論程序自治與審判權(quán)運行機制改革

劉 敏

(南京師范大學法學院，江蘇 南京 210023)

論程序自治與審判權(quán)運行機制改革

劉 敏

(南京師范大學法學院，江蘇 南京 210023)

根據(jù)中共十八屆三中全會決定和四中全會決定的要求，我國司法改革的重要任務之一就是進行審判權(quán)運行機制改革。審判權(quán)運行機制改革應當以實現(xiàn)程序自治為基本要求，以使審判權(quán)運行符合司法規(guī)律。我國既往的審判權(quán)運行機制中存在嚴重違反程序自治要求的問題，為實現(xiàn)程序自治，審判權(quán)運行機制改革應當做到：樹立“法官獨立”理念，確保法官依法獨立公正行使審判權(quán)；全面實行審判合一，真正做到讓審理者裁判；完善院長、庭長的審判管理與內(nèi)部監(jiān)督機制；探索建立有利于實現(xiàn)程序自治的審判團隊；加強司法公開，讓當事人和社會監(jiān)督審判工作。

程序自治 審判權(quán)運行機制 司法體制改革

根據(jù)中共十八屆三中全會決定和四中全會決定要求，我國自2014年開始進行法官員額制度改革試點，2016年7月全國司法體制改革推進會后，法官員額制改革在全國范圍內(nèi)全面推開，目前法官員額制度改革接近尾聲。①法官員額制改革在深化司法體制改革中處于基礎(chǔ)性地位，法官員額制改革的目的是為了實現(xiàn)法官隊伍職業(yè)化、專業(yè)化、精英化，目標是促進公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的構(gòu)建，保障當事人的裁判請求權(quán)得以實現(xiàn)。②法官員額制改革為實現(xiàn)司法公正提供了人員保障，然而，如果沒有科學的、符合司法規(guī)律的審判權(quán)運行機制，法官員額制改革將功虧一簣。法官員額制改革與審判權(quán)運行機制改革是相互作用的，審判權(quán)運行機制改革的成功有賴于一支職業(yè)化、專業(yè)化、精英化的法官隊伍；法官員額制改革的成功有賴于審判權(quán)運行機制改革，再好的司法人員隊伍，沒有科學的審判權(quán)運行機制，法官不可能依法獨立公正行使審判權(quán)，從而導致法官員額制改革的目標無法實現(xiàn)。因此，在我國司法改革過程中，審判權(quán)運行機制改革刻不容緩。審判權(quán)運行機制改革，必須符合司法規(guī)律，符合程序公正的要求。審判權(quán)運行機制改革的直接目標，就是要實現(xiàn)程序自治，或者說，我們應當以實現(xiàn)程序自治作為判斷審判權(quán)運行機制科學與否的基本標準。在審判權(quán)運行機制改革過程中，我們要消除妨礙程序自治實現(xiàn)的各種做法、機制和制度，探索建立科學的審判權(quán)運行機制。

一、程序自治：現(xiàn)代司法的基本要求

程序自治是指判決只能通過法庭的審理活動而產(chǎn)生，法庭的審理活動在裁判產(chǎn)生過程中起著唯一的決定性的作用。這里的審判，是指法庭在雙方當事人以及其他訴訟參與人的參加下，按照法定程序進行的審理活動，在這一審理活動過程中，當事人獲得了充分的程序保障，即當事人雙方就案件事實、適用法律有充分的發(fā)表意見和主張的機會，法庭在充分聽取當事人的意見和主張的基礎(chǔ)上作出裁判，沒有程序保障的審判，只是徒有虛名的審判，不是真正意義上的審判。程序自治的要求有：第一，法官不能先定后審，使庭審走過場；第二，法官只服從法律，法官在作出裁判時，不受任何人的影響和外界因素的干擾，法官只根據(jù)庭審中接觸的證據(jù)來認定事實，在此基礎(chǔ)上適用法律作出裁判；第三，裁判只能由參加案件審理的審判人員作出，參加案件審理的審判組織和對案件作出裁判的審判組織必須是同一審判組織，即“審”與“判”必須合一。③

