黑龍江省大興安嶺國有林權(quán)制度改革研究

蔣雨琦，石小亮，黃書慧

（沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，沈陽 110866）

理論研究

黑龍江省大興安嶺國有林權(quán)制度改革研究

蔣雨琦，石小亮，黃書慧

（沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，沈陽 110866）

立足于特殊的國有林所有制形態(tài)，梳理了國內(nèi)外有關(guān)國有林權(quán)制度改革理論的研究現(xiàn)狀，并以黑龍江省大興安嶺國有林為研究對象，充分總結(jié)大興安嶺林權(quán)制度改革已取得的顯著成果，探究了目前林權(quán)改革的實際現(xiàn)狀和潛在問題，試圖找出國有林權(quán)制度改革存在的困難與阻力，分析問題與不足，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，以實現(xiàn)能為大興安嶺地區(qū)提供進一步深化改革的重要依據(jù)和政策建議。

國有林；林權(quán)改革；大興安嶺；黑龍江

近年來，我國一直致力于森林資源的可持續(xù)發(fā)展研究，不斷創(chuàng)新林業(yè)經(jīng)營模式，促進林農(nóng)經(jīng)濟增收，開展社會主義新林業(yè)經(jīng)濟建設(shè)。在逐漸認識到林權(quán)制度改革是市場合理配置資源，調(diào)動全社會投身于林業(yè)經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)鍵突破口后，我國開始深入探究林權(quán)改革的機制和路徑。2006年4月29日，我國第一個國有林權(quán)制度改革試點在黑龍江省伊春市正式啟動，是國有林權(quán)管理體制的創(chuàng)新[1]。大興安嶺與伊春有著相似的環(huán)境背景，可以借鑒其發(fā)展的寶貴經(jīng)驗。2011年11月14日，我國第一部《國有林場管理辦法》正式實施，該《辦法》有效填補了我國國有林場管理在法律方面的空白，對國有林場的建設(shè)管理具有里程碑式的意義，有利地推動了國有林場管理的法制化、科學(xué)化。在社會各方的努力下，林業(yè)有了跨越式的發(fā)展，但隨著發(fā)展的深入，一些潛在的問題開始顯現(xiàn)。林業(yè)要想實現(xiàn)更好的發(fā)展，必須要有所突破，在思想、法律、制度和技術(shù)等多層面開展更加深入、有效的綜合改革，使改革成果更具普遍化、專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化。

1 國內(nèi)外國有林權(quán)改革理論的研究現(xiàn)狀

1.1 國外有關(guān)國有林權(quán)改革理論的研究

國外針對林權(quán)制度的產(chǎn)生、發(fā)展，以及森林資源所有權(quán)形式變化等情況開展了研究，得出林權(quán)制度產(chǎn)生的關(guān)鍵因素是人口數(shù)量的激增，使原本體量有限的原始森林資源相對更加短缺，加之林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進步和要素相對價格的不斷變化，都在不同程度上激發(fā)了林權(quán)制度快速改革的結(jié)論。在人類原始社會初期階段，森林資源較為豐富，能夠滿足人們的生存和生產(chǎn)等需求，不存在經(jīng)濟學(xué)意義上的稀缺性現(xiàn)象，因此也根本不需要制定相關(guān)制度來規(guī)范林業(yè)的經(jīng)營和管理。但隨著人口數(shù)量的持續(xù)增長，經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，人們對森林資源的依賴程度比以往任何時期都高。人們對森林資源的開發(fā)能力也隨著科技的不斷進步而增強，致使對森林資源的利用速度遠超森林資源的增長速度，森林資源變得更為稀缺，人們也更加關(guān)注森林作為稀缺資源該如何分配等問題。在此基礎(chǔ)上，森林產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)時而生。

1.2 國內(nèi)有關(guān)國有林權(quán)改革理論的研究

國內(nèi)絕大部分學(xué)者認為，只有國家掌握林地的所有權(quán)才能保證林地使用方式不受影響，且能長期保持穩(wěn)定。張琦[2]認為，林地使用權(quán)的界定，在對森林資源產(chǎn)權(quán)歸屬分析中處于十分重要的地位，且林地使用權(quán)的改造可參考借鑒國有建設(shè)用地的使用權(quán)形式。李璇[3]認為，要想解決收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)難以實現(xiàn)的矛盾，統(tǒng)一經(jīng)營管理方式應(yīng)具有人格化的主體，建立林地使用權(quán)評估體系，適當放開商品林采伐限額，以實現(xiàn)林地資源的最優(yōu)化流動。

