廣饒縣組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)的實(shí)踐與思考

一、基本情況

長(zhǎng)期以來，廣饒縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法被分為農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)監(jiān)理等領(lǐng)域，由于執(zhí)法職責(zé)分散、交叉，執(zhí)法力量薄弱、松散，執(zhí)法成本和執(zhí)法相對(duì)人負(fù)擔(dān)相對(duì)較大，農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全也難以得到有效保障。這些問題的存在，與當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需求不相適應(yīng)，與全面深化改革的形勢(shì)要求不相適應(yīng)。為完善縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，廣饒縣積極探索實(shí)踐縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法資源整合。

一是整合職責(zé)任務(wù)，歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)。以縣農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)為依托，整合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法、畜牧執(zhí)法、農(nóng)機(jī)監(jiān)理綜合執(zhí)法等職能，組建了縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)。撤銷了縣動(dòng)物疫病防治監(jiān)控中心掛牌機(jī)構(gòu)縣畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊(duì)，不再承擔(dān)畜牧綜合執(zhí)法職能；縣生豬屠宰管理辦公室不再承擔(dān)私屠亂宰違法行為查處等職能；縣農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（掛山東省農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校廣饒縣分校、縣種子管理站牌子）不再承擔(dān)植物檢疫的執(zhí)法檢查等職能；縣農(nóng)業(yè)機(jī)械管理辦公室不再承擔(dān)農(nóng)機(jī)監(jiān)理綜合執(zhí)法職能。二是加強(qiáng)編制配備，組建執(zhí)法隊(duì)伍。在劃轉(zhuǎn)原縣農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)和原縣動(dòng)物疫病防治監(jiān)控中心人員編制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步充實(shí)縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)人員編制，目前，編制總數(shù)已達(dá)到23人。按照人隨編走的原則，將兩個(gè)單位17名執(zhí)法人員整合到了縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，組建了一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍，為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法提供了有力支撐。三是合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置職能。整合后，縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)為縣農(nóng)業(yè)局直屬單位，明確了其“履行法律、法規(guī)及規(guī)章賦予的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法及監(jiān)管職能”等職責(zé)任務(wù)，配備大隊(duì)長(zhǎng)1名、副大隊(duì)長(zhǎng)3名，下設(shè)辦公室、案件審理室和三個(gè)執(zhí)法中隊(duì)。

二、優(yōu)勢(shì)與成效

（一）執(zhí)法力量有效整合，從源頭上避免了執(zhí)法交叉、推諉扯皮等現(xiàn)象。通過整合歸并農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)監(jiān)理等執(zhí)法職能，把本來分別由多個(gè)單位行使的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法權(quán)集中到一個(gè)單位，改變了以往農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象，避免了相關(guān)單位各自為政、相互扯皮、互相推諉等情況，降低了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率，保障和促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

（二）監(jiān)管體系逐步完善，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“執(zhí)管分離”。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭邢鄬?duì)集中行政處罰權(quán)以后，把動(dòng)物防疫行政執(zhí)法、私屠亂宰違法行為查處、農(nóng)業(yè)機(jī)械執(zhí)法檢查等職能從原單位分離出來，統(tǒng)一劃歸縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)行使，初步實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約，改變了過去一些單位既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”、既管審批管理又管監(jiān)督執(zhí)法的體制機(jī)制，為推進(jìn)其他領(lǐng)域綜合執(zhí)法體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

（三）管理職能科學(xué)配置，有效保證了執(zhí)法工作高效協(xié)調(diào)。在這次農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革中，科學(xué)合理地界定了縣農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法大隊(duì)的權(quán)限和職責(zé)，既調(diào)動(dòng)了兩方面的積極性，又避免了互相推諉或重復(fù)管理。同時(shí)，農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)法大隊(duì)之間建立了共享信息資料和工作聯(lián)系制度，管理機(jī)構(gòu)在日常事務(wù)性檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為，及時(shí)通報(bào)縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行依法處理，有效保證了綜合執(zhí)法的效率。

