破解執(zhí)行難我們還要做些什么

劉金鵬+施俊

黨的十八屆四中全會(huì)決議提出，要“切實(shí)解決執(zhí)行難，依法保障勝訴當(dāng)事人及時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益”和“推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”。在2016年全國人代會(huì)上，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)提出“用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難”。上海是最高人民法院確定的執(zhí)行體制改革試點(diǎn)地區(qū)之一，也是要求“兩年基本解決執(zhí)行難工作”重點(diǎn)推進(jìn)地區(qū)之一。

長(zhǎng)期以來，上海市人大常委會(huì)對(duì)破解執(zhí)行難工作高度重視。早在2011年9月，常委會(huì)在聽取和審議市高院關(guān)于民事執(zhí)行工作情況報(bào)告的同時(shí)，作出《關(guān)于加強(qiáng)人民法院民事執(zhí)行工作的決議》（以下簡(jiǎn)稱《決議》）。

鍥而不舍 跟蹤問效

時(shí)隔5年后，為持續(xù)跟蹤了解貫徹執(zhí)行《決議》、本市法院執(zhí)行工作及其改革情況，監(jiān)督和支持法院加大執(zhí)行力度，增強(qiáng)執(zhí)行合力，破解執(zhí)行難問題，2016年6月至11月，在市人大常委會(huì)副主任薛潮帶領(lǐng)下，市人大內(nèi)司委組成調(diào)研組，對(duì)本市法院執(zhí)行工作及其改革情況開展了專項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研。

調(diào)研中，重點(diǎn)聚焦本市法院貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神和落實(shí)《決議》、開展破解執(zhí)行難專項(xiàng)治理、推進(jìn)執(zhí)行體制改革試點(diǎn)，以及有關(guān)行政機(jī)關(guān)和單位履行法院判決、協(xié)助法院執(zhí)行和支持法院執(zhí)行體制改革試點(diǎn)工作等四個(gè)方面情況，力求梳理分析當(dāng)前執(zhí)行工作中存在的主要問題、困難及其原因，研究提出對(duì)策和建議。

2016年12月29日，市十四屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議聽取和審議了市高院《關(guān)于本市法院執(zhí)行工作及其改革情況的報(bào)告》，市人大內(nèi)司委向會(huì)議提交了《關(guān)于本市法院執(zhí)行工作及其改革情況的調(diào)研報(bào)告》。

破解頑癥 成效初顯

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來全市法院忠實(shí)履行法定職責(zé)，努力提升執(zhí)行工作公信力和群眾滿意度。特別是2016年以來，市高院積極采取多項(xiàng)措施，加大執(zhí)行力度，強(qiáng)化執(zhí)行管理，集中破解執(zhí)行難，取得良好效果。

成效一：執(zhí)行體制機(jī)制改革穩(wěn)步推進(jìn)。全市法院實(shí)行執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)相分離改革，建立完善團(tuán)隊(duì)化執(zhí)行組辦案模式，改革完善“立審執(zhí)”銜接協(xié)調(diào)機(jī)制和執(zhí)行辦案責(zé)任制等多項(xiàng)制度，力求破解執(zhí)行瓶頸障礙。

成效二：執(zhí)行工作專項(xiàng)治理行動(dòng)成效初顯。深入開展打擊規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行行為和涉民生涉眾型重大疑難案件集中執(zhí)行專項(xiàng)行動(dòng)，提前完成執(zhí)行案款集中清理工作，執(zhí)行案款清理發(fā)放金額、發(fā)放款項(xiàng)筆數(shù)名列全國法院第一名和第三名。

成效三：執(zhí)行隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不斷改善優(yōu)化。通過深化社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育、分類分層教育培訓(xùn)、加大執(zhí)行工作重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)督管理等，推動(dòng)執(zhí)行人員思想政治、業(yè)務(wù)能力和作風(fēng)紀(jì)律建設(shè)“三同步”，不斷提升執(zhí)行隊(duì)伍能力水平。

