“函復(fù)請示”現(xiàn)象的本質(zhì)、利弊及其規(guī)范路徑辨析

陳洪美

摘 要：“函復(fù)請示”現(xiàn)象存在的合法合理性，學(xué)界爭訟由來已久但未有成論。通過具體分析中央人民政府網(wǎng)站中的公文用例，從“函”文種的適用范圍、辦公廳（室）的機構(gòu)職能兩方面，指出“函復(fù)請示”現(xiàn)象的本質(zhì)仍然屬于一種文書“代復(fù)”行為。仔細分析“函復(fù)請示”現(xiàn)象存在的利弊之后，主張停止此公文用法。同時也考慮到歷史傳承和工作習(xí)慣，提出如果保留“函復(fù)請示”的用法，那么必須對國家現(xiàn)行文書制度的相關(guān)條款進行適當(dāng)修訂。

關(guān)鍵詞：黨政機關(guān)公文；函復(fù)請示；制度建設(shè)

請示與批復(fù)是對稱文種，下級機關(guān)以請示文種向上級機關(guān)請求指示、批準(zhǔn)，上級機關(guān)以批復(fù)來答復(fù)下級機關(guān)的請示事項，這是2012年《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（下簡《條例》）甚至是歷次公文處理規(guī)定都明確的。但在日常工作中，經(jīng)常出現(xiàn)以上級機關(guān)辦公廳（室）名義通過函來回復(fù)下級機關(guān)請示事項的現(xiàn)象，即所謂“函復(fù)請示”。此現(xiàn)象往往發(fā)生在上級黨委政府的辦公廳（室）與下級黨委政府，或本級黨委政府的組成部門之間。本文主要以前者兩機關(guān)之間的“函復(fù)請示”現(xiàn)象為例，兼及后者。這種現(xiàn)象存在的合理合法性，學(xué)界向來爭論頗多，這里有一系列問題需要做出清晰回答：首先，能不能以函來回復(fù)下級機關(guān)的請示？這個問題，不少學(xué)者是持否定態(tài)度的，認為這是一種公文錯用[1]；其次，如果同意這種現(xiàn)象存在，那么其法律、行政、文書制度等方面的法理依據(jù)是什么；再次就是對這種現(xiàn)象如何對待，是保留、改良還是拋棄，也應(yīng)該有一個明確決斷?；诖?，筆者不揣冒昧，從分析其本質(zhì)和利弊入手，就其存廢去留陳述短見，以求教于方家。

1 本質(zhì)辨析：辦公廳（室）無審批職能，“函復(fù)請示”歸根結(jié)底是一種文書“代復(fù)”行為

1.1 從適用規(guī)定性看，使用“函”文種須具備發(fā)收機關(guān)之間存在特定關(guān)系和事項性質(zhì)兩個條件。根據(jù)《條例》規(guī)定，函是“適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項”的一個文種。這個表述根據(jù)語法分析，后面“請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項”動作行為是發(fā)生在前面的“不相隸屬機關(guān)之間”，正常的行文方式應(yīng)該是“函來函往”。 上級黨委政府的辦公廳（室）與下級黨委政府，從發(fā)文機關(guān)和主送機關(guān)雙方關(guān)系講，二者無論從行政級別，還是從管理關(guān)系上，肯定是平級機關(guān)，而且是沒有隸屬關(guān)系的平級機關(guān)。但長期以來，學(xué)界包括公文教學(xué)界似乎形成了這樣一個觀點，那就是只要兩個機關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系尤其是平級關(guān)系，就應(yīng)使用“函”這個文種[2]。這個觀點實際上犯了“全稱肯定判斷謂項周延”的邏輯錯誤?！胺彩鞘褂煤姆N的兩個機關(guān)一定是兩個不相隸屬關(guān)系的機關(guān)”是正確的，但反過來“凡是兩個不相隸屬關(guān)系的機關(guān)之間行文就一定使用函”就不一定正確。換句話說，兩個機關(guān)不相隸屬僅僅是“函”使用的條件之一，還有一個條件不可或缺。那就是：一方對一方必須發(fā)生工作商洽、問題咨詢和事項請批等事項處理。后一個條件是選用“函”文種的決定條件。如果罔顧這個條件，認為只要是兩個不相隸屬的機關(guān)之間行文，就一定使用“函”文種，就容易犯錯用文種的毛病。如甲機關(guān)是街道辦事處，乙機關(guān)是省直機關(guān)，二者沒有隸屬關(guān)系，但在開展愛國衛(wèi)生運動這個事項上，甲機關(guān)對乙機關(guān)存在職能管理關(guān)系。甲機關(guān)要求乙機關(guān)加強愛國衛(wèi)生運動，就只能用“通知”文種。為什么不能用“函”？原因就在于甲、乙兩個機關(guān)之間所涉事項既不是聯(lián)系商洽工作，也不是需要一方回復(fù)或批準(zhǔn)什么。

