dá)成實(shí)質(zhì)上的合意；因此，在公益訴訟中調(diào)解不應(yīng)得到支持[19]。如何理解調(diào)解在目前環(huán)境民事公益訴訟中的適用，顯然還需要進(jìn)一步澄清。

另外，即使不考慮是否應(yīng)當(dāng)適用調(diào)解的理論爭議，從現(xiàn)實(shí)主義視角出發(fā)審視調(diào)解在目前環(huán)境民事公益訴訟中的實(shí)務(wù)運(yùn)作，也存在如下方面的問題：一是調(diào)解的啟動(dòng)問題。即調(diào)解應(yīng)當(dāng)何時(shí)啟動(dòng)的問題尚未有明確的法律規(guī)定，審前調(diào)解制度能否適用于環(huán)境民事公益訴訟中，以及調(diào)解應(yīng)當(dāng)在開庭審理的哪個(gè)階段或步驟展開，這是接下來完善環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解迫切需要解決的問題；二是調(diào)解的具體內(nèi)容。環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解具體包含哪些方面的內(nèi)容，即原告的哪些訴訟請(qǐng)求可以適用調(diào)解，以及調(diào)解的限度如何，目前相關(guān)立法并未明確。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，環(huán)境民事公益訴訟中原告的訴訟請(qǐng)求的類型分為六類，在審判實(shí)踐中，針對(duì)不同的訴訟請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解作出類型化分析，明確在不同類型的訴訟請(qǐng)求中調(diào)解的功能、適用和限度[20]。三是調(diào)解協(xié)議的公告問題。調(diào)解協(xié)議的公告可以有效避免當(dāng)事人為了達(dá)成合意互相妥協(xié)從而損害公共環(huán)境利益的情況發(fā)生，使調(diào)解協(xié)議受到公眾和環(huán)保機(jī)關(guān)的監(jiān)督，值得肯定。然而，目前《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》相關(guān)規(guī)定僅為宣言性、原則性條款，在司法實(shí)踐中如何具體實(shí)施調(diào)解協(xié)議的公告，并未作出具體規(guī)定，仍然存在著諸多問題需要進(jìn)一步完善，包括：公告的方式、范圍應(yīng)當(dāng)如何確定；公告期限之內(nèi)出現(xiàn)異議應(yīng)當(dāng)如何處理；哪些主體(一般意義上的社會(huì)公眾，還是特定范圍內(nèi)的利害關(guān)系人)有權(quán)對(duì)公告內(nèi)容提出異議[11]P353。上述問題都需要加以進(jìn)一步明確。

四、完善環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則的思考

從前文分析可知，盡管近年來取得了較大的發(fā)展，但目前我國環(huán)境民事公益訴訟在審判全過程中的程序規(guī)則仍然存在諸多缺陷和不足，在起訴階段、審前階段、審判階段等各個(gè)方面都存在一些有較大爭議的問題，嚴(yán)重制約了環(huán)境民事公益訴訟制度功效的發(fā)揮，需要在綜合考慮各方面情況的基礎(chǔ)上加以完善提高。具體而言：

(一)環(huán)境民事公益訴訟起訴程序的完善

完善環(huán)境民事公益訴訟起訴程序之關(guān)鍵，是在尊重《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過各種方式對(duì)目前的原告資格規(guī)定進(jìn)行必要的補(bǔ)充與完善，妥善解決公民和檢察機(jī)關(guān)在原告資格問題上的爭議，同時(shí)合理設(shè)置環(huán)境公益訴訟的前置程序。