程序自治是現(xiàn)代司法的基本要求，是司法現(xiàn)代化的基本標志。首先，程序自治是程序公正的內(nèi)在要求，或者說程序自治是程序公正不可或缺的重要要素。程序公正是現(xiàn)代司法的基本價值取向，而程序自治是衡量程序公正不可或缺的重要標準。程序公正源于西方的自然正義觀念，自然正義觀念強調(diào)自己不能成為自己案件的法官以及對方當事人的意見也要聽取。在早期的自然正義觀念中尚不存在程序自治的要素，自從自然正義觀念出現(xiàn)以后，隨著社會的發(fā)展和人類認識水平的提高，程序公正的要素在不斷增加，究竟程序公正的要素有哪些？不同學者有不同的答案，然而關(guān)于程序公正的最低標準的認識還是一致的。程序自治，就是程序公正的最低標準之一。沒有程序自治，程序公正無法實現(xiàn)，這樣的司法談不上是現(xiàn)代司法。其次，程序自治是聽審請求權(quán)保障的內(nèi)在要求?，F(xiàn)代司法以裁判請求權(quán)保障為最高理念，裁判請求權(quán)是一國公民憲法上的基本權(quán)利，因此，裁判請求權(quán)保障又是現(xiàn)代司法的憲法理念。裁判請求權(quán)是一項復合性的權(quán)利，其內(nèi)含著聽審請求權(quán)，聽審請求權(quán)是裁判請求權(quán)的重要內(nèi)容。因此，聽審請求權(quán)保障也是現(xiàn)代司法的憲法理念。聽審請求權(quán)是指，法院對一個人的權(quán)利義務進行判定的時候，當事人就案件事實、適用法律有充分發(fā)表意見和主張的機會，并由此而影響法院的審理結(jié)果的權(quán)利。聽審請求權(quán)包括陳述權(quán)、辯論權(quán)、證明權(quán)、到場權(quán)和意見受審酌權(quán)。④只有實現(xiàn)程序自治，當事人才能富有影響地參加訴訟活動，當事人提出的證據(jù)、陳述和辯論意見才能影響法院的裁判，聽審請求權(quán)才能得到保障。沒有程序自治，當事人的聽審請求權(quán)保障是會落空的。這是因為，如果沒有程序自治，庭審只是走過場，當事人就案件事實和適用法律發(fā)表的意見再好，也不會被法庭所接受，當事人聽審請求權(quán)無法實現(xiàn)；如果沒有程序自治，在作出裁判的時候，法官有可能不是根據(jù)庭審中接觸的證據(jù)來認定事實，法官的裁判可能會受到程序外的因素的影響，甚至干脆取決于外界的因素，由此，當事人無法影響裁判的作出，當事人的聽審請求權(quán)保障也就落空了；如果沒有程序自治，裁判有可能由參加庭審法官以外的人員作出，出現(xiàn)“審”和“判”的分離現(xiàn)象，當事人沒有機會在作出裁判的人面前進行舉證、質(zhì)證，陳述意見和主張，作出裁判的人不是在充分聽取當事人意見的基礎(chǔ)上作出裁判的，對當事人來說，聽審請求權(quán)保障無從談起。正因為，程序自治是保障聽審請求權(quán)的要求，而聽審請求權(quán)屬于程序基本權(quán)的范疇，并具有人權(quán)的屬性，因此，國際人權(quán)公約對程序自治作出了規(guī)定。例如《公民權(quán)利政治權(quán)利國際公約》第14條規(guī)定，在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權(quán)利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和不偏不倚的法庭進行公正和公開的審理。該條強調(diào)當事人有權(quán)獲得獨立的法庭審理，這就當然排除了未參加庭審的人對案件審判施加任何影響。這實際上反映了程序自治的要求。再次，程序自治有利于實現(xiàn)司法的實體公正。程序自治，要求法官只服從法律，只能根據(jù)庭審中接觸的證據(jù)認定案件事實，適用法律作出裁判，而且，在審理過程中，當事人有充分機會提出證據(jù)，發(fā)表自己的意見和主張。由此，程序自治能夠讓法院查明案件事實，并正確適用法律作出的裁判，這樣的裁判是公正的。

總之，只有程序自治，現(xiàn)代司法方可實現(xiàn)程序公正，當事人的聽審請求權(quán)才能獲得保障，當事人程序主體地位才能得到尊重，司法才能實現(xiàn)實體公正。只有在實現(xiàn)程序自治的情況下，審判權(quán)的運行機制才有可能是科學的，符合司法規(guī)律的。我國進行司法改革的重要任務，就是要根據(jù)程序自治的要求，建構(gòu)符合司法規(guī)律的審判權(quán)運行機制。

二、我國既往的審判權(quán)運行機制存在的問題

我國既往的審判權(quán)運行機制存在著種種違反程序自治要求的問題，到目前為止，我國訴訟實務中審判權(quán)運行機制違反程序自治要求的做法依然存在，有的是制度要求，有的是實務中的習慣做法或不正常做法。

(一)審判委員會討論決定案件

審判委員會討論決定案件制度形成于新中國成立之初，1951年9月中央人民政府委員會通過的《中華人民共和國法院暫行組織條例》第15條規(guī)定：“縣級人民法院得設審判委員會，以院長或副院長、庭長(其設有審判庭者)及審判員組成之；以院長或副院長兼任主任委員。必要時得設副主任委員。開會時并得邀請有關(guān)機關(guān)的負責人及原來參加審判有關(guān)案件的其他工作人員參加。審判員較多的法院，由院長指定若干審判員參加。審判委員會處理刑事、民事的重要或疑難案件，并為政策上和審判原則上的指導?！?954年的《中華人民共和國人民法院組織法》第10條規(guī)定，各級人民法院設審判委員會。審判委員會的任務是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。1979年的《人民法院組織法》對審判委員會作了同樣的規(guī)定，該法第11條規(guī)定，各級人民法院設立審判委員會，審判委員會的任務是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。此后修改的《人民法院組織法》都保留了審判委員會的規(guī)定。

