強制拆除違法建筑法律問題研究

張崢

強制拆除違法建筑問題在我國一直備受關注。從違法建筑的概念入手，通過對一些國家和地區(qū)關于違法建筑處理法律制度的考察，總結出對違法建筑的不同處理方式和處理程序。分析強制拆除違法建筑所需要注意的問題，并且結合實際情況提出避免盲目強制拆除違法建筑的法律建議。

一、違法建筑的界定

什么是違法建筑？首先要解決的是確定違法建筑的概念，對違法建筑的界定的關鍵在于解決違法建筑的構成要件問題，構成違法建筑的要素有：一是違法建筑必須是建筑物或者構筑物。二是違反國家相關法律法規(guī)，未辦理相關行政審批手續(xù)或者超出行政許可范圍的建筑物。三是不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，妨害社會公共利益。

違章建筑、違法建設、違法搭建是與違法建筑相關的概念，其區(qū)別在于：違法建設和違法搭建強調的是其違法行為，而違法建筑和違章建筑強調的是其違法行為對象。違法建設指的是一種建設行為，是違反相關程序法和實體法進行建設的行為。違法建設包含了違法搭建行為，違法搭建行為的違法程度輕于違法建設，是一種輕微的違法建設行為。

二、處理違法建筑的域外法考察

新加坡《建筑控制法》規(guī)定對違法建筑的監(jiān)管是由多個部門聯(lián)合進行，查處違法建筑的行政機關主要由建設局牽頭，強制拆除違法建筑是處理違法建筑的最終措施。在新加坡，對違法建筑的處理會經過復雜的確認程序，會根據(jù)違法建筑的實際情況予以相應處理，以避免盲目強制拆除違法建筑的情況發(fā)生。

法國1943年頒布的《城市規(guī)劃法》全面規(guī)定了法國在城市規(guī)劃、違法建筑治理、建筑許可等方面的事項。在處理違法建筑和違建者方面，法國除了規(guī)定拆除違法建筑和恢復原狀外，還引入了對違建者刑事處罰機制，以強硬的姿態(tài)治理違法建筑，表明了法國治理違法建筑的決心。

德國對建設行為進行管理和對違法建筑進行查處主要依據(jù)《聯(lián)邦建筑法典》進行，處理違法建筑的主要特點便是對違法建筑的種類進行了劃分，將違法建筑分為程序性違建和實質性違建兩種情況，對于程序性違建，違建者在接受一定處罰后可以補辦許可手續(xù)，使該程序違法建筑合法化。

澳門查處違法建筑的行政機關主要是土地工務運輸局，建設行為需要得到工務運輸局的行政許可方可進行。澳門對強制拆除違法建筑有例外規(guī)定，即采取必要方式在一定時間內使建筑物合法化則免于被拆除。這一做法很好地維護了公民的合法利益、維護了法律的權威、避免了不必要的資源浪費。

由此可見，以上國家和地區(qū)負責處理違法建筑的主管部門不盡相同，但都是為規(guī)范建筑行為和治理違法建筑服務的。處理違法建筑具有多元化方式，強制拆除違法建筑需要慎重，必須根據(jù)有關原則依照法定程序進行，我國處理違法建筑可以借鑒上述國家和地區(qū)的經驗。

三、強制拆除違法建筑需要注意的問題

（一）需要符合行政強制法的規(guī)定

由于近年來，我國經濟增長較快，城市發(fā)展也較快，國內土地價格和房屋價格不斷上漲，違法建筑的數(shù)量也在不斷地增加。為了遏制違法建筑泛濫的勢頭，《行政強制法》對強制拆除違法建筑問題作出了專門規(guī)定。《行政強制法》的頒布為強制拆除違法建筑問題找尋到了新的法律支撐?！缎姓娭品ā返耐ㄟ^在維護公民、法人和其他組織的合法權益方面得到重要體現(xiàn)，有助于推動法治政府建設，確保行政機關能夠依法行政，有助于監(jiān)督行政強制權的行使。

（二）比例原則在拆除違法建筑中的運用

經過學界對行政法比例原則長期研究得出比例原則還包含著子項原則，按照學界通說，這三個子項原則分別是適當性原則、必要性原則和狹義比例原則。盲目強制拆除違法建筑顯然違反了適當性原則，拆除違法建筑的行政目的是為了實現(xiàn)建筑的安全性、符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃和治理城鄉(xiāng)環(huán)境，盲目強制拆除違法建筑有可能造成冤假錯案，反而不利于行政目的的實現(xiàn)，也違背了必要性原則的要求。狹義比例原則是要求行政主體在行政過程中需要進行利益權衡、趨利避害，兩權相害取其輕很好的詮釋了狹義比例原則，在處理允許補正手續(xù)后合法化的建筑時，如果盲目強制拆除，必然導致社會資源的浪費，顯然得不償失，也是違反比例原則的。

（三）社會公共資源的保護

違法建筑的修建會消耗大量的人力、物力和財力，這些人力、物力和財力都是寶貴的社會資源，將違法建筑不分類型盲目予以強制拆除將會造成社會公共資源的極大浪費。那些被強制拆除的違法建筑中或許包括了部分可以準正的違法建筑、部分可以緩拆的違法建筑、部分可以采用其他方式處理的違法建筑。尤其是那些符合實體法要求但缺少程序要件的違法建筑，完全可以補正手續(xù)使其合法化，盲目將其拆除必然會出現(xiàn)先拆后建浪費社會公共資源的情況。