從現(xiàn)實(shí)角度考慮，為保持環(huán)境法治的穩(wěn)定性與嚴(yán)肅性，近年剛剛修改的《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》在短期內(nèi)不宜再次修改，目前尚難以在國家立法中直接加入賦予公民環(huán)境公益訴權(quán)的規(guī)定。較為穩(wěn)妥的辦法，是通過各種方式鼓勵(lì)、引導(dǎo)公民通過多種方式參與到環(huán)境民事公益訴訟之中，培養(yǎng)和提升環(huán)境公益保護(hù)的公民意識(shí)與社會(huì)氛圍，消除立法機(jī)關(guān)在“濫訴”和社會(huì)穩(wěn)定方面的擔(dān)憂，進(jìn)而在合適時(shí)增加公民提起環(huán)境公益訴訟的相關(guān)條款。目前已經(jīng)有一些地方進(jìn)行了積極探索。例如，2015年5月，廣東省發(fā)布全國首個(gè)三方環(huán)境公益訴訟合作協(xié)議《關(guān)于辦理環(huán)境公益訴訟案件的實(shí)施意見》，建立了起訴人、檢察機(jī)關(guān)和行政監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)的訴訟新模式，規(guī)定個(gè)人可以得到政府資源的支持，通過特定基金提起環(huán)境公益訴訟來保護(hù)環(huán)境公共利益[21]。在司法實(shí)踐中，2015年5月，江西省萍鄉(xiāng)安源區(qū)法院受理了孫洪彬起訴萍鄉(xiāng)環(huán)保局拒絕公開環(huán)評(píng)信息一案，該案是由公民個(gè)人提起的環(huán)境行政公益訴訟，對(duì)我國環(huán)境民事公益訴訟提供了必要的借鑒。

(二)環(huán)境民事公益訴訟審前程序的完善

如何建構(gòu)合適的環(huán)境民事公益訴訟審前程序以滿足環(huán)境公益保護(hù)的實(shí)際需要，是當(dāng)前環(huán)境公益訴訟審判中需要強(qiáng)化的一個(gè)重要方面。創(chuàng)造性地在環(huán)境民事公益訴訟中設(shè)置審前程序，便于在開庭審理之間就爭議焦點(diǎn)的整理、交換證據(jù)、釋明權(quán)等問題進(jìn)行程序性處理，使案件更加合乎裁判需要、減少訴訟期限、提高訴訟效率，符合十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國決定》中的以“審判為中心”的訴訟制度改革的主要方向和目標(biāo)，目的在于優(yōu)化審判流程，使法院能夠集中精力對(duì)環(huán)境民事公益訴訟中的事實(shí)與法律問題進(jìn)行審理。一方面，在審前程序中，法官行使釋明權(quán)告知原告可以變更或者增加訴訟請(qǐng)求，通過組織雙方當(dāng)事人整理交換證據(jù)，防止證據(jù)突襲，從程序正義的角度來調(diào)整雙方當(dāng)事人的訴訟地位的平等。在環(huán)境民事公益訴訟審前程序中，當(dāng)事人可以充分參與，充分表示意思自治，有利于促進(jìn)環(huán)境司法公正，促進(jìn)環(huán)境司法專門化；另一方面在審前程序中，雙方當(dāng)事人在法院組織協(xié)調(diào)之下整理爭議焦點(diǎn)，組織交換證據(jù)，為“以審判為中心”服務(wù)，通過爭點(diǎn)的歸納整理和證據(jù)的交換，使得環(huán)境公益訴訟能盡快達(dá)到可以審理程度，方便法院及時(shí)進(jìn)行庭審程序。為環(huán)境民事公益訴訟審判程序服務(wù)，有利于提高環(huán)境民事公益訴訟審理效率，節(jié)約環(huán)境民事公益訴訟審理期限，促進(jìn)環(huán)境公益訴訟立法的完善。

一般而言，民事訴訟的審前程序主要有兩大目標(biāo)：一是使案件達(dá)到適合開庭審理狀態(tài)以促進(jìn)訴訟；二是尋求替代性糾紛解決的可能[12]。前者是通過歸納和明確爭點(diǎn)、整理和交換證據(jù)來促進(jìn)審理集中化，后者是通過審前和解或調(diào)解來促進(jìn)糾紛解決。然而，由于《環(huán)境公益訴訟解釋》對(duì)和解與調(diào)解程序做了強(qiáng)制性的規(guī)定，出于對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，環(huán)境民事公益訴訟中的和解和調(diào)解，法院必須審查和解或調(diào)解內(nèi)容是否存在損害社會(huì)公共利益的內(nèi)容，并且要向社會(huì)公示和解或調(diào)解內(nèi)容，因此，環(huán)境民事公益訴訟審前程序的內(nèi)容不包括替代性糾紛解決，即在環(huán)境民事公益訴訟審前程序中不適用審前和解或?qū)徢罢{(diào)解。