在訴訟實務中，審判委員會討論決定重大、疑難案件是審判委員會的一項重要工作。2010年最高人民法院頒布的《改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》規(guī)定，人民法院審理下列案件時，合議庭可以提請院長決定提交審判委員會討論：合議庭意見有重大分歧、難以作出決定的案件；法律規(guī)定不明確，存在法律適用疑難問題的案件；案件處理結(jié)果可能產(chǎn)生重大社會影響的案件；對審判工作具有指導意義的新類型案件；其他需要提交審判委員會討論的疑難、復雜、重大案件。合議庭沒有建議提請審判委員會討論的案件，院長、主管副院長或者庭長認為有必要的，得提請審判委員會討論。需要提交審判委員會討論的案件，由合議庭報庭長、主管副院長提請院長決定。院長、主管副院長或者庭長認為不需要提交審判委員會的，可以要求合議庭復議。審判委員會討論案件，合議庭應當提交案件審理報告。案件審理報告應當符合規(guī)范要求，客觀、全面反映案件事實、證據(jù)以及雙方當事人或控辯雙方的意見，說明合議庭爭議的焦點、分歧意見和擬作出裁判的內(nèi)容。案件審理報告應當提前發(fā)送審判委員會委員。審判委員會討論案件時，合議庭全體成員及審判業(yè)務部門負責人應當列席會議。審判委員會討論案件按照聽取匯報、詢問、發(fā)表意見、表決的順序進行。案件由承辦人匯報，合議庭其他成員補充。審判委員會委員在聽取匯報、進行詢問和發(fā)表意見后，其他列席人員經(jīng)主持人同意可以發(fā)表意見。審判委員會應當充分、全面地對案件進行討論。審判委員會委員應當客觀、公正、獨立、平等地發(fā)表意見，審判委員會委員發(fā)表意見不受追究，并應當記錄在卷。審判委員會委員發(fā)表意見后，主持人應當歸納委員的意見，按多數(shù)意見擬出決議，付諸表決。審判委員會的決議應當按照全體委員二分之一以上多數(shù)意見作出。雖然最高人民法院頒布的《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》要求除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題。但是，這一要求沒有得到落實，在審判實務中，一些法院還是同以前一樣討論所謂的重大疑難案件。

“任何制度設計均有其比較優(yōu)勢?！盵1]雖然，通過審判委員會討論決定案件，發(fā)揮集體的智慧和力量，有可能作出正確的裁判，但是，在該裁判的作出過程中，當事人沒有向?qū)徫瘯瘑T親自發(fā)表意見和主張的機會，當事人的聽審請求權(quán)得不到充分保障。審判委員會是在聽匯報、看材料的基礎(chǔ)上對案件作出決定的，質(zhì)言之，審判委員會決定案件不是通過庭審程序而作出的，⑤程序自治性得不到體現(xiàn)，違反了司法規(guī)律。在訴訟實務中，出現(xiàn)了不少由審判委員會討論決定的案件被上級法院改判或者發(fā)回重審的情況，審判委員會討論決定案件而導致錯案時有發(fā)生。⑥

(二)院、庭長決定案件

長期以來，我國案件定案機制上存在院長、庭長決定案件的做法，具體有審批制、批示制、裁判文書簽發(fā)制。院長、庭長審批案件是指案件經(jīng)獨任審判員審理或合議庭討論評議之后，在作出判決前，案件承辦法官將案件審理意見報庭長、院長審查決定的機制。在這樣的定案機制下，一個案件裁判結(jié)果，往往要報副庭長、庭長、副院長或院長層層審批才能出爐。在有的法院，以往院長、庭長審批的案件包括審判委員會討論的案件、判處無罪或輕刑、減輕處罰或改變公訴機關(guān)定性的刑事案件、標的巨大的民事案件、群體訴訟、集團訴訟、系列案、涉及某些特殊主體的案件、黨委、人大、政府、政協(xié)、上級法院、本院領(lǐng)導督辦的案件、國家賠償案件、破產(chǎn)案件，發(fā)回重審、再審案件、新型、疑難、復雜，或合議庭有重大分歧的案件、新任法官審理的案件。[2]而在有的法院，案件審批的范圍更加廣泛。在院、庭長對案件的審批過程中，院長或者庭長可以直接要求案件承辦人或者合議庭將自己對裁判的意見放在裁判中或者暗示承辦人或者合議庭按照自己的意見作出裁判。案件審批制與程序自治的要求嚴重相悖，負責審批的庭長、院長沒有親自參加庭審卻可決定案件，有法官指出，案件審批制是司法行政化最突出的表現(xiàn)之一，案件審批制度是我國審判權(quán)運行過程中長期未能解決的一個“頑疾”。[2]

在以往的訴訟實務中，院長、庭長有時還通過批示的方式，影響案件的審判，變相決定案件。有的批示具有明確的傾向性，獨任審判員或者合議庭對案件的裁判即使有不同意見，也不敢違背，按照院長、庭長的意見裁判；有的批示比較模糊，合議庭常常要猜摸院長、庭長的真實意思，并按照他們的意見作出裁判。

在既往的訴訟實務中，院長、庭長有時還會通過簽發(fā)裁判文書，影響案件的審判結(jié)果。支持院長、庭長簽發(fā)裁判文書的理由也許是，裁判文書是代表法院作出的，法院應當把好質(zhì)量關(guān)，保證司法公正，院長、庭長應當加強對審判的監(jiān)督。院長、庭長簽發(fā)裁判文書美其名為庭長、院長把好審判質(zhì)量關(guān)，實際上有可能破壞程序自治。這是因為，在司法實務中，院長、庭長簽發(fā)裁判文書時，可以對事實認定、法律適用甚至裁判結(jié)果進行審查，并有權(quán)進行修改，或者將其退給案件承辦人或者合議庭，責令其進行修改。