因此“函”文種的使用，既要考慮發(fā)文機關(guān)與主送機關(guān)之間是否具有隸屬關(guān)系，更要考慮雙方所涉事項的性質(zhì)，這是我們判斷此機關(guān)對彼機關(guān)能否允許發(fā)生“函復(fù)請示”行為的基本方法。而從工作實踐看，上級黨委政府的辦公廳（室）與下級黨委政府之間一般沒有商洽、詢問和答復(fù)這三類工作往來。

1.2 辦公廳（室）是參謀輔助機構(gòu)，具有文書處理權(quán)，但不具備事項審批權(quán)。這里我們以國務(wù)院辦公廳為例，不少同志對其機構(gòu)的性質(zhì)、功能存在認識誤區(qū)：有的同志認為它是國務(wù)院的職能部門。但如果真是那樣的話，那么它就應(yīng)該具有行政審批權(quán)；還有的同志認為它是“國務(wù)院的中心機構(gòu)”，能夠代表政府或黨委就各個方面的工作發(fā)布文件[3]。這種認識實際上是將辦公廳凌駕于其他同級機構(gòu)之上，是對其機構(gòu)職能的恣意放大，也是不恰當(dāng)?shù)?。?013年《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》中，明確規(guī)定國務(wù)院辦公廳是獨立于且與國務(wù)院組成部門（公安部、教育部等）、國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位相并列的一個專門機構(gòu)。2008年《國務(wù)院辦公廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》中，明確規(guī)定國務(wù)院辦公廳是“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志處理國務(wù)院日常工作的機構(gòu)”。所以它既不是政府的組成部門，也不是拎著尚方寶劍可以任性自為的什么特殊機構(gòu)，本質(zhì)上講它就屬于參謀輔政機構(gòu)，不應(yīng)該也不可能具有行政審批職能。

關(guān)于這一點，我們還可以從國務(wù)院辦公廳相關(guān)文書的往來中看出端倪。1994年浙江省政府辦公廳行送《關(guān)于要求設(shè)立杭州市人民政府駐北京辦事處的請示》給國務(wù)院辦公廳，申請設(shè)立杭州市政府駐北京辦事處。如果國務(wù)院辦公廳具有行政審批職能，而且國務(wù)院辦公廳無論從級別還是行政關(guān)系上都可視為浙江省政府辦公廳的業(yè)務(wù)上級，具有領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)職能。那么其接到該省政府辦公廳的請示后，就完全可以用批復(fù)這個文種進行答復(fù)。然而在正式行文時，卻仍然使用《國務(wù)院辦公廳關(guān)于杭州市人民政府駐北京聯(lián)絡(luò)處改為駐北京辦事處的復(fù)函》，而且在正文部分特別標(biāo)注“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”。這說明國務(wù)院辦公廳即使作為同序列省政府辦公廳的上級機關(guān)，其仍然沒有審批相關(guān)事務(wù)的權(quán)力。

所以從這個意義上說，下級黨委政府如因相關(guān)問題需要咨詢、相關(guān)事項需要批準(zhǔn)或答復(fù)，其請復(fù)性文件的主送機關(guān)顯然只能是上級黨委政府，而不是上級黨委政府的辦公廳（室），原因就在于上級黨委政府的辦公廳（室）不具有事項審批權(quán)，當(dāng)然更不可能越俎代庖，擅行相關(guān)的審批權(quán)力。

1.3 “函復(fù)請示”雖然具有一定法理依據(jù)，但仍然改變不了其文書“代復(fù)”的本質(zhì)。上級黨委政府的辦公廳（室）雖然沒有對下級黨委政府報請事項的審批權(quán)，但卻有向下級黨委政府發(fā)送指令性公文的權(quán)力。《條例》規(guī)定，“黨委政府的辦公廳（室）根據(jù)本級黨委政府授權(quán)，可以向下級黨委政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級黨委政府提出指令性要求”。此規(guī)定表述的關(guān)鍵意思是兩項：