林權(quán)制度改革是在農(nóng)村土地改革取得成功的基礎(chǔ)上展開的[4]。許多學(xué)者認為[5-7]，現(xiàn)行林權(quán)制度不完善主要體現(xiàn)在以下幾方面：林地所有權(quán)主體模糊；林地的所有權(quán)、使用權(quán)二者界限不清；林地使用權(quán)的主體，組織程度和集中率都較低；現(xiàn)行林權(quán)缺乏制度優(yōu)化保障，難以應(yīng)對變幻莫測的市場風險；相關(guān)利益主體由于林地收益分配制度的不完善，產(chǎn)生了很多難以調(diào)和的矛盾，使林地產(chǎn)權(quán)制度難以順利推行。韓微[8]認為，明確林權(quán)制度改革的各階段任務(wù)十分重要，在初期階段不適合以社會利益和森林生態(tài)效益作為出發(fā)點，應(yīng)肯定并積極維護林木產(chǎn)權(quán)主體的正當合法財產(chǎn)權(quán)利，以推動林地產(chǎn)權(quán)制度的正常運行。

針對現(xiàn)有林權(quán)制度在實際運行過程中出現(xiàn)的一系列問題，學(xué)術(shù)界提出了三種觀點：將土地國有化、將土地私有化，或積極完善土地集體所有制形式[9-10]。針對林權(quán)制度應(yīng)如何改革的觀點分兩類：主張以所有制度改革為主要思路；主張以使用制度改革為主要思路[11]。鄭連成[12]認為，土地利用的內(nèi)部激勵十分重要，土地市場是在土地確定產(chǎn)權(quán)上實現(xiàn)的。許兆君[13]認為，將所有權(quán)和使用權(quán)分離，并細化使用權(quán)，是解決林地產(chǎn)權(quán)的有效方法，可促進林地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。周光達[14]認為，國有林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，能有效提升國有林區(qū)制度改革的績效。

2 黑龍江省大興安嶺國有林權(quán)制度改革成效

大興安嶺地區(qū)在施行林權(quán)制度改革后，成效明顯，國有林場不斷增加，生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)恢復(fù)。國有林場的森林資源是整個黑龍江省森林資源的重要組成部分，也是生態(tài)建設(shè)和林區(qū)職工生活的基礎(chǔ)和保障?！笆濉币詠恚笈d安嶺林區(qū)逐年調(diào)減木材產(chǎn)量，認真落實國家政策要求，停止了商業(yè)性采伐，森林面積、活立木蓄積和森林覆蓋率均實現(xiàn)增長，與“十一五”末相比分別增加了0.42億m3、7.7萬ha和0.91個百分點，達到5.54億m3、683.7萬ha和81.86個百分點，為大興安嶺實施生態(tài)戰(zhàn)略夯實了資源基礎(chǔ)。

2.1 農(nóng)民積極參與國有林權(quán)制度改革

國有林權(quán)制度改革前，農(nóng)民對土地的利用上，僅簡單的停留在谷物種植，甚至出現(xiàn)了政府免費將樹苗送到農(nóng)民手中農(nóng)民也不種的怪現(xiàn)象。改革后，農(nóng)民積極響應(yīng)改革，主動花錢買樹苗造林，土地得到了合理有效的利用。農(nóng)民自主學(xué)習(xí)種樹技巧，精心撫育經(jīng)營森林，把樹當菜種，把山當田耕。在政府的積極引導(dǎo)下，農(nóng)民開始學(xué)習(xí)先進的林業(yè)經(jīng)營理念，并大力發(fā)展林下經(jīng)濟等特色產(chǎn)業(yè)。黑龍江省大力發(fā)展林下種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，形成了山上種樹、林中放蜂、林下種參、山里養(yǎng)蛙的立體經(jīng)營模式。林業(yè)經(jīng)營規(guī)模的不斷擴大，不但給當?shù)鼐用裉峁┝烁嗟木蜆I(yè)機會，農(nóng)民實現(xiàn)了增收，吸引了大量外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，有力地促進了當?shù)厣直Ｗo、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)恢復(fù)。