（四）執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范，有力促進(jìn)了依法行政水平提升?？h農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)著力改變以往分散執(zhí)法、突擊整治的行政執(zhí)法方式，大力推行規(guī)范化管理。強(qiáng)化制度建設(shè)，制定了《農(nóng)業(yè)執(zhí)法巡查制度》《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法公示制度》等工作制度，嚴(yán)格執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化執(zhí)法措施，加強(qiáng)執(zhí)法管理，抓好行政執(zhí)法責(zé)任落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究，確保執(zhí)法人員廉潔自律，秉公執(zhí)法，使執(zhí)法行為更加公平、公正。建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法巡查管理平臺(tái)，建立執(zhí)法人員和行政相對(duì)人（單位）的數(shù)據(jù)名錄庫，通過平臺(tái)自動(dòng)搖號(hào)確定執(zhí)法巡查對(duì)象和執(zhí)法人員，按照隨機(jī)抽查的要求開展執(zhí)法檢查工作，避免選擇性執(zhí)法和有針對(duì)性執(zhí)法弊端，實(shí)行陽光執(zhí)法、和諧執(zhí)法。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)整合后，按照職能職責(zé)要求，開展了以農(nóng)業(yè)法律法規(guī)知識(shí)、行政執(zhí)法程序、執(zhí)法辦案技巧、執(zhí)法文書制作、涉農(nóng)處罰條款、農(nóng)業(yè)投入品管理知識(shí)、假劣農(nóng)資識(shí)別、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管控等為內(nèi)容的系統(tǒng)培訓(xùn)，加強(qiáng)了崗位訓(xùn)練與執(zhí)法實(shí)踐，按照“實(shí)體法和程序法并重、法律知識(shí)與操作技能并重”的要求，培訓(xùn)執(zhí)法人員快速發(fā)現(xiàn)問題、有效鎖定證據(jù)、正確判斷違法行為、嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序的能力，逐步提升了執(zhí)法人員執(zhí)法能力和執(zhí)法辦案水平。

（五）執(zhí)法力度持續(xù)強(qiáng)化，有效整治了違法違規(guī)行為。開展農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法以來，共出動(dòng)執(zhí)法人員1200人（次），檢查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、集市等交易市場(chǎng)400場(chǎng)（次），發(fā)放各類宣傳材料10萬份，立案查處案件21起。通過查處違法違規(guī)行為，遏制了假劣農(nóng)業(yè)投入品在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的使用，嚴(yán)厲打擊了植物繁殖材料調(diào)運(yùn)過程中無檢疫手續(xù)行為及假冒受權(quán)品種（植物繁殖材料）行為，全面提高了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和監(jiān)管能力，確保了農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)安全。

三、問題與不足

（一）執(zhí)法力量薄弱，制約工作開展。目前，全縣有農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營(yíng)單位900余家、種子（種苗）生產(chǎn)企業(yè)30余家、農(nóng)業(yè)機(jī)械1.95萬臺(tái)、動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)3家，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)（養(yǎng)殖）企業(yè)、合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)等生產(chǎn)主體650余家。執(zhí)法領(lǐng)域和監(jiān)管對(duì)象點(diǎn)多、面廣、執(zhí)法任務(wù)繁重，現(xiàn)有17名工作人員仍無法滿足執(zhí)法工作需要，且執(zhí)法人員對(duì)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)系統(tǒng)學(xué)習(xí)的時(shí)間較少，缺乏必備的農(nóng)業(yè)法律知識(shí)和相關(guān)專業(yè)技能，從而影響了執(zhí)法和辦案效率?？h農(nóng)業(yè)執(zhí)法無專用執(zhí)法車輛，當(dāng)前從其它單位調(diào)劑1輛公務(wù)用車，難以滿足當(dāng)前工作需要，亟需配備必要的執(zhí)法裝備。

（二）鎮(zhèn)（街道）主體責(zé)任落實(shí)不到位，執(zhí)法合力不足。雖然各鎮(zhèn)（街道）均設(shè)立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳統(tǒng)思想和中心工作繁重等因素影響，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作還沒有引起鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，大部分鎮(zhèn)（街道）未將農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作擺上重要議事日程，認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作主要由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，與鎮(zhèn)（街道）關(guān)系不大，時(shí)常將監(jiān)管人員安排到中心工作中去，造成相關(guān)人員對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作被動(dòng)應(yīng)付，影響了執(zhí)法成效。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，監(jiān)管難度較大。廣饒縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，分散、粗放、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式較為普遍，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)“全覆蓋、全過程”的監(jiān)管。同時(shí)，大部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和合作組織沒有系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)投入品統(tǒng)供制度，加上安全生產(chǎn)意識(shí)淡薄，造成了農(nóng)藥配比不科學(xué)、濫用激素肥料、農(nóng)業(yè)投入品混用及忽視農(nóng)藥安全間隔期等現(xiàn)象普遍發(fā)生，給一線工作人員帶來了較大的監(jiān)管壓力和諸多不便，直接影響了全縣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