(三)上級法院影響下級法院裁判

上下級法院之間的關(guān)系是指導與被指導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這種關(guān)系是通過審級制度和審判監(jiān)督制度來維系的。在個案審理過程中，上級法院對下級法院不應當施加任何影響，否則會影響審判獨立和程序自治。在司法實務中，為使自己的裁判不被上級法院推翻，防止發(fā)生錯案追究，下級法院的法官在一審的辦案過程中，對于一些在事實認定和適用法律等方面吃不準的案件，會主動向上級法院請示、匯報，以聽取上級法院的意見。在向上級法院請示的案件中，有的屬于適用法律困難的案件，有的案件不屬于疑難案件，下級法院的法官為了防止二審法院改判或者發(fā)回重審而影響自己的辦案績效，而主動向上級法院請示，在發(fā)改率(發(fā)回重審率和改判率)作為一審法院及其法官的績效考核指標的情況下，一審法院的法官在辦案過程中向上級法院請示匯報的現(xiàn)象屢見不鮮。按照1995年11月最高人民法院頒布的《關(guān)于報送刑事請示案件的范圍和應注意事項的通知》(法[1995]151號)規(guī)定，報送請示案件，必須事實清楚，證據(jù)確鑿。對于案件事實的認定，由報送單位負完全責任。但在訴訟實務中，下級法院向上級法院請示匯報的內(nèi)容不僅包括適用法律問題，還包括證據(jù)采納、事實認定問題。在請示匯報以后，下級法院的裁判會貫徹上級法院的意見。這種下級法院向上級法院請示匯報的做法，不僅違反了程序自治的要求，而且破壞了兩審終審制，侵害了當事人的審級利益和上訴權(quán)。

(四)審判權(quán)的運行受地方黨委、政府甚至人大代表個人的干預

上述三種影響法官獨立審判和程序自治的情況是由于法院內(nèi)部的司法行政化造成的。在以往的司法實務中，影響程序自治實現(xiàn)的因素，還有來自地方黨委、政府甚至人大代表個人對司法的干預。各級人民法院接受相應的黨委的領(lǐng)導，黨委的領(lǐng)導包括政治思想組織的領(lǐng)導。在對法院領(lǐng)導干部管理、法院黨建工作領(lǐng)導的體制上，一般實行地方黨委為主、上級法院為輔的雙重管理體制。例如，廣東省委組織部與廣東省高級人民法院聯(lián)合制定的《關(guān)于加強和改進全省法院系統(tǒng)黨建工作的意見》要求，加強和完善對法院領(lǐng)導干部實行以地方黨委管理為主、上級法院管理為輔的雙重管理體制，進一步加強法院領(lǐng)導班子建設。要切實改進法院系統(tǒng)黨建工作的模式與方法，在堅持黨建工作以地方黨委領(lǐng)導為主的基礎(chǔ)上，加強法院系統(tǒng)自上而下的黨建工作領(lǐng)導和指導，建立健全法院系統(tǒng)黨建工作的雙重管理體制，形成條塊結(jié)合、上下聯(lián)動、整體推進的法院黨建工作格局。在以往的司法實務中，一些地方黨委書記或者政法委書記往往以黨的領(lǐng)導為名，干預法院對個案的審判。例如，2010年9月，丁維和在擔任徐州市賈汪區(qū)區(qū)委書記期間，違規(guī)插手原彭城集團董事長孫某交通肇事案，指使孫某所在地政府出具證明，要求法院從輕處理。[3]有的地方黨委書記或者政法委書記以批示等方式，影響法院的審判。在中共十八大之前，地方黨委政法委協(xié)調(diào)個案的做法屢見不鮮。1980年中央政法委成立之初，其職能主要是政治方向的把握，并不干預具體的司法工作。但后來，政法委的權(quán)力不斷擴大，增加了研究和討論有爭議的重大疑難案件的職能，承擔著在具體案件上對公檢法的協(xié)調(diào)功能，即當公檢法對某個案件存在分歧時，政法委召開協(xié)調(diào)會，提出初步意見。2013年1月的中央政法工作會議上，中央政法委書記孟建柱要求政法委領(lǐng)導不要對具體個案做出批示，即政法委不再參與個案的協(xié)調(diào)，不再干涉具體個案。政法委協(xié)調(diào)個案使得法院的依法獨立審判落空，程序自治落空，甚至可能造成冤假錯案。

影響程序自治的不僅來自地方黨委，還可能來自地方政府。在改革之前的司法體制下，地方法院的人財物來自同級別的地方政府，即政府控制了法院的人財物，法院實際上被政府看作一個下屬部門，法院不可能獨立于政府，因此，一旦地方政府領(lǐng)導干預司法，法院領(lǐng)導不敢抵抗，只好屈服，從而導致程序自治性的缺失。

在司法權(quán)運行過程中，影響程序自治的實現(xiàn)，還來自個別人大代表對案件審理的干預。權(quán)力機關(guān)對司法的監(jiān)督，是事后監(jiān)督、集體監(jiān)督，而不應該對個案審判進行監(jiān)督，然而，在司法實務中，確有個別人大代表根據(jù)一方當事人反映的情況，對法院的個案審理提出監(jiān)督，有的人大代表為了維護一方當事人的利益甚至是不正當?shù)睦妫M行個案監(jiān)督，試圖影響法院的審判。