一是上級黨委政府的辦公廳（室）可以向下級黨委政府發(fā)送指令性公文或具有指令性質(zhì)的公文。何謂指令性公文？根據(jù)有關(guān)學(xué)者的解釋，是指上級機關(guān)對下級機關(guān)工作進行指導(dǎo)、部署和安排時使用的一類公文，具體包括命令、通知、決定、批復(fù)、紀(jì)要、通報等六種[4]。國家公務(wù)員和事業(yè)單位考試用書中，也將上述六類公文作為指揮性公文看待。對照此定義，復(fù)函肯定屬于指令性公文。換句話說，根據(jù)《條例》規(guī)定，上級黨委政府的辦公廳（室）可以向下級黨委政府發(fā)送具有答復(fù)與審批性質(zhì)的復(fù)函。

二是其向下級黨委政府發(fā)送指令性公文必須得到本級黨委政府的授權(quán)。從對國務(wù)院網(wǎng)站公布的國務(wù)院辦公廳以函的文種回復(fù)省級政府和國務(wù)院其他部門的195個函件考察看，每份函件都無一例外地在正文前部標(biāo)明“經(jīng)國務(wù)院同意”“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”“經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)”“根據(jù)《×》第×條的規(guī)定，國務(wù)院同意”等字樣，這既說明復(fù)函中的請批或答復(fù)事項是由國務(wù)院審批，不是由辦公廳審批，又說明辦公廳的發(fā)文行為是得到國務(wù)院認可、符合《條例》規(guī)定的。換句話說，“函復(fù)請示”是由本級黨委政府“授權(quán)發(fā)文”，而不是本級黨委政府“授權(quán)審批”，其形式意義大于內(nèi)容意義。

綜上所述，上級黨委政府辦公廳（室）向下級黨委政府發(fā)送回復(fù)或批準(zhǔn)的函件，本質(zhì)上只是根據(jù)文書管理規(guī)定履行了行文權(quán)，事實上的事項審批權(quán)仍然屬于本級黨委政府。為避免行文權(quán)與批復(fù)權(quán)歧義，筆者認為可以采取“補全事由”的辦法來進一步明確這兩種權(quán)力（黨政機關(guān)的公文“事由”，本質(zhì)上講是一個“主謂結(jié)構(gòu)的短語”[5]）。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意陜西省承辦2021年第十四屆全國運動會的函》，其標(biāo)題可以進一步明確為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于國務(wù)院同意陜西省承辦2021年第十四屆全國運動會的函》，這就完全清晰區(qū)分了復(fù)函的行文權(quán)和審批權(quán)。

2 斟酌得失：“函復(fù)請示”現(xiàn)象的利弊分析

2.1 “函復(fù)請示”現(xiàn)象利于發(fā)揮參謀機構(gòu)的輔政職能，提高文書處理效率?！昂瘡?fù)請示”現(xiàn)象從積極角度看，主要有兩個方面：一是利于發(fā)揮黨委政府辦公廳（室）的輔政職能；二是利于提高文書處理效率和專業(yè)化水平。這里仍以國務(wù)院辦公廳為例，其作為國務(wù)院的一個特殊機構(gòu)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，主要職能有八項。從“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志組織起草或?qū)徍艘試鴦?wù)院、國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的公文”“研究國務(wù)院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府請示國務(wù)院的事項，提出審核意見，報國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志審批”兩項職能看，國務(wù)院辦公廳無疑是國務(wù)院的直接代言人，國務(wù)院辦公廳的相關(guān)人員實質(zhì)上就是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的參謀人員?？梢赃@樣說，國務(wù)院對下級政府的指示、批復(fù)、要求等，其最初主張大多數(shù)來自于國務(wù)院辦公廳。因此，從文書內(nèi)容撰寫角度說，國務(wù)院辦公廳的回復(fù)可能會更專業(yè)，當(dāng)然效率也會更高。

