淺談地方立法權(quán)擴(kuò)容

張家發(fā)

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了新修正的《中華人民共和國(guó)立法法》，在中國(guó)立法史上具有里程碑意義。綜觀該部法律，最具分量的改革方案莫過(guò)于擬將以往49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)，全面擴(kuò)展至其余233個(gè)設(shè)區(qū)的市，這便是地方立法權(quán)的擴(kuò)容，其力度、規(guī)?？胺Q空前。黨的十八屆三中、四中全會(huì)也分別指出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。那么，立法權(quán)擴(kuò)容的意義在哪里、擴(kuò)容后該如何進(jìn)行操作等，成為許多專家學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。

1 較大的市立法權(quán)的現(xiàn)狀

（一）較大的市立法權(quán)的由來(lái)

較大的市的立法權(quán)，是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。

1982年，在發(fā)揮中央與地方“兩個(gè)積極性”思想的指導(dǎo)下，修訂通過(guò)的地方組織法第二十七條首次對(duì)“較大的市”立法職能作出規(guī)定。1986年，再次修改地方組織法，將省會(huì)市和較大的市地方性法規(guī)草案的“擬訂權(quán)”，修改為制定權(quán)，但需報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年制定立法法時(shí)，又將較大的市的立法權(quán)擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。

1984年至1993年，國(guó)務(wù)院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準(zhǔn)了19個(gè)設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)。目前，在全國(guó)282個(gè)設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個(gè)，包括27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（其中，重慶市在1997 年經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)為直轄市）以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。

地方立法權(quán)從無(wú)到有、不斷開(kāi)放的變遷，呼應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下制度選擇差異性的現(xiàn)實(shí)需要，也折射了公共治理方式民主化的理念進(jìn)步。包括較大的市在內(nèi)的地方立法實(shí)踐，不僅調(diào)動(dòng)了地方的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，也激活了立法全局。有統(tǒng)計(jì)表明，2000年立法法頒行后一年，全國(guó)共制定地方性法規(guī)603件，其中三類城市行使較大的市立法權(quán)所制定的達(dá)207件，占34.3%。較大的市的地方立法，彌補(bǔ)了國(guó)家立法過(guò)于原則的法制短板，豐富了城市治理的制度資源，推進(jìn)了依法治市的歷史進(jìn)程，亦成為見(jiàn)證地方立法民主、效率、創(chuàng)新價(jià)值的重要窗口。

（二）較大的市立法制度存在的問(wèn)題

從較大的市地方立法實(shí)踐看，當(dāng)前在立法體制中存在的問(wèn)題主要有：

一是“較大的市”至今沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一概念?！拜^大的市”這一概念在我國(guó)憲法中僅出現(xiàn)了一次，即第三十條第二款規(guī)定的“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。地方組織法第七條和第四十三條中規(guī)定的“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”中的“較大的市”是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)而享有地方性法規(guī)制定權(quán)的城市，一般是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城市人口比較多的設(shè)區(qū)的市。而立法法第六十三條第四款則明確規(guī)定：“本法所稱的較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！睆膽椃ǖ降胤浇M織法，再到立法法，三部憲法性法律文件對(duì)“較大的市”的涵義分別給出了不同的界定，使“較大的市”概念與憲法逐步實(shí)現(xiàn)了基本統(tǒng)一。

二是設(shè)區(qū)的市對(duì)立法權(quán)的訴求不斷增加。國(guó)務(wù)院自1993年批準(zhǔn)蘇州、徐州為“較大的市”后，此后20多年再未作出新的審批。與此同時(shí)，許多城市因立法權(quán)的缺失，日益陷入“事權(quán)與立法權(quán)不匹配”的治理困境。立法權(quán)的缺失已經(jīng)成為許多城市的治理瓶頸，嚴(yán)重抑制了其發(fā)展和活力。尤其是不少城市在國(guó)家或省級(jí)立法無(wú)法適應(yīng)本地治理實(shí)際的情形下，轉(zhuǎn)而制定大量“紅頭文件”，進(jìn)行事實(shí)上的變相立法，雖然滿足了一時(shí)急需，卻頻頻侵入無(wú)權(quán)規(guī)制的領(lǐng)域，傷及法制權(quán)威，設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地實(shí)際制定地方性法規(guī)的需求不斷增強(qiáng)。

2 立法權(quán)擴(kuò)容的意義

（一）可以更好地實(shí)現(xiàn)地方立法的目的。目前我國(guó)共有282個(gè)設(shè)區(qū)的市，多數(shù)設(shè)區(qū)的市面積都超過(guò)1萬(wàn)平方公里，絕大多數(shù)人口都超過(guò)百萬(wàn)，人口在500萬(wàn)以上的就有近百個(gè)，加之地理、經(jīng)濟(jì)、民族等因素，各設(shè)區(qū)的市的具體情況往往有很大差異，在地方立法的需求上也往往有很大不同。地方立法一個(gè)重要目的就是為了讓各地依據(jù)實(shí)際更好地管理本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)，使各地都享有立法權(quán)無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)立法目的的一個(gè)重要選擇。