2.2 森林資源得到有效保護

近年來，大興安嶺地區(qū)不論從退耕還林實施情況，還是在人工造林、人工保護天然林等方面，都可以看出當?shù)卣畬ι鷳B(tài)的可持續(xù)發(fā)展給予了高度重視，并期望能實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)同發(fā)展。如今的大興安嶺地區(qū)，林地總面積增加，森林覆蓋率和樹木成活率也均有所提高，生態(tài)環(huán)境得到更好的優(yōu)化。但研究發(fā)現(xiàn)在森林資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展方面，人工林生態(tài)功能發(fā)揮的效益遠不及天然林的，因此在林業(yè)經(jīng)營管理中，應(yīng)以天然林保護為基礎(chǔ)，人工林種植為輔，只有這樣方能達到保護森林資源，為各種生物種群提供棲息場所，增加生物多樣性，實現(xiàn)人與自然的和諧共處，生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 盤活民間資本以提高林業(yè)生產(chǎn)力

林權(quán)制度改革，是在我國農(nóng)村家庭承包責任制基礎(chǔ)上展開的，是耕地向林地的拓展和延伸，使農(nóng)村土地的利用方式更加多樣化、合理化，農(nóng)村生產(chǎn)力得到進一步解放和發(fā)展。大興安嶺地區(qū)在推行國有林權(quán)制度改革后，農(nóng)戶個人擁有國有林地的經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)，個人可自由決策，并能實現(xiàn)自我經(jīng)營?！吧綒w民所用，利歸民所獲”的實際現(xiàn)狀，使林業(yè)職工從原來的打工仔變成了林地的主人，因此能將更多的精力投入到林業(yè)建設(shè)中。這種國有林的生產(chǎn)資料與林業(yè)職工的生產(chǎn)力緊密結(jié)合在一起的經(jīng)營方式，為農(nóng)民的創(chuàng)收增收奠定了堅實基礎(chǔ)。不但使林業(yè)經(jīng)濟得到快速發(fā)展，還在一定程度上盤活了民間資本，解決了國家財政投入資金乏力，森林資源栽培投入不足等問題，且通過資本運營、資本流轉(zhuǎn)，促進了勞動力、人才、科技等生產(chǎn)要素向林業(yè)產(chǎn)業(yè)的匯集，縮短了林業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營周期，促進了林業(yè)生產(chǎn)力的解放與發(fā)展。

3 黑龍江省大興安嶺林權(quán)制度改革存在的問題

不斷的嘗試與探究，我國林權(quán)制度改革在制度、經(jīng)濟和生態(tài)方面取得了顯著的成效，創(chuàng)造了優(yōu)質(zhì)的外部環(huán)境，但制度內(nèi)部的問題也在不斷顯現(xiàn)。如今，林業(yè)改革迎來了關(guān)鍵時期，每一處細節(jié)都關(guān)乎它的成敗，要想實現(xiàn)林業(yè)改革的順利推行，必須正視改革中存在的問題。

3.1 林業(yè)職工參與程度較低

林業(yè)職工參與程度較低，突出表現(xiàn)在職工對林權(quán)改革心存顧慮，消極應(yīng)對。主要有三點原因：一是地理原因。大興安嶺地處我國最北端，大面積凍土區(qū)導(dǎo)致造林周期比其它地區(qū)還要長，當代人要花費大量時間和成本去看護，但卻不能收獲到利益，應(yīng)了那句“前人栽樹，后人乘涼”；二是政策原因。少許林業(yè)改革的文件只是紙上談兵，沒有實際效用，缺少有效的配套舉措和持久穩(wěn)固的林業(yè)政策，農(nóng)民利益得不到根本的保障；三是組織原因。缺少來自政府方面的信息支持和組織引導(dǎo)，林業(yè)職工想投入林業(yè)建設(shè)，也不知從何開始。