這里有人可能會提出，既然國務(wù)院辦公廳作為參謀機構(gòu)，秉承國務(wù)院或國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示行事，那么對于下級政府的請示何不協(xié)助國務(wù)院以國務(wù)院的名義使用“批復(fù)”這個下行文種呢？這種觀點不是一點理由沒有。筆者認為，允許“函復(fù)請示”，還有可能的理由是：一是歷史傳承和工作慣例。以前怎么做的，現(xiàn)在還這么做；二是根據(jù)事項輕重主次有所分工。重要的、全局性事務(wù)以國務(wù)院的名義批復(fù)，那些內(nèi)容比較具體的事務(wù)性工作或在履行手續(xù)方面具有例行公事色彩的“請示”，由辦公廳答復(fù)[6]。事實是不是這樣？筆者對國務(wù)院網(wǎng)站中1985-2015年國務(wù)院辦公廳“函復(fù)請示”的195個用例進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)“函復(fù)請示”的事項主要為：建立相關(guān)工作的部際聯(lián)席會議制度、召開城市運動會和調(diào)整地區(qū)運動會組委會成員、相關(guān)部門與機構(gòu)懸掛和使用國旗國徽、明確相關(guān)機構(gòu)級別、省級政府在北京設(shè)立辦事處、國企經(jīng)營范圍和設(shè)立分公司以及下放所屬部門機構(gòu)事項審批權(quán)等。而以國務(wù)院名義回復(fù)地方政府或組成部門的486個請示事項中，大多數(shù)為城市規(guī)劃、地區(qū)或?qū)ｍ椢迥臧l(fā)展規(guī)劃、設(shè)立行政區(qū)域、建設(shè)歷史文化名城等。兩相比較，顯然后者的重要性、全局性遠勝前者。而且后者往往就是我國《憲法》規(guī)定的國務(wù)院十八條基本職權(quán)之一。

所以除關(guān)系下級黨委政府所在地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的全局性請示事項，由上級黨委政府直接決策拍板外，一般請示事項由上級黨委政府的辦公廳（室）提出審批建議，供上級黨委政府決策、確認，然后代其行文答復(fù)。這樣一方面可以突顯黨委政府辦公廳（室）“協(xié)助黨政處理日常工作”的職能，保證黨政領(lǐng)導(dǎo)能夠騰出更多時間和精力來處理大事、難事，另一方面也能夠發(fā)揮辦公廳（室）人員的參謀助手作用，與古代君命文書由輔政機構(gòu)提出處理意見供當(dāng)權(quán)者參考的“票擬”制度一脈相承。

2.2 “函復(fù)請示”現(xiàn)象直接導(dǎo)致回復(fù)請示文書文種選用的紊亂，違反文書制度的規(guī)范性，容易引發(fā)工作矛盾。首先是請復(fù)與答復(fù)在文書文種使用匹配上的紊亂問題，如不糾正會降低國家文書管理制度的嚴(yán)肅性?！跋抡埳蠌?fù)”這是歷次國家黨政機關(guān)公文處理規(guī)定的基本規(guī)則。下級黨委政府遞交請示，上級黨委政府就應(yīng)該給予批復(fù)。有學(xué)者提出的批復(fù)適用于“答復(fù)下級機關(guān)請示事項”，但沒有規(guī)定“答復(fù)下級機關(guān)請示事項只能用批復(fù)”的觀點[7]，筆者不能認同。這不僅是對《條例》規(guī)定字面上的望文生義、強詞奪理，更是對黨委政府辦公廳（室）職能的忽視。雖然上級黨委政府的辦公廳（室）與下級黨委政府之間是不相隸屬的平級關(guān)系，但問題是下級黨委政府的所請事項，上級黨委政府的辦公廳（室）沒有審批權(quán)。說得更清楚一點，就是兩個機關(guān)之間沒有函這個文種適用范圍中所及的三類工作聯(lián)系，因此雙方通常也就不存在文書往來。如果允許“函復(fù)請示”現(xiàn)象的存在，僅從文書制度的嚴(yán)肅性上看，就違反了下有請示上不批復(fù)和超出“函”文種適用范圍兩個毛病。

另外，在公文寫作實踐上還會出現(xiàn)隨意、亂用、誤用現(xiàn)象，甚至引發(fā)工作矛盾。我們以國務(wù)院網(wǎng)站公布的2015年公文為例，同樣是建立部際聯(lián)席會議制度的回復(fù)。由衛(wèi)計委等國務(wù)院相關(guān)組成部門提交的建立防治重大疾病工作、促進展覽業(yè)改革發(fā)展、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展、口岸工作等的部際聯(lián)席會議的請示事項，是以國務(wù)院的名義發(fā)布批復(fù)。而同一年度由發(fā)改委等提交的促進投資、推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的部際聯(lián)席會議的請示事項，就是以國務(wù)院辦公廳的名義發(fā)布復(fù)函。從工作的重要性和全局性上看，后者并不亞于前者。那為什么前者就是由國務(wù)院直接批復(fù)，而后者由國務(wù)院辦公廳回復(fù)呢？這種用法，一方面暴露了上級黨委政府對于下級黨委政府（包括上級黨委政府自己所屬部門）在請示回復(fù)文種選擇上的隨意傾向，另一方面在工作中容易制造矛盾。從文書接受心理角度來說，下級機關(guān)更愿意接受自己上級的批復(fù)件（有時甚至是視為上級對自身工作成效和所請事項重要性的認可），而不是上級參謀機構(gòu)的函復(fù)件。譬如上例，請復(fù)的發(fā)文機關(guān)都是黨委政府自己的組成部門，請復(fù)事項的重要性程度又類似，為何給予甲類部門就是批復(fù)，給予乙類部門就是復(fù)函呢？顯然存在厚此薄彼之嫌，這容易引起下級黨委政府或組成部門之間的工作比較，平空制造矛盾，引發(fā)不良情緒。