（二）有利于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)。地方立法擴(kuò)容適應(yīng)改革發(fā)展的需要，是促進(jìn)地方治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會(huì)提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。從層級(jí)縱向角度來(lái)看，設(shè)區(qū)的市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革創(chuàng)新最具活力的區(qū)域，先行先試、突破體制機(jī)制障礙等一系列探索亟需法制的保障。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)對(duì)于全面深化改革，提高城市法治水平、管理水平都有著重要意義。此外，在一定程度上也解決了司法實(shí)踐中的某些法律適用問(wèn)題。

（三）有利于促進(jìn)民主政治建設(shè)。賦予各設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮地方積極性的重要途徑。立法權(quán)擴(kuò)容后，更有利于公民直接參與立法，使立法更體現(xiàn)民意。此外，從完善人民代表大會(huì)制度來(lái)講，這種立法權(quán)的擴(kuò)大，對(duì)“人大立法權(quán)”這一制度權(quán)利的具體化、實(shí)際的實(shí)施也具有積極的意義。

3 立法權(quán)擴(kuò)容后的幾點(diǎn)建議

立法法依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是我國(guó)法治建設(shè)的重大改革舉措，而地方立法對(duì)于大多數(shù)設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)還是一項(xiàng)全新的工作，為了穩(wěn)步推進(jìn)，預(yù)防地方立法權(quán)擴(kuò)容后可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為要注意以下幾點(diǎn)。

（一）實(shí)施步驟上，要明確劃分標(biāo)準(zhǔn)，分批推進(jìn)?？茖W(xué)制定授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即明確哪些城市先開(kāi)展，那些城市后開(kāi)展。除考慮到人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等指標(biāo)，新修正的立法法增加了立法需求、立法能力等指標(biāo)，筆者認(rèn)為在具體操作中應(yīng)主要考慮：城市人大及其常委會(huì)和人大代表、人大常委會(huì)委員法案審議水平和能力；城市政府依法行政的水平和能力；城市居民對(duì)地方性事務(wù)和地方立法的認(rèn)知與參與情況；城市政務(wù)公開(kāi)發(fā)展水平；城市自治性行業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體活動(dòng)開(kāi)展情況等。

（二）立法內(nèi)容上，要體現(xiàn)地方特色，突出創(chuàng)新。新修正的立法法將較大的市立法權(quán)限規(guī)定為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。以環(huán)境保護(hù)立法為例，環(huán)境問(wèn)題本身具有特殊性和公益性的特點(diǎn)，由于自然環(huán)境、人文環(huán)境等先天存在較大的差異，導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國(guó)家、省環(huán)境立法不能完全采用統(tǒng)一立法方式，對(duì)各地市具體的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)范，需要地方結(jié)合本地客觀環(huán)境條件立法。因此，要將國(guó)家法律的原則性和地方法規(guī)的特殊性結(jié)合起來(lái)，從而使對(duì)環(huán)境的保護(hù)能做到因地制宜，更好地促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。此外，在制定地方性法規(guī)時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)，不照抄照搬，有幾條寫(xiě)幾條。

（三）加強(qiáng)地方立法基礎(chǔ)建設(shè)。要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)民主政治建設(shè)，加大干部培訓(xùn)和法制宣傳教育的力度，逐步提高公民特別是公務(wù)人員的法律素質(zhì)，提高城市人大及其常委會(huì)和人大代表、人大常委會(huì)委員法案審議水平和能力，提高城市人民政府依法行政能力和政務(wù)公開(kāi)的水平。新獲得地方立法權(quán)的各設(shè)區(qū)的市可考慮以半年為限設(shè)定一個(gè)立法準(zhǔn)備期，在此期間內(nèi)建立機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為即將開(kāi)展的立法工作奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障和人力儲(chǔ)備。

（四）建立地方性法規(guī)定期清理機(jī)制和有效期制度。有研究人員專門對(duì)深圳、廣州、寧波等10個(gè)城市的地方性法規(guī)進(jìn)行分析和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些地方人大制定的地方性法規(guī)，經(jīng)過(guò)5年仍然完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活需要的，尚不足20%，實(shí)施3年內(nèi)被修改或提議修改的即占1/3左右。相對(duì)于國(guó)家法律來(lái)講，發(fā)展性或者說(shuō)是不穩(wěn)定性或許可以看作是地方立法的一個(gè)特點(diǎn)，地方立法要更好地適應(yīng)地方現(xiàn)實(shí)需要，就不應(yīng)該過(guò)于穩(wěn)定和僵化。因此，各設(shè)區(qū)的市在制定地方法規(guī)時(shí)，可以考慮建立地方性法規(guī)的有效期制度和定期評(píng)估清理機(jī)制。

（五）嘗試開(kāi)展地方立法協(xié)作。地方立法權(quán)擴(kuò)大后，由于各地情況的差異性，極易造成地方立法的分散化和碎片化，如各地對(duì)一些具有共性的問(wèn)題規(guī)定不統(tǒng)一，甚至相互沖突，造成執(zhí)法不公，不利于區(qū)域一體化的發(fā)展。因此，各相鄰或者相近的市可以嘗試就一定區(qū)域內(nèi)的共性問(wèn)題，如環(huán)境問(wèn)題等采取半緊密型聯(lián)合方式，由一市牽頭組織起草，其他幾個(gè)市予以配合或者由各市根據(jù)本市實(shí)際，獨(dú)立進(jìn)行立法，立法結(jié)果其他各市共享，以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，提高地方法規(guī)的實(shí)效。