改革開(kāi)放以來(lái)地區(qū)(行署)機(jī)構(gòu)改革研究*

侯桂紅

改革開(kāi)放以來(lái)地區(qū)(行署)機(jī)構(gòu)改革研究*

侯桂紅

改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)新時(shí)期現(xiàn)代化建設(shè)的需要，中央對(duì)地區(qū)(行署)進(jìn)行了兩次機(jī)構(gòu)改革。由于現(xiàn)實(shí)層面存在地方精簡(jiǎn)“假動(dòng)作”較多、配套不到位、改革的難度很大等問(wèn)題，歷史層面又受到缺乏組織法、職能超規(guī)越限、全能型政府管理理念與舊體制等因素影響，致使地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果與中央的規(guī)制出現(xiàn)不小的差距。這既是當(dāng)時(shí)大背景的普遍映射，也有地區(qū)行署自身的特殊緣由。

地區(qū)行署;地級(jí)政府;專區(qū)專署;派出政府;機(jī)構(gòu)改革

地區(qū)行署是1978年至1999年間一項(xiàng)重要的地方行政制度①地區(qū)行署全稱地區(qū)行政公署，是省級(jí)派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)檢查、指導(dǎo)縣級(jí)工作，其轄區(qū)稱地區(qū)。地區(qū)還設(shè)地委和群團(tuán)，20世紀(jì)80年代又陸續(xù)設(shè)政協(xié)和人大。由于1983年開(kāi)始實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣和2002年嘗試實(shí)行省直管縣，地區(qū)行署數(shù)量銳減，截至2015年底尚有12個(gè)行署存在于少數(shù)邊疆省份。在近現(xiàn)代，地區(qū)行署制的前身包括行政督察專員公署制(1932年至1949年)、專區(qū)專署制(1949年至1966年)、地區(qū)革命委員會(huì)制(1967年至1977年)，其中除地區(qū)革命委員會(huì)是中央規(guī)定的正式一級(jí)政府外，其他均為派出政府(也稱虛級(jí)政府)。筆者之所以將1999年作為地區(qū)行署制度的終結(jié)點(diǎn)，是因?yàn)楫?dāng)年1月5日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》正式提出“其余地區(qū)建制也要逐步撤銷”。，曾在新時(shí)期的各項(xiàng)建設(shè)中發(fā)揮了不可或缺的作用。該制度存續(xù)的21年間，整體上看，地方政府進(jìn)行了四次機(jī)構(gòu)改革(1982年、1988年、1993年、1998年)。與其中的第一次和第三次相對(duì)應(yīng)，地區(qū)有兩次機(jī)構(gòu)改革②本文中的“機(jī)構(gòu)”取其狹義內(nèi)涵，僅指政府設(shè)置的機(jī)構(gòu)，不包括機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。同時(shí)，本文不涉及地區(qū)的撤銷問(wèn)題。，以往研究對(duì)此較少涉及③現(xiàn)有研究絕大部分是來(lái)自政治學(xué)的時(shí)政對(duì)策性研究。參見(jiàn)翁有為:《專區(qū)與地區(qū)政府的法制研究》，人民出版社，2007年;江榮海等:《行署管理——阜陽(yáng)行署調(diào)查》，中國(guó)廣播電視出版社，1995年;刁田丁主編:《中國(guó)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)研究》，群眾出版社，1985年;史衛(wèi)東:“省制以來(lái)統(tǒng)縣政區(qū)發(fā)展研究”，博士學(xué)位論文，華東師范大學(xué)，2006年;蘇藝:《試述我國(guó)省級(jí)政府派出機(jī)關(guān)的演變》，《法制與社會(huì)》2013年第33期;張鼎良:《探析貴州省地區(qū)行政公署的作用及其發(fā)展趨勢(shì)》，《貴陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期;周松柏、胡曉登:《落后地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的難度與風(fēng)險(xiǎn)——以貴州省為個(gè)案的典型分析》，《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2000年第1期;錢其智:《改革地區(qū)體制撤銷地區(qū)建制》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期;孫學(xué)玉:《撤銷地區(qū)、市縣分治:行政區(qū)劃調(diào)整新構(gòu)想》，《江海學(xué)刊》1998年第1期;華偉:《地級(jí)行政建制的演變與改革構(gòu)想》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第3期;付長(zhǎng)良:《試論理順地區(qū)行政公署的行政區(qū)劃體制》，《政治學(xué)研究》1997年第2期;毛壽龍:《中國(guó)地級(jí)政府的過(guò)去與未來(lái)》，《安徽教育學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》1995年第2期;李金夫、姚文明:《健全地區(qū)行署的運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制》，《政治與法律》1994年第2期;翟峰:《為解決地區(qū)級(jí)人大行署職權(quán)問(wèn)題的修憲思考》，《當(dāng)代法學(xué)》1993年第1期;《地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1993年第Z3期;張雅林:《地區(qū)(行署)的沿革、現(xiàn)狀及改革對(duì)策》，吳佩綸主編:《地方機(jī)構(gòu)改革思考》，改革出版社，1992年，第90—104頁(yè);吳越:《省縣之間建立地(市)級(jí)政權(quán)的主要根據(jù)》，《社會(huì)學(xué)研究》1986年第3期;王賢璽等:《地、市機(jī)構(gòu)改革宜早不宜遲》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》1985年第7期;熊文釗:《行政公署的性質(zhì)及其法律地位》，《法學(xué)雜志》1985年第6期。。本文擬通過(guò)考察改革開(kāi)放以來(lái)兩次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的歷史，揭示其中的特殊性，同時(shí)借此透視地方政府機(jī)構(gòu)改革的共性問(wèn)題。