3 進一步完善和規(guī)范“函復(fù)請示”文書現(xiàn)象的路徑思考

“函復(fù)請示”作為一種特殊的公文現(xiàn)象，從改革開放以來國務(wù)院辦公廳的公文實踐看，雖然數(shù)量不多，但仍在斷續(xù)使用。地方各級黨委政府以其辦公廳（室）名義函復(fù)下級黨委政府和組成部門請示的用例也比較常見。綜上所述，權(quán)衡利弊，筆者以為這種文書現(xiàn)象違反了國家文書管理制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和文種選用匹配的規(guī)范性，將不具有審批權(quán)限的黨委政府辦公廳（室）推到回復(fù)文書發(fā)文機關(guān)的位置上，違反了“誰有事項處理權(quán)誰發(fā)文”的基本原則，在行政管理與文書處理上都存在“越位”弊端，甚為不妥，因此應(yīng)該果斷停止這種公文用法。

筆者對國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳的發(fā)文用例進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，1985-2015年30年間國務(wù)院辦公廳函復(fù)省級政府、國務(wù)院組成部門（含直屬機構(gòu)、事業(yè)單位、國企）請示的文件只有161件，24個年度的函復(fù)請示件低于10個，而2002年、2008年、2010年、2011年等四個年度則一件都沒有。這與同期國務(wù)院直接發(fā)文的496件批復(fù)相比，數(shù)量微弱。從統(tǒng)計角度說明這種公文用例并非有學(xué)者所說的存在普遍，而是呈現(xiàn)出萎縮衰微的趨勢，已經(jīng)具備了停止使用的現(xiàn)實條件。

當(dāng)然考慮到歷史傳承和工作習(xí)慣，如果硬要允許這種現(xiàn)象存在，有沒有變通途徑？筆者認為，在堅持請示與批復(fù)、來函與復(fù)函對稱互應(yīng)，“函”文種適用范圍和功能不變的前提下，必須對《條例》中部分條款進行修訂。至少要增加“經(jīng)過上級黨委政府確認，下級黨委政府可以就一般性事項直接向上級黨委政府的辦公廳（室）行送請復(fù)性函件，在得到本級黨委政府同意后，由上級黨委政府辦公廳（室）直接給予函復(fù)，但在文中須注明已經(jīng)黨委政府同意”的規(guī)定?！稐l例》中已經(jīng)對政府的職能部門做了類似規(guī)定：需經(jīng)政府審批的具體事項，經(jīng)政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經(jīng)政府同意。《條例》的這個規(guī)定賦予了政府組成部門經(jīng)過本級政府同意后，可以審批下級政府請示事項的權(quán)力，但沒有賦予政府的辦公廳（室）這個權(quán)力。如果新添筆者提出的上述規(guī)定，工作實踐中的困難還在于：這個“一般性事項”，就需要上級黨委政府劃定一個明確范圍，甚至列出具體清單。這對于任何一個上級黨委政府來說恐怕都不是一件簡單的事情。

至于還有人說，一般性事項是否由下級黨委政府授權(quán)其辦公廳（室）直接向上級黨委政府的辦公廳（室）行送請示文書，上級黨委政府的辦公廳（室）收到請示件后，同樣經(jīng)過本級黨委政府的授權(quán)再給予批復(fù)文書。這種想法貌似解決了兩個機關(guān)的上下級關(guān)系和請示與批復(fù)文種使用匹配的問題，但這種做法的問題在于無論是上級還是下級黨委政府的辦公室廳（室），都不具備向上級提出請示事項或向下級答復(fù)請示的權(quán)力，都要經(jīng)過各自黨委政府的授權(quán)才能辦理。反而使行政程序與文書處理變得更加復(fù)雜起來。與其如此，不如省掉這個環(huán)節(jié)，還是由下級黨委政府直接向上級黨委政府發(fā)送請示文書，在上級黨委政府審批后，由其參謀輔政部門辦公廳（室）代其起草批復(fù)文書來得直接、便捷和權(quán)威。