當(dāng)前“街區(qū)制”問題的行政學(xué)透視及化解路徑

王愛國(guó)　李嚴(yán)昌

2016年2月21日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》發(fā)布，其中提出“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用?！边@引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注和熱烈討論?？陀^地講，街區(qū)制并非什么洪水猛獸，也是一個(gè)可行的措施，但質(zhì)疑和反對(duì)之聲空前強(qiáng)烈。這種現(xiàn)象值得深思。本文擬從公共行政學(xué)的角度對(duì)街區(qū)制的政策爭(zhēng)議進(jìn)行理論透視，并試圖提出一些對(duì)策建議。

一、政治的、法律的與管理的：從公共行政學(xué)透視街區(qū)制問題的三種視角

美國(guó)著名行政學(xué)者戴維·H·羅森布魯姆在立足公共行政的復(fù)雜性及其研究途徑的多元性基礎(chǔ)上，提出了一個(gè)關(guān)于“公共行政”的經(jīng)典定義：“公共行政乃是運(yùn)用管理、政治以及法律的理論和過程來(lái)實(shí)現(xiàn)立法、行政以及司法部門的指令，為整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)的局部提供所需的管制與服務(wù)功能。”這個(gè)定義也受到國(guó)內(nèi)學(xué)者的高度認(rèn)可。之所以會(huì)這樣，主要是因?yàn)樗粌H僅是一個(gè)概念界定，而且提供了一個(gè)知識(shí)分析框架，即公共行政既是管理問題、政治問題，又是法律問題，從管理、政治、法律三個(gè)層面或三種途徑來(lái)描述、闡釋和分析公共行政。管理途徑主要是基于行政部門的立場(chǎng)，去思考忠實(shí)的執(zhí)行與落實(shí)各項(xiàng)法令規(guī)章；政治途徑則是基于立法與決策的考慮；法律途徑則強(qiáng)調(diào)的是政府的裁決功能、對(duì)維護(hù)憲法權(quán)利的承諾以及法治。這個(gè)分析框架不僅為學(xué)術(shù)探討提供有益視角，而且也為各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部做決策提供了有益思路。

在黨中央提出“街區(qū)制”的意見后，街區(qū)制的實(shí)施無(wú)疑就成為一個(gè)公共行政問題了。行政部門已經(jīng)在從管理的角度來(lái)思考如何落實(shí)街區(qū)制了，但尚未見諸于報(bào)端。目前轟轟烈烈的熱議參與者主要是社會(huì)公眾。社會(huì)公眾實(shí)際上是基于自身利益而對(duì)街區(qū)制的決策提出異議，并希望影響下一步的決策和實(shí)施，并期望政府對(duì)他們的訴求做出裁決和保護(hù)其合法權(quán)利。

那么，從公共行政學(xué)透視街區(qū)制問題，就有政治的、法律的與管理的三種視角。從政治的視角看，街區(qū)制問題是一個(gè)政策博弈過程，需要政府在充分聽取和考慮利益相關(guān)者的意見的基礎(chǔ)上做出科學(xué)決策。從法律的角度看，街區(qū)制問題是一個(gè)法治問題，需要政府對(duì)實(shí)施街區(qū)制可能影響的公民權(quán)利做出法律評(píng)估并采取相應(yīng)的保護(hù)措施。從管理的角度看，街區(qū)制問題是一個(gè)效率效果問題，需要政府認(rèn)真預(yù)估實(shí)施街區(qū)制后能否實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)——解決交通問題和節(jié)約土地。

二、利益表達(dá)、合法權(quán)利與政策效果：社會(huì)對(duì)街區(qū)制政策的主要質(zhì)疑

如上所述，公共行政是多層面多維度的，是政治的、法律的，也是管理的。那么，公共行政所涉及的兩個(gè)方面——行政部門和社會(huì)公眾，都是這三個(gè)層面的參與者，都會(huì)自覺不自覺地從這三個(gè)角度來(lái)思考公共行政問題。目前社會(huì)上對(duì)街區(qū)制的熱議，絕大多數(shù)是質(zhì)疑和反對(duì)的聲音。從公共行政的三種視角考察，正好可以對(duì)這些質(zhì)疑進(jìn)行有效的分類梳理。