三、我國審判權(quán)運行機制改革的歷程

為實現(xiàn)程序自治，我國必須進行審判權(quán)運行機制改革，為此，從上個世紀80年代后期開始，我國就著手進行審判方式改革，審判方式改革自上個世紀90年代中后期開始在全國全面展開。⑦審判方式改革的重要內(nèi)容就是強化庭審功能、強化合議庭的職責。而強化庭審功能和強化合議庭的職責，實際上，就是要讓審理案件的法官根據(jù)庭上接觸的證據(jù)認定事實,適用法律作出裁判，從而實現(xiàn)程序自治。1999年最高人民法院頒布的《人民法院五年改革綱要(1999-2003)》即人民法院第一個五年改革綱要指出，人民法院改革的基本任務和必須實現(xiàn)的具體目標是：以落實公開審判原則為主要內(nèi)容，進一步深化審判方式改革，以強化合議庭和法官的職責為重點。為逐步實現(xiàn)程序自治，該改革綱要提出，除了合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院長、庭長不得個人改變合議庭的決定；推行院長、副院長和庭長、副庭長參加合議庭擔任審判長審理案件；審判委員會作為法院內(nèi)部的最高審判組織，在強化合議庭職責，不斷提高審理案件質(zhì)量的基礎(chǔ)上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數(shù)重大、疑難、復雜案件的法律適用問題。2004年最高人民法院頒布的《人民法院第二個五年改革綱要(2004-2008)》規(guī)定人民法院改革的基本任務和目標之一是改革和完善審判組織和審判機構(gòu)，實現(xiàn)審與判的有機統(tǒng)一，而審和判的有機統(tǒng)一是程序自治的要求。該改革綱要要求改革審判委員會審理案件的程序和方式，將審判委員會的活動由會議制改為審理制；審判委員會委員可以自行組成或者與其他法官組成合議庭，審理重大、疑難、復雜或者具有普遍法律適用意義的案件。進一步強化院長、副院長、庭長、副庭長的審判職責，明確其審判管理職責和政務管理職責，探索建立新型管理模式，實現(xiàn)司法政務管理的集中化和專門化；建立法官依法獨立判案責任制，強化合議庭和獨任法官的審判職責，院長、副院長、庭長、副庭長應當參加合議庭審理案件，逐步實現(xiàn)合議庭、獨任法官負責制。2009年最高人民法院頒布的《人民法院第三個五年改革綱要(2009-2013)》要求完善審判委員會討論案件的范圍和程序，規(guī)范審判委員會的職責和管理工作；完善合議庭制度，加強合議庭和主審法官的職責；改革和完善上下級人民法院之間的關(guān)系，加強和完善上級人民法院對下級人民法院的監(jiān)督指導工作機制，明確上級人民法院對下級人民法院進行司法業(yè)務管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范圍與程序，構(gòu)建科學的審級關(guān)系。這些改革舉措都是為了實現(xiàn)程序自治。2014年最高人民法院頒布的《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》為實現(xiàn)程序自治，提出要健全審判權(quán)力運行機制。讓審理者裁判，由裁判者負責，“四五改革綱要”將完善主審法官、合議庭辦案責任制作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動建立權(quán)責明晰、權(quán)責一致、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運行機制。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環(huán)節(jié)中的共同參與和制約監(jiān)督機制；改革裁判文書簽發(fā)機制，主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院長、庭長簽發(fā)。

2013年中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》提出健全司法權(quán)力運行機制，2014年中共十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步指出，必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)制度。各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部要支持法院依法獨立公正行使職權(quán)；建立領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關(guān)辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。中共十八屆四中全會的《決定》實際上要求排除對司法的非法干預，實現(xiàn)程序自治，從而實現(xiàn)司法公正。十八屆三中全會召開前夕，2013年10月29日，最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》明確提出，繼續(xù)深化審判權(quán)內(nèi)部運行機制改革。2013年12月，最高人民法院下發(fā)通知，在上海、江蘇、浙江、廣東、陜西等省市部分法院開展深化司法公開、審判權(quán)運行機制試點改革。解決審者不判，判者不審的違反程序自治要求的做法。審判權(quán)運行機制改革的試點方案要求，試點法院嚴格落實相關(guān)訴訟法的規(guī)定，建立符合司法規(guī)律的審判權(quán)運行機制，消除審判權(quán)運行機制的行政化問題；科學設置審判組織，合理界定各類審判組織的職權(quán)范圍，理順各類審判組織之間的關(guān)系，調(diào)動法官積極性；優(yōu)化配置法院內(nèi)部各主體的審判職責與管理職責，依法強化各種職能之間的制約監(jiān)督，確保獨任法官、合議庭及其成員依法公正、獨立行使審判職權(quán)；嚴格落實獨任法官、合議庭、審判委員會的辦案責任，做到“權(quán)責統(tǒng)一”；完善審判委員會的議事規(guī)則，改進工作運行機制，規(guī)范案件討論范圍。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，中央政法委頒布了《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》，這兩個文件分別從外部和內(nèi)部建立起了干預司法活動、違法過問案件的責任追究制度，以促進程序自治的實現(xiàn)，促進符合司法規(guī)律的審判權(quán)運行機制良性運行。

四、我國審判權(quán)運行機制改革的若干思考

為實現(xiàn)司法公正，我國必須改革和完善審判權(quán)運行機制。審判權(quán)運行機制改革的核心是還權(quán)于合議庭和獨任審判員，讓審判人員依法獨立行使審判權(quán)，自己審理，自己裁判，真正做到有權(quán)、有責，真正實現(xiàn)程序自治。

(一)樹立“法官獨立”理念，確保法官依法獨立公正行使審判權(quán)

