趙澤培
摘 要:行政層級建構(gòu)是行政區(qū)劃的重要內(nèi)容,而政權(quán)層級又是國家結(jié)構(gòu)形式的重要組成部分,一個國家只有進(jìn)行了合理的政權(quán)層級建設(shè),才能實施有效的管理,才能實現(xiàn)有效民主的最大化,實現(xiàn)國家目的。地方行政層級的建構(gòu)是一個受多種因素影響的社會政治問題,本文試簡述我國行政層級建構(gòu)的沿革、思考以及啟示。
關(guān)鍵詞:行政層級建構(gòu);沿革
1 我國行政層級建構(gòu)的傳統(tǒng)及現(xiàn)狀
(一)中國歷史上的行政管理層級
作為一個歷史悠久的古國,隨著人口的增多和領(lǐng)土的擴(kuò)大,我國從西周開始就建立起等級嚴(yán)格的行政管理層級——等級分封制,行政管理層級是根據(jù)對人的等級劃分,即天子、諸侯、卿大夫、士、平民和奴隸,而建立起來的,以血緣為基礎(chǔ)的“封建制”,在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)、人口背景下,促進(jìn)了社會的發(fā)展;秦滅六國而建立統(tǒng)一的國家,將權(quán)力集中于中央,實行郡、縣兩級的地方行政體制;至西漢形成了州、郡、縣三級地方行政體制,對后世影響深遠(yuǎn)。后除隋朝兩級制和元代的多級制,在地方行政管理層級上均采用三級制。[1]
由此可見歷史上地方行政管理多采取三級制。在皇權(quán)統(tǒng)治的國家中,雖然沒有民主的概念,但是其行政管理層級的設(shè)置的目的,也包括方便管理、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,從而利于統(tǒng)治的穩(wěn)定,因而尤其可以借鑒之處。
(二)我國現(xiàn)行行政層級建構(gòu)
我國憲法第九十五條規(guī)定,省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。這就確立了地方行政層級的四級制,這是地方行政管理體制的主要形式。
這種體制在法理上突破了地方行政區(qū)劃三級制的規(guī)定,在現(xiàn)實中也出現(xiàn)了很多問題,如層級過多增加行政管理成本,政府職能重復(fù)與混亂。[2]行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的層級對應(yīng),從憲政民主的角度看,層級過多不利于民主的真正實現(xiàn)。
2 我國政權(quán)層級建構(gòu)的沿革及原因分析
近代以來,中國在現(xiàn)代化國家的建構(gòu)中屢遭挫折。鴉片戰(zhàn)爭后,中國不得不尋求心的政權(quán)建構(gòu)。1912年中華民國建立后不久便陷入內(nèi)政分裂、軍閥混戰(zhàn)的無政府狀態(tài),以民主共和為標(biāo)志的現(xiàn)代國家建構(gòu)無從實現(xiàn)。但是孫中山提出了“黨建國家”的方案,即通過政黨的整合,在中國這樣一個沒有現(xiàn)代化社會基礎(chǔ)和現(xiàn)代階級力量的社會,迅速建立一個能夠擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化發(fā)展和建構(gòu)民主共和的主體力量,由此開辟了以政黨為核心,而不是以軍隊為主導(dǎo)的現(xiàn)代化發(fā)展和現(xiàn)代國家建設(shè)歷程。[3]這一直影響到后來。
在1949年以前,中國共產(chǎn)黨就對人民政權(quán)建設(shè)進(jìn)行初步嘗試。土地革命時期,大多數(shù)根據(jù)地行政區(qū)劃都分縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級。縣級政權(quán)由民意機(jī)構(gòu)、縣政府、司法機(jī)關(guān)三部分組成。民意機(jī)構(gòu)一般為議會或代表機(jī)關(guān),是為權(quán)力機(jī)關(guān),縣政府為民意機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),司法機(jī)關(guān)為審判機(jī)關(guān),這種國家機(jī)關(guān)及其關(guān)系為新中國成立后實行的人民代表大會制度開創(chuàng)了先河。[4]總之,中國共產(chǎn)黨在1949年前的局部執(zhí)政和在根據(jù)地農(nóng)村改革打破了幾千年政權(quán)不下鄉(xiāng)的狀況,為以后城市政權(quán)建設(shè)提供了必要條件。中國共產(chǎn)黨的民主政治建構(gòu),增加了人民參與政權(quán)的積極性,對根據(jù)地的發(fā)展和建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。