從政治層面看，社會(huì)對(duì)街區(qū)制的質(zhì)疑本質(zhì)上是一種利益表達(dá)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，社會(huì)的意見被酣暢淋漓地表達(dá)了出來(lái)，網(wǎng)絡(luò)上、微信上到處都有帖子和文章在密集發(fā)表。這些意見無(wú)非在表達(dá)民眾的利益訴求。這個(gè)期間正是讓社會(huì)充分發(fā)聲的，也是中央傾聽民意的絕好機(jī)會(huì)。的確，街區(qū)制的實(shí)施，尤其是在已建成的住宅小區(qū)和單位大院推廣實(shí)施，對(duì)原住民的既有利益存在諸多侵?jǐn)_。反對(duì)者們認(rèn)為封閉住宅小區(qū)安全，開放式小區(qū)會(huì)導(dǎo)致原有相對(duì)較好的環(huán)境被破壞，居住空間也被擠占，如外人在小區(qū)路上占道停車等。他們還提出，小區(qū)公共空間已被業(yè)主們集體購(gòu)買，分?jǐn)偟剿麄兎慨a(chǎn)的價(jià)格中去。還有一些人擔(dān)心小區(qū)開放后來(lái)往車輛增多將使老人小孩面臨危險(xiǎn)，今后散步不方便了，等等?？梢?，社會(huì)上反映最強(qiáng)烈的主要是四類問題：安全、停車難、噪音污染以及先前購(gòu)買房屋附帶的小區(qū)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)賠償問題。

從法律層面看，社會(huì)對(duì)街區(qū)制的質(zhì)疑反映了民眾對(duì)行政權(quán)力的不信任及抗?fàn)?，以及?duì)自身權(quán)利的維護(hù)。眾所周知，中國(guó)正在努力地建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)。這次政府關(guān)于街區(qū)制的意見又來(lái)得很突兀，讓民眾對(duì)行政權(quán)力的放肆和威脅感非常強(qiáng)烈。因此，許多民眾都針對(duì)街區(qū)制實(shí)施的兩個(gè)領(lǐng)域——私人住宅小區(qū)與公共的單位大院——誰(shuí)應(yīng)首先 “拆墻”，發(fā)表了幾乎一致的呼聲：先大院、后小區(qū)；先政府、后居民，讓政府部門帶頭開門破墻，為居民率先垂范。在社會(huì)要求行政權(quán)力自我約束的同時(shí)，民眾強(qiáng)烈要求政府保護(hù)公民的合法權(quán)利——公民購(gòu)買的小區(qū)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)。2007年通過的《物權(quán)法》規(guī)定：建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。

從管理層面看，社會(huì)對(duì)街區(qū)制的質(zhì)疑主要是在于政府的政策及其執(zhí)行能否收到預(yù)期效果。從現(xiàn)有的文件及官方的回應(yīng)來(lái)看，實(shí)施街區(qū)制的主要目的是化解交通擁堵問題。那么，現(xiàn)在民眾就質(zhì)疑了：解決交通問題非得拆墻嗎？網(wǎng)上標(biāo)題為《拆墻？那是因?yàn)槟X洞沒打開》的文章講了三個(gè)跟交通有關(guān)的故事，指出交通問題的核心原因是車多，解決辦法是提高車的利用率，而不是單方面向車投降，不斷擠壓人的空間?！安鹦^(qū)圍墻的建議絕對(duì)是規(guī)劃、交通行業(yè)的人提出來(lái)的，他們注定被自己的思維限制著”，如果不解決車的問題，即使拆了墻交通問題照樣無(wú)法解決。

三、民主協(xié)商、依法行政與科學(xué)實(shí)施：政府推廣街區(qū)制的基本路徑

針對(duì)社會(huì)上的質(zhì)疑，政府也需要從政治的、法律的、管理的這三個(gè)層面來(lái)思考應(yīng)對(duì)，并為下一步推廣實(shí)施街區(qū)制提供可行的辦法。

從政治層面看，政府要在做出進(jìn)一步的決策之前，要充分聽取和吸納民意，要發(fā)揮協(xié)商民主的作用。實(shí)際上，目前還在熱烈進(jìn)行的社會(huì)大討論本身就是協(xié)商民主的體現(xiàn)。因?yàn)榘凑瘴鞣絽f(xié)商民主理論，協(xié)商民主首先是在公民社會(huì)內(nèi)部，然后才是社會(huì)與國(guó)家之間。從現(xiàn)在社會(huì)大討論的進(jìn)程來(lái)看，討論逐漸趨于理性和平和，從最初的強(qiáng)烈質(zhì)疑和激烈反對(duì)逐步變成同情理解和理性建議。也就是說(shuō)，社會(huì)內(nèi)部自身在討論協(xié)商的過程中在逐步尋求真理和達(dá)成共識(shí)。政府從最先的不發(fā)聲開始逐步介入，做出回應(yīng)。下一步政府要做的就是廣泛開展協(xié)商，按照中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的意見，要開展政治協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商五個(gè)層次的協(xié)商。在決策前要認(rèn)真履行專家咨詢、民主聽證、合法性審查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序，切實(shí)保障決策順乎人心民意。