（四）公民合法權益的保護

公民的財產權是憲法賦予公民的權利，公民有權保障自己的財產安全。違法建筑同樣屬于公民的財產。雖然違法建筑違反了相關程序法和實體法的規(guī)定，但是我們不可以否認違法建筑具有財產屬性，公民修建違法建筑同樣需要投入資金、技術和勞動等生產要素。盲目強拆會使作為公民財產的違法建筑化為烏有，這當然不利于保護公民的財產權。在對違法建筑進行強制拆除時，行政執(zhí)法機關應當考慮強制拆除的必要性，避免對公民財產造成破壞。強制拆除違法建筑需要以保障公民的住宅權為前提，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是對違法建筑的強制拆除需要經過法院判決，履行必要的手續(xù)方可進行，不能直接侵犯公民的住宅；二是若被認定的違法建筑是公民唯一的、賴以生存的住宅，行政機關強制執(zhí)行拆除違法建筑的前提是妥善解決公民居所問題。

（五）社會公平的維護

行政機關處理違法建筑需要進行仔細辨別和認定，不能一概而論，盲目強制拆除只會影響社會公平。譬如，在城市中嚴重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法、防洪法、環(huán)境保護法、土地管理法、港口法等實體法的違法建筑的處理方式不能和違反程序法規(guī)定的違法建筑一樣。如若對這兩類違法建筑都采用強制拆除的處理方式，那么肯定有損程序違法者的利益，對于程序違法者而言顯然是不公平的，盲目強制拆除違法建筑將會造成這種不公平的擴大化。因此，行政機關在采用強制拆除方式時，應當考慮違法建筑的類型劃分，對于違法程度嚴重且不能采用補救措施的違法建筑應采用強制拆除手段，但對于違法程度較輕且可以通過整改方式消除危害的違法建筑采用強制拆除措施需要慎重。

四、避免盲目強制拆除違法建筑的建議

（一）加強對建筑市場的監(jiān)管

政府對建筑市場的監(jiān)管是指建設行政主管部門對建筑市場和建筑活動依照相關法律進行的監(jiān)督管理。監(jiān)管的范圍包括對建筑產品和服務、市場主體行為的監(jiān)管及對交易規(guī)則的維護。行政執(zhí)法部門加強對建筑市場的監(jiān)管有助于遏制違法建筑的產生，脫離監(jiān)管而產生違法建筑通常是危害性較大的違法建筑。行政執(zhí)法部門根據(jù)違法建筑類型劃分將容易區(qū)分哪些是可以強制拆除的違法建筑，為行政執(zhí)法部門提供了一個可以判定的標準，提高行政執(zhí)法機關處理違法建筑的效率，避免了部分違法建筑被盲目強制拆除。

（二）應建立違法建筑登記制度

不動產登記是指就土地及其定著物的所有權與他項權利的取得、喪失與變更，按照法定的程序記載于登記機構掌管的登記薄冊，以備人們查閱。為違法建筑進行登記的意義在于：違法建筑也是公民財產，具體來說是公民的不動產，雖然違法建筑違反了法律的規(guī)定，但不可以否認其具備的財產屬性。對違法建筑進行登記可以明確違法建筑的權屬，便于行政執(zhí)法機關對違法建筑進行管理，便于對違法建筑進行分類。行政執(zhí)法機關可以根據(jù)時間、地點、違法程度、危害性的不同對違法建筑立即或者延緩采取各種處理辦法。

（三）對違法建筑征收相關稅費

對違法建筑征收相關稅費是必要的。對于程序性違法建筑，可以征收較高的手續(xù)費使之合法化，這也是一種對程序性違法建筑的處罰方式。對可以準正的違法建筑同樣可以采取繳納高于正常標準的稅費使之合法。但是，對違建人收取高額稅費使其違法建筑合法化或者暫緩拆除必須具備一個前提條件，即只適用于危險性較低和違法程度較輕的違法建筑。

（四）強制拆除違法建筑應遵循相關程序

強制拆除違法建筑必須遵循法定程序，關于強制拆除違法建筑的程序，我國主要在城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法和行政強制法中得以體現(xiàn)。主要包括以下具體程序：第一，對違法建筑進行確認。第二，負責勘察的行政工作人員需要向行政機關提交確認報告。第三，行政機關在向違法建筑當事人送達處理決定時應當告知當事人所承擔的義務和所享有的權利。第四，違法建筑當事人可以就行政機關的行政處罰決定進行陳述和申辯。第五，當事人的陳述和申辯未能改變行政機關決定的，需要繼續(xù)執(zhí)行該行政決定。第六，為整個程序的補充說明，違法建筑當事人對于行政機關作出的限期拆除決定和強制拆除決定有權申請行政復議和提起行政訴訟，但是在復議期間和訴訟期間不終止對違法建筑的拆除。

（五）處理違法建筑的時間期限應當放寬

我國行政處罰法對處理違法建筑的時效作出了規(guī)定。以兩年為時間期限，超過兩年時效期限的則不再進行行政處罰。規(guī)定處理違法建筑的時效有利于違法建筑處理制度的完善，但是兩年的時效期間不利于對違法建筑進行處理。鑒于處理違法建筑的復雜性和繁瑣性，應當延長處理違法建筑的時效期間，以保證違法建筑在時效期間內得到處理?；蛘咦兏`法建筑時效期間的起算點，將起算點改為從發(fā)現(xiàn)違法建筑時起算較為合理，使行政機關能夠擁有足夠的時間處理違法建筑。

五、結語

強制拆除違法建筑作為行政執(zhí)法機關處理違法建筑的最終手段應當慎用，行政執(zhí)法機關在作出強制拆除決定時要根據(jù)違法建筑類型和具體情況進行考慮，作出適宜的處理決定。隨著對強制拆除違法建筑相關問題的研究不斷深入，將會進一步完善我國違法建筑處理制度，對中國特色社會主義法律體系的構建同樣具有重要意義。

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作者單位：中共四川省自貢市委黨校

責任編輯：胡 越