在我國，審判獨立往往僅僅被理解為法院整體獨立，其法律依據(jù)在于憲法的規(guī)定，《憲法》第126條規(guī)定，即人民法院依法獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。的確，我國憲法規(guī)定并保障人民法院依法獨立行使審判權(quán)。法院依法獨立行使審判權(quán)強調(diào)的是審判權(quán)的獨立，如果從審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系來看，審判權(quán)獨立強調(diào)的是審判權(quán)獨立于行政權(quán)。然而，在現(xiàn)代法治社會，司法獨立，不僅要強調(diào)法院整體獨立或者審判權(quán)的獨立，還要強調(diào)法官依法獨立行使審判權(quán)即“法官獨立”。馬克思在《關(guān)于出版自由和公布等級會議記錄的辯論》一文中指出，法官除了法律，就沒有別的上司。法官的責任是當法律運用到個別場合時，根據(jù)他對法律的誠摯理解來解釋法律。[4]P76我國《法官法》第8條規(guī)定，法官享有“依法審判案件不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”的權(quán)利，法官依法獨立審判是有《法官法》保障的。法官獨立是指法官依法獨立公正行使審判權(quán)，即法官就個案進行依法審判的時候，只服從法律，只受法律的約束，不受任何權(quán)力、任何個人的干預。法官獨立是實現(xiàn)程序自治的前提條件，法官不獨立，程序自治無法實現(xiàn)。我國長期以來缺乏法官獨立的觀念，我國憲法上沒有法官獨立的規(guī)定，雖然新中國成立之初，我國的許多立法是學習前蘇聯(lián)的，但是在法官獨立這個立法內(nèi)容上，我國并沒有學習前蘇聯(lián)，前蘇聯(lián)憲法是明確規(guī)定法官獨立的，1936年蘇聯(lián)憲法第112條規(guī)定，審判員獨立，只服從法律。在新中國成立之初，我國法官的總體素質(zhì)比較低，特別是法官的業(yè)務素質(zhì)更低，因此，法官獨立尚不具備條件。我國自1978年改革開放開始，民主法制逐步得以恢復與健全，法學教育得以恢復與繁榮，每年我國高校都會培養(yǎng)大批法律職業(yè)人才，其中有一批法律人才通過國家司法考試進入法院系統(tǒng)工作，而且不少是法學碩士、法律碩士，他們通過在職培訓與學習，逐步成為審判員。即使原來不具有碩士學位的審判員，他們通過在職法律碩士研究生的學習，也獲得了法律碩士學位。總體上來說，從審判員的業(yè)務素質(zhì)來看，他們已經(jīng)具備了獨立辦案的能力。尤其是實行法官員額制以后，法官隊伍實現(xiàn)了職業(yè)化、專業(yè)化和精英化，因此，我國完全可以在憲法上確立法官獨立原則，即通過憲法規(guī)定法官依法獨立公正行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，從而確保法官依法獨立公正行使審判權(quán)。

只有確立了法官獨立的理念和制度，真正做到法官依法獨立公正行使審判權(quán)，我國的司法才真正回歸司法，司法才符合審判權(quán)的運行規(guī)律。如果我國只有法院獨立，而沒有法官獨立，那么就會給他人干預法官獨立辦案提供托辭。他們會認為，我國憲法規(guī)定的是法院獨立而不是法官獨立，因此，為保證法院承辦案件的質(zhì)量，審判委員會討論決定案件、庭長、院長審批案件當然具有合法性、正當性。由此，人民法院的審判權(quán)的運行機制改革無法真正推開，即使進行了審判權(quán)的運行機制改革，也不可能實現(xiàn)程序自治，不可能符合司法規(guī)律。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》、中央政法委頒布《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》，其目的就是要防止違法干預司法，確保程序自治，確保法官依法獨立公正廉潔地行使審判權(quán)。上述兩個規(guī)定如果真正得以落實，對于推進程序自治必將起到重大的作用。

(二)全面實行審判合一，真正做到讓審理者裁判

確保法官依法獨立行使審判權(quán)，實現(xiàn)程序自治，必須去除司法實務中審判權(quán)運行機制行政化的做法，審判權(quán)運行機制行政化的做法分割了獨任法官或者合議庭的審判權(quán)，使得獨任法官或者合議庭的審判權(quán)殘缺不全。因此，審判權(quán)運行機制改革的關(guān)鍵所在就是要去除審判權(quán)運行機制的行政化。為此，必須處理好獨任法官、合議庭與院長、庭長以及審判委員會的關(guān)系，全面實行審判合一，確保獨任法官或者合議庭對案件審判既有審理權(quán)，又有裁判權(quán)，未參加案件審理的人一律不得對案件的裁判施加任何影響，真正落實中共十八屆三中全會決定提出的“讓審理者裁判，由裁判者負責”的要求。院長、庭長沒有參加案件審理，不得強迫獨任法官或者合議庭接受其提出的案件裁判意見，不得簽發(fā)裁判文書。院長、庭長對案件審理發(fā)表意見的唯一途徑就是參加案件的審理，要么由院長、庭長獨任審判，要么讓庭長或院長作為合議庭成員參加合議庭審理，而且在合議庭評議案件的過程中，每個審判人員有平等發(fā)表意見的權(quán)利，院長、庭長沒有任何特權(quán)。審判委員會未參加案件的審理，無權(quán)對案件的裁判結(jié)果作出決定，對疑難復雜案件的審理，可以由審判委員會成員組成合議庭對案件進行審理，由審判委員會通過對案件的審理作出裁判，以確保程序自治，確保當事人的程序參與和聽審請求權(quán)。為解決審判人員在辦案過程中的疑難問題，人民法院可以通過組織專業(yè)法官會議、主審法官會議、專業(yè)審判委員會會議、專家咨詢會議等方式對獨任法官或者合議庭提出的疑難問題進行研討，研討意見供獨任法官或者合議庭參考，最終裁判結(jié)果由獨任法官或者合議庭作出。這就倒逼獨任法官、合議庭認真負責案件審理，倒逼他們不斷提升業(yè)務水平，從而提高審判質(zhì)量。為落實司法責任制，2015年9月21日最高人民法院頒布的《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》對審判組織和審判人員的職責作了明確的、清晰的規(guī)定，真正讓審理者裁判，由裁判者負責，這就有助于實現(xiàn)程序自治并確保獨任法官、合議庭代表人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)。