新中國成立以后我國行政區(qū)劃體系按憲法規(guī)定分為省、縣、鄉(xiāng)三級制,事實上,在省縣之間卻還存在著一級建制――地區(qū)或地級市,并逐漸形成了市管縣的格局。世界大多數(shù)人口和地域大國,一般是三級政權(quán)體制。解放初,中央以下有中央派出的大區(qū)局,但是后來被撤銷了。省以下除了少數(shù)的民族自治州外,省與縣之間只有省級政權(quán)派出的地區(qū)黨和政府機(jī)構(gòu),不是一層政權(quán)體制。1958年以后,成立人民公社,成為政社合一的組織,但是沒有相應(yīng)的人大,也不是完全意義上的一級政權(quán)體制。20世紀(jì)70年代末和80年代初,撤銷人民公社改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府,后來陸續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了政協(xié)。20世紀(jì)80年代中期提出以城市為中心發(fā)展經(jīng)濟(jì),實行市管縣體制,派出的地區(qū)機(jī)構(gòu)紛紛改市,全國地區(qū)一級派出政權(quán)體制逐步改為省和縣中間的一層政權(quán)實體。21世紀(jì)初,中國政體基本形成了中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)這樣的五層政權(quán)體制。
這樣的五級體制的政權(quán)運(yùn)作效率和民意反映程度都值得思考的。
3 對我國政權(quán)層級建構(gòu)的思考
(一)民主與政權(quán)層級建構(gòu)
民主在理想狀態(tài)下是人人參與,但是那只是一個理想化狀態(tài)。即使是在原始的古希臘城邦,在全民參與的政治中,是否真的實現(xiàn)民主都是值得商榷的問題,更何況現(xiàn)代國家不是古希臘的城邦,亦或是某個部落。因此,在一個復(fù)雜的現(xiàn)代化社會中實現(xiàn)民主的方式是值得討論的。由于參與式民主至今仍是一個含糊不清的概念,利用相近的和更為清楚的概念使它明確起來,民主包含直接民主、參與式民主、公決式民主、選舉式民主和代議制民主。[5]現(xiàn)代社會的龐雜意味著我們只能選擇性地實施直接民主。 既然層級越少公民的政治參與度就越高,那就需要考慮現(xiàn)代社會可以容納哪種政權(quán)層級建構(gòu)。
(二)政府運(yùn)作效率與政權(quán)層級建構(gòu)
至于政權(quán)到底分設(shè)幾層合適,從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,取決于較少投入成本和較佳管理結(jié)果的最優(yōu)分層。即這樣一種狀態(tài):設(shè)某一種最優(yōu)政權(quán)分層狀態(tài),當(dāng)政權(quán)分層多于這一最優(yōu)分層時,政權(quán)的成本加大,效率降低,管理的效果并沒有相應(yīng)提高,或者說管理效果的提高效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于分層成本的加大,這是不合算的;而當(dāng)政權(quán)分層少于這一最優(yōu)分層時,管理不到位,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會秩序的混亂,雖然政權(quán)投入減少,但是社會混亂損失加大,也得不償失;只有這一數(shù)量的政權(quán)分層,政權(quán)的投入成本和管理效果能得到最優(yōu)的投入產(chǎn)出,這就是政權(quán)最佳分層的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和經(jīng)濟(jì)學(xué)選擇。[6]
五級分層政權(quán)體制的設(shè)置,使政權(quán)各項事務(wù)運(yùn)作的時間加長五分之二,甚至更長。五級政權(quán)體制使信息傳達(dá)放慢,信息量損失和信息失真的概率加大。五級政權(quán)體制使政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的成本和機(jī)會成本大大上升,成為國民經(jīng)濟(jì)的沉重負(fù)擔(dān)。我們建國以來治國的一個模式是,理念上只考慮管理到位、細(xì)致和全面,但是不講管理的成本。五級政權(quán)體制使政權(quán)運(yùn)作的效率越來越低。五級政權(quán)運(yùn)作投入的成本相當(dāng)高昂,但是其提供的服務(wù)與投入不成比例。并且,它使辦事層次增加,辦事環(huán)節(jié)成倍增多,辦事的時間成本也加長。五級政權(quán)體制自我膨脹、自制程序,增加了消耗,摩擦不斷。
(三)中央與地方權(quán)力分配
所謂中央與地方權(quán)力的分配,實際上是集權(quán)、分權(quán)和自治的關(guān)系。如果將權(quán)力統(tǒng)集于中央政府,地方政府雖為行政機(jī)關(guān),但是不能做主,要服從中央政府的指揮命令;分權(quán)是要將權(quán)力分予各地方政權(quán)機(jī)構(gòu),是于行政之一范圍內(nèi),可以獨(dú)立處理事務(wù)。[7]