成效四：信息化手段在執(zhí)行工作中作用逐步發(fā)揮。初步建立全市法院執(zhí)行案件大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)及分析平臺(tái)，自主研發(fā)執(zhí)行案款“E號(hào)通”系統(tǒng)，逐步完善網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)建設(shè)，執(zhí)行信息化建設(shè)走在全國前列。

深入問診 查找原因

從調(diào)研和審議情況看，當(dāng)前本市法院破解執(zhí)行難工作取得了階段性成效，但執(zhí)行難問題還未從根本上解決。

問題一：執(zhí)行理念有待進(jìn)一步增強(qiáng)。少數(shù)法院和執(zhí)行人員對(duì)破解執(zhí)行難重要性認(rèn)識(shí)還不足，主體意識(shí)還不強(qiáng)。采取財(cái)產(chǎn)調(diào)查和強(qiáng)制措施還不夠有力。“陽光執(zhí)行”理念有待深化，執(zhí)行公開雙向互動(dòng)性需要加強(qiáng)，有的申請(qǐng)執(zhí)行人還難以聯(lián)系執(zhí)行人員、無法及時(shí)了解執(zhí)行進(jìn)度。

問題二：執(zhí)行機(jī)制有待進(jìn)一步完善?！傲張?zhí)”兼顧還要加強(qiáng)，財(cái)產(chǎn)保全、拍賣評(píng)估等執(zhí)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)還要規(guī)范。銀行查控機(jī)制信息反饋還存在延后性，凍結(jié)、扣劃等功能有待拓展。信息化執(zhí)行查控體系尚需健全，大數(shù)據(jù)整合、分析和應(yīng)用還需強(qiáng)化。執(zhí)行考核制度科學(xué)性有待提高，適用“終結(jié)本次執(zhí)行程序”還存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過寬、程序過于簡(jiǎn)化等情況。

問題三：執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有的執(zhí)行人員群眾意識(shí)還不強(qiáng)，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人合理司法需求回應(yīng)不夠，還存在畏難怕煩思想，不規(guī)范執(zhí)行、消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行、選擇性執(zhí)行現(xiàn)象還有發(fā)生。有的年輕法官做群眾工作、化解矛盾能力水平還有待提高，執(zhí)行機(jī)構(gòu)“案多人少”矛盾依然突出。

問題四：執(zhí)行外部環(huán)境有待進(jìn)一步改善。有的單位和部門協(xié)助支持執(zhí)行意識(shí)還不強(qiáng)，跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制還需健全。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督作用發(fā)揮還有較大空間，人民群眾監(jiān)督渠道和平臺(tái)還需暢通。由于社會(huì)信用體系、財(cái)產(chǎn)登記制度等尚不健全，致使生效裁判自動(dòng)履行率還不高。

建言獻(xiàn)策 對(duì)癥下藥

圍繞如何打贏破解執(zhí)行難這場(chǎng)“硬仗”，調(diào)研組和市人大常委會(huì)組成人員以及列席會(huì)議的市人大代表建議：

對(duì)策一：深化完善執(zhí)行體制機(jī)制，鞏固改革成果。調(diào)研組指出，要深入推進(jìn)執(zhí)行體制改革，進(jìn)一步理順審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)、“立審執(zhí)”分離和協(xié)調(diào)配合的關(guān)系，完善財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行等銜接機(jī)制，確保執(zhí)行權(quán)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。市人大內(nèi)司委副主任委員史秋琴和市人大代表金永紅、李向農(nóng)指出，要嚴(yán)格執(zhí)行最高人民法院有關(guān)“終結(jié)本次執(zhí)行程序”規(guī)定，對(duì)企業(yè)類被執(zhí)行人應(yīng)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)符合條件的案件要及時(shí)恢復(fù)執(zhí)行，謹(jǐn)防失之過寬、標(biāo)準(zhǔn)過低。要建立更加科學(xué)合理的執(zhí)行人員業(yè)績(jī)考核體系，確?？己烁臃峡陀^規(guī)律，避免為片面追求結(jié)案率濫用“終結(jié)本次執(zhí)行程序”，實(shí)現(xiàn)案件執(zhí)結(jié)率和群眾滿意率雙提升。