（四）農(nóng)業(yè)法律法規(guī)滯后，影響綜合執(zhí)法力度。當(dāng)前農(nóng)業(yè)部門在肥料管理中執(zhí)行的是《肥料登記管理辦法》。其中第十四條“對(duì)經(jīng)農(nóng)田長(zhǎng)期使用，有國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的下列產(chǎn)品免予登記：硫酸銨（鋅），尿素，硝酸銨，氰氨化鈣，磷酸銨（磷酸一銨、二銨），硝酸磷肥，過磷酸鈣，氯化鉀，硫酸鉀，硝酸鉀，氯化銨，碳酸氫銨，鈣鎂磷肥，磷酸二氫鉀，單一微量元素肥，高濃度復(fù)合肥（40%以上）?！薄懊庥璧怯洝碑a(chǎn)品不在農(nóng)業(yè)部門的管理范疇之內(nèi)。當(dāng)前市場(chǎng)上銷售的肥料85%不屬于《肥料登記管理辦法》第十四條的范疇，肥料質(zhì)量管理農(nóng)業(yè)部門無相關(guān)法規(guī)可作為執(zhí)行依據(jù)。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十四條、第二十六條、第二十八、第四十七條、第五十條等規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法對(duì)象為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地與農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織。廣饒縣蔬菜生產(chǎn)多數(shù)為分散、小規(guī)模的散戶生產(chǎn)模式，不屬于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的處罰范疇，嚴(yán)重影響整體農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

當(dāng)前執(zhí)行的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》為1997年5月頒布，條例規(guī)定農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)為植物保護(hù)站、土壤肥料站、農(nóng)業(yè)、林業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)專營(yíng)，但現(xiàn)在國(guó)家多個(gè)文件規(guī)定放開市場(chǎng)，行政事業(yè)單位不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)資產(chǎn)品由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，但對(duì)經(jīng)營(yíng)主體法律規(guī)定一直未做更改，形成當(dāng)前農(nóng)藥市場(chǎng)多元化經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)主體不明，造成農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)多、亂、差現(xiàn)象。

四、意見建議

（一）加強(qiáng)縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力量。一是嚴(yán)把執(zhí)法人員入口關(guān)。按照?qǐng)?zhí)法行政相對(duì)人（單位）數(shù)量比例規(guī)定配備執(zhí)法人員編制數(shù)量，通過嚴(yán)格考試、考核等方式從機(jī)關(guān)事業(yè)單位和社會(huì)中錄用具備專業(yè)法律知識(shí)的優(yōu)秀人員，并按程序申領(lǐng)行政執(zhí)法證，實(shí)行持證上崗、亮證執(zhí)法。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的培訓(xùn)。定期組織執(zhí)法人員進(jìn)行涉農(nóng)法律法規(guī)培訓(xùn)，掌握相關(guān)農(nóng)業(yè)法律知識(shí)和執(zhí)法辦案技巧，全面提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法能力。三是健全完善農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法保障體系。加大財(cái)政投入，保證日常辦公和執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)，按照《農(nóng)業(yè)系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)勤用車配備使用管理辦法》要求配備執(zhí)法車輛，為執(zhí)法人員提供良好的工作條件和物質(zhì)保障。

（二）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的屬地化管理。應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?zhí)法重心下移的原則，強(qiáng)化鎮(zhèn)（街道）屬地化管理，鎮(zhèn)（街道）的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作，進(jìn)一步明確鎮(zhèn)（街道）的檢查和監(jiān)管責(zé)任。同時(shí)，要積極宣傳農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要性，讓鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)了解相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，明確鎮(zhèn)（街道）對(duì)農(nóng)業(yè)品質(zhì)量安全監(jiān)督工作的屬地化管理責(zé)任。

（三）緩解農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法壓力。一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、專業(yè)合作組織的管理。對(duì)未執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管規(guī)定的單位不予審批備案、不予爭(zhēng)取資金和榮譽(yù)，倒逼農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位依法誠(chéng)信發(fā)展，實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)與綜合執(zhí)法的無縫對(duì)接。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的指導(dǎo)。定期對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和人員進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全技術(shù)推廣和培訓(xùn)，指導(dǎo)相關(guān)組織和人員安全使用農(nóng)業(yè)投入品。三是建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位用藥專供制度。完善集采購(gòu)、儲(chǔ)運(yùn)、配送、銷售和農(nóng)化科技服務(wù)為一體的農(nóng)資連鎖經(jīng)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，利用低毒農(nóng)藥補(bǔ)貼項(xiàng)目，減少農(nóng)藥殘留，減輕執(zhí)法壓力。□E：YWJ

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 監(jiān)管職能 廣饒縣