明確中央與地方的主要職責(zé)。中央政府主要職責(zé)是:制定國家憲法和法律,維護(hù)每一個國民的合法權(quán)益;保衛(wèi)國家安全和發(fā)展,維護(hù)國家領(lǐng)土完整和長遠(yuǎn)利益;搞好與其他國家的交往和貿(mào)易,維護(hù)國家的良好形象和整體利益;制定國家長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃,并監(jiān)督各行政區(qū)實施。同時,進(jìn)行各行政區(qū)的法治管理。
各省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū)和有必要的計劃單列市,都應(yīng)統(tǒng)一改名為行政區(qū)。行政區(qū)政府主要職責(zé)是:制定本行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃和十年發(fā)展綱要,并監(jiān)督各市實施。同時,進(jìn)行本行政區(qū)各市的目標(biāo)管理。
第三級政府是市。包括現(xiàn)有50萬以上人口的城市、州、地區(qū)和縣,地區(qū)改名為市,縣升格為市。市政府主要職責(zé)是:每年制定本市未來三年發(fā)展計劃,并監(jiān)督各縣實施。同時,進(jìn)行本市各縣的統(tǒng)籌管理。
第四級政府是縣。包括現(xiàn)有5萬以上人口的縣、區(qū)和鎮(zhèn),區(qū)改名為縣,鎮(zhèn)升格為縣??h政府主要職責(zé)是:每年制定本縣第二年發(fā)展計劃,并組織各鎮(zhèn)實施當(dāng)年計劃。同時,進(jìn)行本縣各鎮(zhèn)的行政管理。
第五級政府是鎮(zhèn)。包括現(xiàn)有5千以上人口的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村,鄉(xiāng)改名為鎮(zhèn),村升格為鎮(zhèn)。鎮(zhèn)政府主要職責(zé)是:每年制定本鎮(zhèn)發(fā)展計劃方案,并組織全鎮(zhèn)有關(guān)部門、組織、企業(yè)和個人實施。同時,進(jìn)行本鎮(zhèn)各行各業(yè)的服務(wù)管理。
(四)地方政權(quán)的分層
地方政權(quán)分層的焦點(diǎn)在于縣域政權(quán)的改革。在縣域政治中,形成了一種悖論性的現(xiàn)象:一方面縣級政權(quán)抱怨上級權(quán)力下放不足,干預(yù)過多;另一方面縣級政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者在縣域范圍內(nèi)又有著高度的自由裁量權(quán),即便存在著不斷加強(qiáng)的垂直控制。縣級政權(quán)——這個微型國家擁有了畸形化的自主性。這種自主性在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面得到充分發(fā)揮,并適合了經(jīng)濟(jì)效率的要求。隨著改革開放的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的巨變,基層民主以有步驟、有秩序的穩(wěn)妥的制度化進(jìn)程,為改革提供了穩(wěn)定的社會環(huán)境,促進(jìn)了人民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的不斷實現(xiàn)。地方自治的權(quán)限的擴(kuò)大已是未來發(fā)展的趨勢。
參考文獻(xiàn)
[①]參見成軍.中國古代地方行政層級嬗變及啟示.行政管理改革,2010年第2期
[②]張景聰.中國地方政府行政層級體制的現(xiàn)狀與趨勢研究。碩士學(xué)位論文
[③]林尚立:《政黨、政黨制度與現(xiàn)代國家——對中國政黨制度的理論反思》,《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2009年第9期。
注釋
[1]參見成軍.中國古代地方行政層級嬗變及啟示.行政管理改革,2010年第2期
[2]張景聰.中國地方政府行政層級體制的現(xiàn)狀與趨勢研究。碩士學(xué)位論文
[3]林尚立:《政黨、政黨制度與現(xiàn)代國家——對中國政黨制度的理論反思》,《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2009年第9期。
[4]曹海霞.北京和平接管與中國現(xiàn)代國家的建構(gòu).北京黨史2014年4期.第24頁
[5]參見喬萬尼·薩托利著,馮克利 閻克文譯.民主新論.上海人民出版社
[6]楊榮均. 縣鄉(xiāng)行政管理層級的結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革路徑.法律與社會2014年第3期.第22頁
[7]吉村源太郎著,金慧華 鄭少華譯.地方自治.中國政法大學(xué)出版社