因此，基于環(huán)境公益訴訟的特殊性，環(huán)境民事公益訴訟審前程序的主要內(nèi)容包括如下三個(gè)方面：一是歸納和明確案件的爭議焦點(diǎn)，對(duì)當(dāng)事人的焦點(diǎn)進(jìn)行整理。環(huán)境民事公益訴訟中，雙方當(dāng)事人就原告資格、舉證責(zé)任、賠償方式和賠償金額等存在著諸多的爭議，在審前程序中，雙方在法院主持下的爭議焦點(diǎn)進(jìn)行歸納整理，形成相對(duì)統(tǒng)一的爭議焦點(diǎn)，方便開庭審理時(shí)雙方就爭點(diǎn)進(jìn)行博弈，有效提高效率；二是整理和交換證據(jù)，環(huán)境民事公益訴訟的證據(jù)材料多且復(fù)雜，原告在起訴時(shí)要求提交證據(jù)清單和材料，如果被告在收到起訴狀之后不及時(shí)提交答辯狀和相應(yīng)的應(yīng)訴材料，會(huì)使得原告處于相對(duì)劣勢的地位，原告無法得知被告持有哪些證據(jù)，存在著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，也不利于社會(huì)公共利益的保護(hù)，因此在審前程序中，雙方在法院主持下對(duì)證據(jù)材料進(jìn)行整理和交換，防止證據(jù)突襲，保護(hù)原告當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，有利于保障公益訴訟的公平正義和維護(hù)社會(huì)公共利益；三是合理定位釋明權(quán)。為了促進(jìn)我國環(huán)境民事公益訴訟的深入發(fā)展，現(xiàn)階段不宜過度強(qiáng)調(diào)原告在專業(yè)能力和資源上的提升，仍然應(yīng)當(dāng)設(shè)定必要的釋明權(quán)規(guī)則，并對(duì)相關(guān)問題予以明確，即：在環(huán)境民事公益訴訟中，釋明權(quán)既是法院的權(quán)利，也是法院的義務(wù)。如果出現(xiàn)《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》第九條規(guī)定之情形，而法院在審理過程中未向當(dāng)事人釋明的，原告可以在一審裁判作出后提出上訴。但是，如果法院予以釋明但原告不予采納，法院也不能強(qiáng)制增加訴訟請(qǐng)求或直接駁回起訴，以保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利不受過度侵害，保障裁判中立的底線不被突破。同時(shí)應(yīng)適度擴(kuò)大釋明權(quán)在環(huán)境民事公益訴訟中的適用范圍，不局限于訴訟請(qǐng)求的變更或增加，在適當(dāng)時(shí)可以就舉證責(zé)任或法律適用問題向當(dāng)事人進(jìn)行釋明，保障環(huán)境公益保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)環(huán)境民事公益訴訟審判程序的完善

1. 優(yōu)化環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任分配。根據(jù)前文，目前我國立法與司法在環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系認(rèn)定上存在著明顯差異。環(huán)境民事公益訴訟在認(rèn)定因果關(guān)系時(shí)，如何在雙方當(dāng)事人之間分配舉證責(zé)任，直接關(guān)系到裁判結(jié)果及環(huán)境公益保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，對(duì)此問題的探討可以從如下兩個(gè)方面展開：

(1)不應(yīng)當(dāng)在環(huán)境民事公益訴訟中適用絕對(duì)化的“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則。從《侵權(quán)責(zé)任法》相關(guān)規(guī)定的立法原意看，確立“舉證責(zé)任倒置”的原因是環(huán)境侵權(quán)糾紛中原告往往處于弱勢地位，將因果關(guān)系的舉證義務(wù)配置給污染者(被告)有利于保護(hù)受害者(原告)。但是這一假定在環(huán)境公益訴訟中已經(jīng)不復(fù)存在。環(huán)境公益訴訟的原告并非直接受到環(huán)境污染損害的直接利害關(guān)系人，而是為維護(hù)環(huán)境公益提起專門訴訟的特定主體，訴訟目的不在于獲得直接經(jīng)濟(jì)賠償，而是通過環(huán)境修復(fù)、停止侵害等方式消除其行為對(duì)公共環(huán)境的危險(xiǎn)，保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。這是環(huán)境公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)訴訟的特殊性所在，自然需要在訴訟制度上有所區(qū)分而不能機(jī)械地適用“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則。同時(shí)，從環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐看，法院在因果關(guān)系判斷上也采取了因果關(guān)系推定規(guī)則而不是舉證責(zé)任倒置(泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與錦匯、常隆等公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案)[24]，獲得了較好的效果并被最高法院作為典型案例在全國加以推廣，代表了法院在此問題上的基本態(tài)度。概言之，環(huán)境民事公益訴訟中的因果關(guān)系認(rèn)定應(yīng)遵循司法實(shí)踐的普遍做法，適用因果關(guān)系推定規(guī)則。