(三)完善院長、庭長的審判管理與內(nèi)部監(jiān)督機制

將審判權(quán)完整地交還給獨任法官或者合議庭，并不排斥院長、庭長對獨任法官或者合議庭審理案件的審判管理與審判監(jiān)督職責。當然，要完善院長、庭長的審判管理與審判監(jiān)督機制，既要確保程序自治，又要防止管理與監(jiān)督缺失。為公正高效地審理案件，保障當事人的聽審請求權(quán)，人民法院應當加強審判管理，要分清哪些職責屬于獨任法官和合議庭的，哪些職責屬于庭長或者院長的，同審理有關(guān)的裁判事項，無論是實體審理的事項還是有關(guān)程序裁判事項，都屬于獨任法官或者合議庭，院長、庭長無決定權(quán)。院長的職責是有關(guān)審判管理方面的職責，總體來說，取消庭長的對案件審理方面的管理權(quán)，相關(guān)管理職責由法院設立審判管理辦公室行使。當然，院長以及內(nèi)設機構(gòu)進行審判管理必須依照法定程序進行，防止審判管理權(quán)的濫用。在當今，要加強和完善審判流程管控、裁判文書上網(wǎng)、卷宗歸檔等方面的管理，一方面讓當事人及時了解案件審理的情況，另一方面促使獨任法官和合議庭及時公正透明地審理案件。

在將審判權(quán)交還給獨任法官、合議庭以后，為保證獨任法官和合議庭公正廉潔地行使審判權(quán)，除了通過民事訴訟法規(guī)定的審級監(jiān)督、法院系統(tǒng)監(jiān)督、檢察監(jiān)督等制度性監(jiān)督以外，法院內(nèi)部應當建立監(jiān)督制約機制，法院設立紀委監(jiān)察部門接受當事人及社會各界的投訴，對于違紀、違法的審判員及時處理。

(四)探索建立有利于實現(xiàn)程序自治的審判團隊

在我國審判權(quán)運行機制改革試點過程中，一些法院探索建立了多種形式的創(chuàng)新審判團隊，以保障程序自治實現(xiàn)。例如，2015年廣東東莞市中級人民法院創(chuàng)設了以資深法官命名的新型的獨立審判合議庭制度，例如，以程春華法官命名的“程春華新型獨立合議庭”，該合議庭由3名法官、3名法官助理和1～2名書記員組成，該新型獨立合議庭不屬于哪個民事審判庭，他們可以獨立行使審判權(quán)，從而使得中共十八屆三中全會決定提出的“讓審理者裁判、由裁判者負責”要求落到實處。2012年9月，江蘇省江陰市人民法院部分法庭啟動“獨任法官+法官助理+書記員”審判組合模式改革，2014年6月，經(jīng)過嚴格的選任程序，江陰市人民法院確定了首批26名獨任法官，審判組合并非完全是“1+1+1”，而是“1+N+N”。此外，院長、庭長的角色發(fā)生變化，他們被編入相對固定的合議庭擔任審判長，每年確定一定的辦案任務，側(cè)重審理重大疑難復雜案件從而使得院長、庭長的工作重心從簽發(fā)案件變成了審理重大疑難復雜案件，從案件把關(guān)和行政管理者角色回歸到案件裁判者角色。[5]2012年開始，深圳市福田區(qū)人民法院進行審判權(quán)運行機制改革，其改革的突破點在于，以審判資源配置方式改革為切入點，打破以審判業(yè)務庭為管理單元的法院機構(gòu)模式，代之以審判團隊作為基本的辦案單元和管理單元。他們將審判團隊分為兩類：合議制模式和獨任制模式，按不同結(jié)構(gòu)配置人員。合議制審判團隊是“1+2+N”模式，即1名審判長帶1個合議庭及若干名司法輔助人員，輔助人員包括法官助理及速錄、調(diào)查、送達、安保人員等；獨任制審判團隊是“1+N”模式，即1名主審法官帶若干名司法輔助人員。這些審判團隊依法獨立行使審判權(quán)，確保審與判統(tǒng)一、權(quán)責利一致，辦案責任全面落實，從而實現(xiàn)程序自治。[6]

在以上的審判團隊建設中，共同點都在于還權(quán)于審判團隊，真正讓審理者裁判，裁判者負責。深圳福田區(qū)人民法院的審判權(quán)運行機制改革比較徹底，能夠比較有效地保障程序自治的實現(xiàn)，這一做法值得在法官整體素質(zhì)比較高的地方法院推行。