3.2 林業(yè)職工文化素質(zhì)不高

林業(yè)改革賦予了農(nóng)民新的身份、新的權(quán)利與義務(wù)，但并未傳授他們?nèi)绾芜m應(yīng)身份的轉(zhuǎn)變和如何處理新的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，由于仍受傳統(tǒng)生產(chǎn)觀念的束縛，致使林業(yè)職工的文化水平和思想素質(zhì)無法與改革進程相適應(yīng)。林業(yè)職工文化水平低、素質(zhì)不高，為林業(yè)改革的順利實施埋下了隱患。文化素質(zhì)不高的林業(yè)職工，習(xí)慣盲目跟風，追求短期利益，只求數(shù)量不求質(zhì)量，導(dǎo)致樹木成活率低，林業(yè)收益下降。對森林保護意識淡薄的林業(yè)職工，隨意焚燒秸稈、隨處吸煙等習(xí)慣，有可能引發(fā)森林火災(zāi)，甚至導(dǎo)致生命財產(chǎn)受損；法律意識淡薄，對政策法規(guī)理解困難，后期還很易產(chǎn)生土地財產(chǎn)等糾紛。

3.3 各級政府權(quán)責不清

大興安嶺地區(qū)國有林的權(quán)屬一般都很明晰，但各級地方政府在林權(quán)的歸屬方面主體仍不明確，如由誰來運營國有資產(chǎn)、由誰來享有收益權(quán)。大興安嶺地區(qū)目前的情況是：所有權(quán)及其衍生的各種權(quán)利由管理轄區(qū)的政府負責；誰實際占有，就由誰享有收益權(quán)。在該產(chǎn)權(quán)制度下，各級地方政府權(quán)利與義務(wù)界定不清，“利來四方聚，弊來八方散”的現(xiàn)象屢見不鮮。政府引導(dǎo)不具體，公布的林業(yè)信息不及時，造成發(fā)布者與接受者的信息不對稱，影響農(nóng)民的判斷，集體跟風，導(dǎo)致農(nóng)戶競爭激烈，林業(yè)收益降低，不利于林業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)長久發(fā)展。

4 黑龍江省大興安嶺國有林權(quán)制度改革對策

林權(quán)制度改革，并不是一件一蹴而就的事情，而是一個長期的實踐過程，要想順利推行林權(quán)改革，需要各方持續(xù)不斷的努力，主動查找問題，分析問題和解決問題，力促改革更加具體完善。黑龍江省是林業(yè)大省，同時也是大林業(yè)、小產(chǎn)業(yè)的林業(yè)落后省份，林業(yè)GDP遠遠落后于福建、廣西、江西和浙江等林業(yè)先進省份。作為林業(yè)大省，應(yīng)充分發(fā)揮在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，加快推進林業(yè)生態(tài)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)文化的“三大”體系建設(shè)，全面提升林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平，最大限度地滿足社會對林業(yè)多樣化的需求和林業(yè)職工增收致富的愿望，最終實現(xiàn)由林業(yè)大省向林業(yè)強省跨越的美好夙愿。

4.1 減少政府參與，提高林業(yè)職工主體地位

林權(quán)制度改革，既是林木所有權(quán)和林業(yè)經(jīng)營權(quán)的科學(xué)分離，也是對政府經(jīng)濟職能和服務(wù)職能的合理調(diào)整。在今后的改革中，政府這只看不見的手將逐漸退出市場而轉(zhuǎn)到幕后，以制定準則來規(guī)范市場、監(jiān)督市場運營、協(xié)調(diào)經(jīng)濟關(guān)系，創(chuàng)造和諧林業(yè)發(fā)展環(huán)境為各類市場主體服務(wù)，減少運營成本和企業(yè)投資成本，以實現(xiàn)多方共贏的目的。林業(yè)職工是改革的主體，改革要尊重人本思想、因地制宜，把決策權(quán)交到最了解土地的農(nóng)民手中，哪里需要改、改成什么樣、何種方式改，由農(nóng)民代表開會決定。村委會擁有改革方案和山林收益決策權(quán)，改革方式和管理形式選擇權(quán)。

4.2 做好宣傳，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)