一、中央規(guī)制:兩次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的文件規(guī)定

第一次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的發(fā)布時(shí)間是1979年，真正開(kāi)始是1983年。改革的背景就是“文化大革命”以來(lái)，包括地區(qū)在內(nèi)的地方各級(jí)政府持續(xù)膨脹、超編嚴(yán)重。1979年7月，中央調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)“各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)比較普遍存在著機(jī)構(gòu)混亂、臃腫，層次重疊”等問(wèn)題，而且“更值得注意的是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、編制和文化大革命前比較，不僅大大超過(guò)，而且還在繼續(xù)增加”。由此，中央決定進(jìn)行各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革。其中對(duì)地區(qū)一級(jí)，重申了1978年憲法、1979年地方人大和政府組織法的規(guī)定，要求把地區(qū)行署由“文化大革命”時(shí)期的正式一級(jí)政府恢復(fù)為此前的派出政府性質(zhì)，并簡(jiǎn)單指示道:“地區(qū)是省的派出機(jī)構(gòu)，辦事機(jī)構(gòu)要力求精干。機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制要堅(jiān)決貫徹精兵簡(jiǎn)政的原則，從實(shí)際出發(fā)，不要強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，不要強(qiáng)求上下組織形式一致?！雹賱趧?dòng)人事部編制局編:《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編》(上)，勞動(dòng)人事出版社，1986年，第337、339頁(yè)。

1983年，隨著中央和省級(jí)機(jī)構(gòu)改革的陸續(xù)開(kāi)展及完成，中央對(duì)地區(qū)機(jī)構(gòu)改革有了具體的數(shù)字指標(biāo)限定。是年2月，中央規(guī)定:“地委辦事機(jī)構(gòu)設(shè)5—7個(gè)。行署可設(shè)綜合性的處室10個(gè)左右”，地區(qū)總編制“一般不超過(guò)300人”②《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-1。。未久，“鑒于多年習(xí)慣和現(xiàn)實(shí)情況，在全國(guó)大部分地區(qū)要改變目前地委和行署實(shí)際上行使一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)職權(quán)的狀況，使它們真正成為省、自治區(qū)黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)，還需要一個(gè)過(guò)渡時(shí)期，這個(gè)時(shí)期也不會(huì)很短”，因此，中央又將行署機(jī)構(gòu)數(shù)量放寬到15個(gè)至20個(gè)③《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于地市州機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題的通知》(1983年6月14日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-6。，地委機(jī)構(gòu)數(shù)和地區(qū)總編制不變。據(jù)此，大多數(shù)省在1983年至1985年間陸續(xù)進(jìn)行了地區(qū)機(jī)構(gòu)改革。