(2)應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境民事公益訴訟原告的不同情況，適用不同程度的因果關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)。在理論上分析，舉證責(zé)任的合理分配需要遵循公平性和經(jīng)濟(jì)性原則，即根據(jù)訴訟當(dāng)事人獲得證據(jù)的難易程度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的對(duì)比情況來加以確立；“讓較少有條件獲取信息的當(dāng)事人提供信息既不經(jīng)濟(jì)，又不公平”[25]P67。因此，在明確環(huán)境民事公益訴訟適用因果關(guān)系推定規(guī)則之后，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告在能力與資源上的不同情況，分別適用不同程度“推定因果關(guān)系成立”的證明標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國提起環(huán)境民事公益訴訟的主要有環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)按如下原則分配舉證責(zé)任：就環(huán)保組織而言，盡管近年來提起了多起環(huán)境民事公益訴訟，但目前仍然較為缺乏相應(yīng)的能力、經(jīng)費(fèi)與人力支持[26]，符合條件而有起訴意愿的環(huán)保組織數(shù)量較少，主要集中在自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、綠發(fā)會(huì)等4家環(huán)保組織[5]?；诖耍槍?duì)環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)采取鼓勵(lì)、支持的司法政策，設(shè)定較低程度的因果關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)，只要原告提出相關(guān)證據(jù)材料達(dá)到“初步證明”程度，就推定為因果關(guān)系成立，被告須舉證證明因果關(guān)系不成立，否則承擔(dān)敗訴結(jié)果。就檢察機(jī)關(guān)而言，由于其“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位和國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，在證據(jù)收集上具有較多的措施及能力資源，應(yīng)采取較為審慎的司法政策，設(shè)定較高程度的因果關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)，即原告提出的證據(jù)材料須達(dá)到高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)，使法官能夠形成“被告行為很可能造成生態(tài)環(huán)境損害”的內(nèi)心確信，方推定為因果關(guān)系成立。如此，就建構(gòu)了不同層次、不同程度的環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則，為環(huán)境公益保護(hù)提供了有力的制度支撐。

2. 規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解程序。實(shí)踐中，我國環(huán)境公益訴訟多以調(diào)解的形式結(jié)案，說明調(diào)解已經(jīng)成為環(huán)境資源審判程序重要的組成部分，有其存在的價(jià)值和必要性：一是多元化的糾紛解決機(jī)制可以更好地維護(hù)公共環(huán)境利益。環(huán)境公共利益的保護(hù)，不能單單依靠司法判決這種單一途徑予以保護(hù)，多元化的糾紛解決機(jī)制是維護(hù)公共環(huán)境利益的必然選擇[27]。在環(huán)境民事公益訴訟中，雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議可以及時(shí)化解紛爭，避免環(huán)境損害的進(jìn)一步擴(kuò)大，而且環(huán)境公益訴訟的特殊性將使法院查明事實(shí)、作出判決的成本相對(duì)較高，特殊情況下由于現(xiàn)代科學(xué)、技術(shù)的局限性，可能存在無法查明的情形，此時(shí)調(diào)解可以發(fā)揮其靈活性、實(shí)效性的特點(diǎn)，及時(shí)解決環(huán)境糾紛；二是從訴訟經(jīng)濟(jì)角度來看，調(diào)解具有效益價(jià)值，在社會(huì)效果上可能優(yōu)于直接作出判決，這一特點(diǎn)在在環(huán)境民事公益訴訟中尤為突出。原因在于，審理一個(gè)環(huán)境公益訴訟案件，如果要經(jīng)過一個(gè)完整的民事訴訟流程(從起訴到執(zhí)行)，雙方當(dāng)事人在起訴、取證、鑒定中需要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，長時(shí)間投入訴訟也不利于被告(排污企業(yè))的正常發(fā)展，而如果雙方當(dāng)事人在法院的主持下進(jìn)行調(diào)解，可以直接就雙方的爭議焦點(diǎn)進(jìn)行協(xié)商，避免相當(dāng)一部分的資源投入，從而達(dá)到降低相關(guān)費(fèi)用，簡化訴訟程序，縮短審理期限，節(jié)約原被告以及法院的成本，提高審理效率的效果，也有利于訴訟結(jié)果的實(shí)際履行，避免產(chǎn)生執(zhí)行難的問題[27]；三是在公益訴訟中適用調(diào)解制度有利于維護(hù)社會(huì)和諧，化解社會(huì)矛盾[28]。在環(huán)境民事公益訴訟中，通過調(diào)解使雙方達(dá)成合意，能夠促使企業(yè)及時(shí)采取措施減少污染物的排放，避免被告對(duì)高額的環(huán)境修復(fù)賠償費(fèi)用產(chǎn)生抵觸情緒。