對(duì)策二：充分運(yùn)用信息化手段，提高執(zhí)行工作質(zhì)效。調(diào)研組和市人大內(nèi)司委副主任委員陳東指出，要深入推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)建設(shè)，拓展查控范圍，完善網(wǎng)絡(luò)凍結(jié)、扣劃功能，將被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)“一網(wǎng)打盡”。陳東副主任委員和市人大財(cái)經(jīng)委委員趙福禧指出，要充分運(yùn)用信用信息共享資源，加大懲戒力度，通過限制高消費(fèi)、限制出入境、追究刑事責(zé)任等措施，提高“老賴”成本。陳東副主任委員指出，要推廣以網(wǎng)絡(luò)司法拍賣方式處置被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，努力祛除權(quán)力尋租空間，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人利益最大化。要切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)行案件流程管理系統(tǒng)建設(shè)，以信息化倒逼提升執(zhí)行規(guī)范化水平。要切實(shí)發(fā)揮“執(zhí)行大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)”作用，杜絕建而不用等情況發(fā)生。

對(duì)策三：不斷加強(qiáng)執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)，提升執(zhí)行人員綜合素質(zhì)。調(diào)研組和市人大常委會(huì)人事代表工委副主任張金康指出，要加強(qiáng)執(zhí)行人員作風(fēng)建設(shè)，教育引導(dǎo)執(zhí)行人員自覺抵制各種因素干擾和誘惑。要通過教育培訓(xùn)、崗位練兵等多種途徑，提高執(zhí)行人員各方面能力。陳東副主任委員指出，執(zhí)行人員要適應(yīng)信息化發(fā)展要求，努力實(shí)現(xiàn)從“冷兵器”時(shí)期的“線下”操作“老手”，到“熱武器”時(shí)期的“線上”操作“熟手”轉(zhuǎn)變。張金康副主任委員和李向農(nóng)、童麗萍代表指出，要關(guān)心愛護(hù)執(zhí)行人員，抓緊解決執(zhí)行力量不足問題，建立符合執(zhí)行工作特點(diǎn)的履職保護(hù)和執(zhí)業(yè)保障機(jī)制。

對(duì)策四：切實(shí)加大監(jiān)督和支持力度，形成全社會(huì)共同破解執(zhí)行難的強(qiáng)大合力。調(diào)研組和多位常委會(huì)組成人員及列席代表指出，破解執(zhí)行難需要全社會(huì)共同努力，要由法院“獨(dú)唱”轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣铰?lián)動(dòng)“合唱”，要以貫徹落實(shí)中辦國辦相關(guān)文件為契機(jī)，努力構(gòu)建聯(lián)合懲戒機(jī)制。市人大常委會(huì)法制委委員葉青指出，要真正實(shí)現(xiàn)讓執(zhí)行難成為歷史名詞，必須形成多方共同發(fā)力的治理大格局。錢翊樑代表建議，配合法院執(zhí)行工作是任何單位和個(gè)人的法定義務(wù)，應(yīng)徹底改變法院為破解執(zhí)行難與政府部門逐一協(xié)商簽備忘錄的局面。市人大教科文衛(wèi)委委員陳保平指出，對(duì)與老百姓關(guān)系密切的“一府兩院”工作，人大在監(jiān)督中可引入第三方評(píng)估機(jī)制。金永紅、童麗萍兩位代表建議，法院要自覺加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，特別是要認(rèn)真落實(shí)“兩高”有關(guān)民事執(zhí)行法律監(jiān)督規(guī)定，并全面實(shí)行執(zhí)行公開。朱如安代表建議，要將執(zhí)行不能案件作為法治宣傳教育的警示內(nèi)容，增強(qiáng)公民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。