現(xiàn)行的林權(quán)改革得到了大部分群眾的支持，但仍有農(nóng)民對改革持懷疑態(tài)度，政府需要加大宣傳，開展培訓(xùn)，將剩余少部分群眾吸納進來，并提高先行部隊的思想文化素質(zhì)，使改革向優(yōu)質(zhì)化發(fā)展。一方面，做好林業(yè)宣傳工作，利用雜志、報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒介工具，將改革取得的優(yōu)良成果進行廣泛宣傳，并盡可能動員更多的農(nóng)民參與到這一環(huán)節(jié)，讓其真正體會到改革實效，甚至還能起到模范帶頭作用。通過全方位的宣傳，讓更多的群眾看到林權(quán)改革是有價值的，自愿加入其中改革行列，真正實現(xiàn)全區(qū)參與，共同富裕。另一方面，要加強對農(nóng)村基層干部和林業(yè)職工的培訓(xùn)工作。按照自上而下、逐級落實的做法，層層抓好培訓(xùn)工作，使參與改革的員工和農(nóng)民拋開傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思想，深刻領(lǐng)悟林業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)和政策精神，以適應(yīng)林權(quán)改革新形勢。

4.3 完善林權(quán)登記制度

在歷次林權(quán)制度改革中，林權(quán)實地劃分往往被忽視，但林業(yè)的確權(quán)工作卻是做好國有林權(quán)制度改革的關(guān)鍵?？苯缛藛T不足，缺乏專業(yè)性，沉積了有證無山、有山無證、山證不符、界線不清等許多隱患，導(dǎo)致林權(quán)糾紛不斷，降低了林業(yè)職工的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。因此，在未來林權(quán)改革實踐中，要加強勘界人員的技術(shù)能力培訓(xùn)工作，并派專業(yè)技術(shù)人員隨同基層干部深入改革一線，讓農(nóng)民加入到勘察隊伍中，現(xiàn)場指導(dǎo)農(nóng)民進行勘界確權(quán)，對農(nóng)民不認可的界定做出解釋，以明確林業(yè)權(quán)屬。確保林權(quán)權(quán)利人明晰、林地與林權(quán)記載相符，勘界資料準確完整，避免林權(quán)糾紛。

[1]張大力.伊春國有林權(quán)制度改革研究[D].北京:中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院,2010.

[2]張琦.基于國有林權(quán)制度改革的森林資源管理制度完善與創(chuàng)新研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué),2011.

[3]李璇.大興安嶺國有林權(quán)制度改革法律問題研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué),2012.

[4]張藝鵬,姚順波,郭亞軍.國有林權(quán)制度改革對承包戶收入的影響——基于DID模型的實證研究[J].林業(yè)經(jīng)濟,2014(9):51-58.

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[7]呂曌.基于林權(quán)制度改革下的烏馬河林業(yè)局的企業(yè)效率評價研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué),2013.

[8]韓微.國有林權(quán)改革績效研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué),2012.

[9]李湘玲.大小興安嶺國有林區(qū)管理體制改革模式研究[D].北京:北京林業(yè)大學(xué),2013.

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［責任編輯：鄭德勝］

Study on State-owned Forest Tenure Reform in Great Khingan,Heilongjiang Province

JIANGYu-qi，SHI Xiao-liang，HUANGShu-hui
（College ofEconomics and Management,ShenyangAgricultural University,Shenyang110866，China）

Study combed theory of state-owned forest tenure reform in the domestic and foreign,based on the special state-owned ownership form.Study fully summarized the remarkable achievements of forest right system reform in Great Khingan,in the state-owned forestry,Great Khingan,Heilongjiang province as the research object.The research explored the current actual status quo and potential problems of forest right reform.To try find out problems and obstacles existing in the state-owned forest right system reform,to analyze problems and deficiencies,sum up experience and lessons,in order to achieve the important basis and policyrecommendations for further deepeningreformin Greater Khingan Range.

State-owned Forest;Forest Tenure Reform;Great Khingan;HeilongjiangProvince

F326.22

A

1673-5919（2017）01-0006-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.01.002

2016-12-16

沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（38）；遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究項目（WSNYB201602）。

蔣雨琦（1995-），女，遼寧沈陽人，本科生。

石小亮(1984-)，男，內(nèi)蒙赤峰人，,博士，講師。研究方向：森林資源與環(huán)境經(jīng)濟、濕地生態(tài)系統(tǒng)安全評價。