在肯定調(diào)解程序的基礎(chǔ)上，為規(guī)范其在環(huán)境民事公益訴訟中的行使，需要從如下四個(gè)方面加以完善：(1)嚴(yán)格限制調(diào)解程序啟動(dòng)時(shí)間，不能過分追求效率而忽視公平正義。在環(huán)境民事公益訴訟中，法院依職權(quán)開展調(diào)解或當(dāng)事人自愿調(diào)解，必須在開庭審理舉證質(zhì)證完畢之后方可啟動(dòng)[27]，原因在于，只有經(jīng)過舉證質(zhì)證，當(dāng)事人的訴權(quán)得到充分表達(dá)，法院對(duì)當(dāng)事人的主張有了充分了解之后，才可以考慮進(jìn)入調(diào)解程序，否則，法院無法審查調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否合理、合法，是否存在損害社會(huì)公共利益的情況。(2)嚴(yán)格把握調(diào)解的界限，即環(huán)境民事公益訴訟中所適用的調(diào)解中必須要明確“不可調(diào)解”的對(duì)象。環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解，原則上不存在放棄社會(huì)公共利益，也不允許通過調(diào)解使得被告的責(zé)任有所減輕。因此，調(diào)解的價(jià)值在于豐富環(huán)境民事公益訴訟判決的多樣性和可接收性，只能針對(duì)賠償?shù)木唧w數(shù)額、責(zé)任履行時(shí)間、責(zé)任履行方式等進(jìn)行調(diào)解，而不能針對(duì)“是否承擔(dān)責(zé)任”問題上進(jìn)行調(diào)解。(3)完善調(diào)解協(xié)議的法定公告制度。法院應(yīng)當(dāng)通過公眾便于獲得的渠道將調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公開，相關(guān)費(fèi)用由被告承擔(dān)。在提出異議的問題上，所有社會(huì)公眾均有權(quán)就調(diào)解協(xié)議中的問題直接向法院提出書面異議意見；檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律監(jiān)督職能，就調(diào)解協(xié)議提出異議并要求法院及時(shí)答復(fù)；負(fù)有管理職責(zé)的有關(guān)行政部門可以就調(diào)解協(xié)議中的專業(yè)問題提出異議。在異議意見處理上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的約束和反饋程序，最大化地發(fā)揮公告程序的價(jià)值，即法院須在調(diào)解書或判決書中對(duì)公告情況和異議審查、反饋、評(píng)價(jià)情況作出說明[20]。(4)法院審查的標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)解協(xié)議公示完成后，還需要經(jīng)過法院的審查才能形成調(diào)解書?；诠姹Ｗo(hù)的需要，法院負(fù)有兩方面的審查義務(wù)：一是在當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議時(shí)，對(duì)其用詞、語句、格式等進(jìn)行形式審查；二是在調(diào)解協(xié)議公示后，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，重點(diǎn)審查是否存在不當(dāng)交易而損害環(huán)境公共利益的情況，必要時(shí)，可以邀請(qǐng)專家或社會(huì)專業(yè)人士參與到調(diào)解協(xié)議審查過程之中。

注釋：

① 一般認(rèn)為，目前根據(jù)法律授權(quán)可以提起環(huán)境公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，僅有根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定而獲得原告資格的海洋環(huán)境監(jiān)管部門。從司法實(shí)踐看，目前尚無海洋管理部門作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，無法進(jìn)行深入分析。因此，本文在對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告進(jìn)行分析時(shí)，只包括環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)兩類主體。

② 相關(guān)研究文獻(xiàn)，參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008年第6期，第131～137頁；章禮明：《檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，《法學(xué)》2011年第6期，第134～140頁；洪浩、鄧曉靜：《公益訴訟制度實(shí)施的若干問題》，《法學(xué)》2013年第7期，第116～122頁。