(五)加強司法公開，讓當事人和社會監(jiān)督審判工作

法官依法獨立行使審判權(quán)，這是司法自治的要求，為保證法官依法獨立公正行使審判權(quán)，必須加強司法公開，讓司法權(quán)在陽光下運行，為此，司法一方面要向當事人公開，另一方面要向社會公開。就當事人公開而言，法院應當真正做到審判流程公開，審判有關(guān)的程序事項的每個環(huán)節(jié)都要向當事人公開，尤其是案卷要向當事人公開，原來習慣于放在內(nèi)卷的某些材料要移入外卷，如領(lǐng)導批示、上級法院的答復等，向當事人公開。在實施《領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》和《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》以后，要將領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄放在外卷，讓對方當事人知道。就向社會公開而言，除了傳統(tǒng)的庭審對社會公眾公開、裁判公開宣告等之外，法庭記錄、案卷也要對社會公眾公開，庭審記錄可以通過上網(wǎng)等方式讓社會公眾知曉。通過這些公開方式，讓司法真正在陽光下運行，從而促使法官規(guī)范、公正行使審判權(quán)，以建立公正高效權(quán)威的審判權(quán)運行機制。

注釋：

① 截至2016年12月底，除遼寧、江西、河南、西藏4省區(qū)法院和兵團法院外，其余27個省區(qū)市法院均已完成員額法官選任工作。其中，包括27個高級法院、340個中級法院、2623個基層法院，約占全國法院總數(shù)的85%，共產(chǎn)生入額法官104442名。參見胡雋：《回歸辦案本位，充實一線力量——訪最高人民法院司改辦主任胡仕浩》，《人民日報》2017年1月11日第 17 版。

② 裁判請求權(quán)是指任何在其權(quán)利受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)以后，都享有請求獨立的、合格的、不偏不倚的法院公正審判的權(quán)利。裁判請求權(quán)包括訴諸司法的權(quán)利和公正審判請求權(quán)。關(guān)于裁判請求權(quán)的詳細內(nèi)容，參見劉敏：《裁判請求權(quán)研究——民事訴訟的憲法理念》，中國人民大學出版社2003年版，第9-42頁。

③ 在我國，陳瑞華教授比較早地提出了程序自治理論。參見陳瑞華：《刑事審判原理論》，北京大學出版社1997年版，第69-71頁。

④ 關(guān)于聽審請求權(quán)的詳細內(nèi)容，參見劉敏：《論民事訴訟當事人聽審請求權(quán)》，《法律科學》2008年第6期。

⑤ 有學者認為，不應當把“審理”狹窄地限定于“庭審”，并據(jù)此引申或推導出“沒有主持或參與庭審，對案件裁判就沒有參與權(quán)或發(fā)言權(quán)”。參見顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建》，《中國法學》2014年第5期。

⑥ 聚法案例平臺提供的6個經(jīng)原審人民法院審判委員會討論決定的最高人民法院公報案例(民事案件)中，被上級人民法院通過二審或者再審撤銷原判決、改判的案件有4個，維持的案件有2個。http://www.jufaanli.com，2017年3月10日訪問。

⑦ 1996年7月最高人民法院在北京召開全國審判方式改革工作會議，會議指出,審判方式改革的時機已經(jīng)成熟。1997年4月，最高人民法院在上海召開民事經(jīng)濟審判方式改革工作座談會，會議宣布,民事審判方式改革從點上試驗，走向全面實施階段。

[1] 馮之東.審判委員會制度與司法責任制[J].上海政法學院學報，2016,2.

[2] 吳筍林，楊曉梅，馬偉鋒.廣州法院院長、庭長原則上不再審批案件[N].南方都市報，2015-12-16.

[3] 鄒偉，陳菲.我國首次通報干預司法活動插手具體案件處理典型案件[EB/OL].http://www.js.xinhuanet.com/2015-11/06/c_1117063244.htm，2017-03-11.

[4] 馬克思恩格斯全集(第一卷)[M].北京：人民出版社，1956.

[5] 張洋.江蘇江陰法院推行審判權(quán)運行機制改革，優(yōu)化一個組合帶來更多公正[N].人民日報，2015-06-17.

[6] 胡鷹，王德軍，李軼娟.審判團隊工作模式構(gòu)建：審判權(quán)運行機制改革的路徑探索——以深圳市福田區(qū)法院審判長負責制改革為樣本[EB/OL].http://www.gddx.gov.cn/fzgdyjzx/146293/146229/150403/index.html，2017-03-11.

(責任編輯：黃春燕)

On the Self-rule of Procedure and the Reform of the Operating Mechanism of Jurisdiction

Liumin

(Law School of Nanjing Normal University，Nanjing Jiangsu 210023)

According to the communique of the Third Plenary Session and the Forth Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC, one of the important missions of the judicial reform of our nation is the reform of the operating mechanism of jurisdiction. For the operating mechanism of jurisdiction conforming to the judicial law, the achievement of the self-rule of procedure should be the basic demand of the reform of the operation mechanism of jurisdiction. There used to be the problem of serious breach under the self-rule of procedure in the operating mechanism of jurisdiction in the past. For the achievement to self-rule of procedure, the reform of the operating mechanism of jurisdiction should achieve that set up the ideal of “the independence of judges” and ensure judges independently and impartially exercise their adjudicative power pursuant to law; comprehensively realize the unity of hearing and judging and truly reach that judge by inquisitors; consummate mechanism of trial management and internal supervision of chief judge; explore to establish the team of trial to maintain the self-rule of procedure; strengthen the judicial public to let the parties and social supervise the judicial work.

the self-rule of procedure; the operating mechanism of jurisdiction; the judicial reform

1002—6274(2017)03—016—09

劉 敏(1964-)，男，江蘇海門人，法學博士，南京師范大學法學院教授、博士生導師，中國法治現(xiàn)代化研究院、現(xiàn)代司法研究中心研究員，研究方向為民事訴訟法學。

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