從法律層面看，政府要依法行政，一方面要自覺約束自身行為，另一方面要切實(shí)保障公眾權(quán)利，確保決策和執(zhí)行都要憲法和法律的框架內(nèi)運(yùn)行。從目前的情況來(lái)看，政府表態(tài)不會(huì)強(qiáng)制拆墻，但對(duì)廣大小區(qū)業(yè)主的權(quán)利關(guān)注不夠。司法機(jī)關(guān)較早關(guān)注到了這一點(diǎn)，最高人民法院民一庭庭長(zhǎng)程新文在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)物權(quán)法〉若干問題的解釋（一）》新聞發(fā)布會(huì)上，對(duì)社會(huì)關(guān)注的“小區(qū)開放”問題進(jìn)行了回應(yīng)?！澳壳斑@一意見屬于黨和國(guó)家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問題，還有一個(gè)通過立法實(shí)現(xiàn)法治化的過程。作為人民法院，我們將密切關(guān)注，并積極應(yīng)對(duì)?！闭谙乱徊?jīng)Q策前，要認(rèn)真研究相關(guān)法律，保障公眾合法權(quán)利。如《物權(quán)法》中規(guī)定，小區(qū)道路如果沒有明確規(guī)定屬于市政道路的，產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主。在依法治國(guó)的背景下，要打開已建成小區(qū)，政府需要充分尊重業(yè)主的權(quán)利，在充分協(xié)商的背景之下，才能逐步打開。如果業(yè)主同意打開小區(qū)，將小區(qū)道路變?yōu)楣驳缆?，政府也要協(xié)商推進(jìn)，比如與小區(qū)業(yè)主大會(huì)進(jìn)行必要協(xié)商，還要進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償包括退回土地使用權(quán)剩余年限的土地出讓金、給小區(qū)居民帶來(lái)不便的補(bǔ)償、道路建設(shè)成本，以及由此給居民帶來(lái)不便進(jìn)行的補(bǔ)救措施，包括如噪音、污染等一系列問題，都要統(tǒng)籌進(jìn)行。

從管理層面看，政府推廣街區(qū)制要循序漸進(jìn)、科學(xué)實(shí)施。要注意區(qū)別對(duì)待，不能搞一刀切。開放老的社區(qū)，要從超大型社區(qū)、其封閉性對(duì)包括區(qū)內(nèi)業(yè)主在內(nèi)的當(dāng)?shù)厝罕姌?gòu)成嚴(yán)重生活妨礙，群眾對(duì)開放社區(qū)本身就有愿望的地方做起，但也要與小區(qū)業(yè)主等各方進(jìn)行協(xié)調(diào)。對(duì)道路交通影響不大、且牽扯到復(fù)雜物權(quán)，和根本不存在這方面的需求的小區(qū)，圍墻打開對(duì)于緩解交通沒有實(shí)質(zhì)性的意義，反而增加了安全隱患，就應(yīng)保證小區(qū)內(nèi)道路的生活功能以及業(yè)主寧?kù)o和安全的需求，不應(yīng)被過早列入開放規(guī)劃的范圍。同時(shí)，開放城市的封閉大院不應(yīng)只針對(duì)住宅區(qū)，一些實(shí)際安全保密壓力不大的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)大院如果處在完善城市交通網(wǎng)絡(luò)的重要位置，也應(yīng)去大院化。它們包括大學(xué)、部分政府機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位等等。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)它們當(dāng)中一些單位帶頭拆除圍墻，融入城市的街區(qū)化進(jìn)程，對(duì)城市的深度開放性注入推力。同時(shí)還應(yīng)努力做到讓“拆除圍墻”的單位和小區(qū)民眾從中獲益，營(yíng)造雙贏格局。

本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“國(guó)家治理視域下政府回應(yīng)制度化研究”（主持人：李嚴(yán)昌，批準(zhǔn)號(hào)：15CZZ015）的階段性成果。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑[M].張成福等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[2]韓冬梅.西方協(xié)商民主理論研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

[3]張力，龐偉偉.住宅小區(qū)推進(jìn)“街區(qū)制”改革的法律路徑研究——以“公共地役權(quán)”為視角[J].河北法學(xué)，2016（8）.

[4]黃勝開，劉霞.“街區(qū)制”模式下小區(qū)道路公共化的法律規(guī)制[J].理論導(dǎo)刊，2016（5）.

[5]吳曉林.從封閉小區(qū)到街區(qū)制的政策轉(zhuǎn)型：形勢(shì)研判與改革進(jìn)路[J].江漢論壇，2016（5）.

[6]王振坡，張穎，梅林.我國(guó)城市推廣街區(qū)制的路徑及對(duì)策研究[J]. 學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2016 （7）.

作者單位：重慶行政學(xué)院公共管理教研部

責(zé)任編輯：張 波