③ 參見孫茜：《我國環(huán)境公益訴訟制度的司法實(shí)踐與反思》，《法律適用》2016年第7期。

④ 相關(guān)觀點(diǎn)參見葉勇飛：《論環(huán)境民事公益訴訟》，《中國法學(xué)》2004年第5期，第105～111頁；阮麗娟：《環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)的限制》，《政治與法律》2014年第1期，第69～76頁；郝海青：《環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第2期，第85～90頁。

⑤ 例如，2010年《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三十五條規(guī)定，訴訟過程中，當(dāng)事人主張的法律關(guān)系的性質(zhì)或者民事行為的效力與人民法院根據(jù)案件事實(shí)作出的認(rèn)定不一致的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以變更訴訟請(qǐng)求。

⑥ 一般認(rèn)為，需要法院行使釋明權(quán)的情形有：當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求不明確、不充分的；不當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求或訴訟行為；證據(jù)材料不充分的；法律適用問題認(rèn)識(shí)不一致的。參見王松：《民事法官釋明權(quán)：行使、規(guī)制與救濟(jì)》，《法律適用》2007年第10期，第43～45頁。

⑦ 相關(guān)文獻(xiàn)，參見最高人民法院侵權(quán)責(zé)任法研究小組編著：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法條文理解與適用》，人民法院出版社2010年版，第463～465頁；李國光主編：《最高人民法院<關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定>的理解與適用》，中國法制出版社2002年版，第61頁。

⑧ 參見張挺：《環(huán)境污染侵權(quán)因果關(guān)系證明責(zé)任之再構(gòu)成》，《法學(xué)》2016年第7期，第102～111頁；胡學(xué)軍：《環(huán)境侵權(quán)中的因果關(guān)系及其證明問題評(píng)析》，《中國法學(xué)》2013年第5期，第163～166頁；呂忠梅等：《中國環(huán)境司法現(xiàn)狀調(diào)查》，《法學(xué)》2011年第4期，第87頁。

⑨ 從民法學(xué)界看，多數(shù)學(xué)者主張環(huán)境侵權(quán)實(shí)行因果關(guān)系推定，而不是舉證責(zé)任倒置。例如，王利明教授起草的侵權(quán)行為法草案建議稿第1945條規(guī)定：“因環(huán)境污染造成人身或者財(cái)產(chǎn)損害的，其污染行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系可以實(shí)行推定。”(王利明主編：《中國民法典草案建議稿及說明》，中國法制出版社2004年版，第252頁)。又如，楊立新教授起草的《侵權(quán)責(zé)任法草案專家建議稿》第120條規(guī)定：“因環(huán)境污染造成他人人身或者財(cái)產(chǎn)損害的，其污染行為損害事實(shí)之間的因果關(guān)系可以實(shí)行推定”。參見楊立新：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法草案建議稿及說明》，法律出版社2007年版，第244～245頁。

⑩ 參見黃錫生，謝玲：《環(huán)境公益訴訟制度的類型界分與功能定位》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2015年第6期。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

The Controversy and Perfection of Environmental Civil Public Interest Litigation Procedural Rules

ChenHai-song

(Law School of Zhongnan University, Changsha Hunan 410083)

Environmental civil public interest litigation in China has made considerable progress in recent years.However, it Still faces the dilemma of insufficient supply of legal rules. There are some controversial issues in the prosecution stage, the pre-trial stage and the trial stage. In order to improve the procedure of environmental public interest litigation, citizens should be encouraged and guide to participate in the environmental civil public interest litigation in various ways. In order to perfect the pretrial procedure, Procedural system should be constructed for key problems. In order to improve the trial procedure, the allocation of burden of proof in environmental public interest litigation should be optimised, as well as further regulate the mediation procedure.

environmental civil public interest litigation; environmental public interest litigation; procedural rules; controversial issues

1002—6274(2017)03—126—11

本文系國家社科基金項(xiàng)目“環(huán)境質(zhì)量改善的國家義務(wù)及其法律制度體系研究”(16CFX052)的階段性成果。

陳海嵩(1982-)，男，湖北武漢人，中南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法。在此感謝徐夕峰同學(xué)為本文的資料收集和整理所作的基礎(chǔ)性工作。

DF468

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