第二次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革是1993年。此前一年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)已經(jīng)確立，但各級(jí)“黨政機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊，許多單位人浮于事，效率低下，脫離群眾”，政府的組織、職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)嚴(yán)重不匹配，反而“障礙企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，已經(jīng)到了非改不可的地步”。十四大報(bào)告提出:“按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革?！鞭k法是:“綜合經(jīng)濟(jì)部門的工作重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到加強(qiáng)宏觀調(diào)控上來(lái)。撤并某些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和職能交叉重復(fù)或業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)，大幅度裁減非常設(shè)機(jī)構(gòu)?！雹堋督瓭擅裨谥袊?guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(1992年10月12日)，中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)，http://cpc.people.com.cn/GB/ 64162/64168/64567/65446/4526312.html。

當(dāng)年3月的《政府工作報(bào)告》原則規(guī)定:“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員總數(shù)減少幅度在百分之二十五左右”，而地區(qū)等“各級(jí)派出機(jī)構(gòu)要大力精簡(jiǎn)”⑤李鵬:《1993年政府工作報(bào)告》(1993年3月15日)，中華人民共和國(guó)國(guó)史網(wǎng)2009年8月18日，http:// www.hprc.org.cn/wxzl/wxysl/lczf/dishiyijie_3/200908/ t20090818_27705_3.html。。7月下發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》除再次重申地區(qū)為虛級(jí)政府外，還較為具體地規(guī)定了地區(qū)機(jī)構(gòu)的編制。此文件規(guī)定:“地區(qū)一級(jí)要按照派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行改革，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查、協(xié)調(diào)等方面。地區(qū)黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量設(shè)得綜合一些，控制在30個(gè)左右。地區(qū)機(jī)關(guān)人員編制一般為900人左右，轄縣少的地區(qū)控制在500人左右。全國(guó)地區(qū)機(jī)關(guān)人員編制總數(shù)精減30%左右。地區(qū)黨委、行署、其他機(jī)關(guān)之間的編制分配比例為15∶80∶5?！雹僦泄仓醒爰o(jì)委干部室編:《紀(jì)檢監(jiān)察干部工作手冊(cè)》，中國(guó)方正出版社，2002年，第188頁(yè)。8月，中央又具體規(guī)定了除地區(qū)之外各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的名稱，對(duì)地區(qū)則只表示“地區(qū)黨政必設(shè)機(jī)構(gòu)參照自治州的機(jī)構(gòu)設(shè)置”②《中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革》，新華出版社，1995年，第73頁(yè)。。據(jù)此，各省在1993年至1998年間進(jìn)行了第二次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革。

二、地方實(shí)況:不成正比的付出與結(jié)果

各省在中央規(guī)制下發(fā)后，都費(fèi)時(shí)費(fèi)力地進(jìn)行了地區(qū)機(jī)構(gòu)改革。改革的程序大致是由地區(qū)自行商討提出改革方案，然后上報(bào)省審核、議決，最后下發(fā)實(shí)行。各地區(qū)方案的提出大都耗時(shí)一年左右，經(jīng)過(guò)地委、行署及其所屬局、委、辦之間反復(fù)的磋商與修改。僅以河北省石家莊行署為例，該地區(qū)的機(jī)構(gòu)改革從1982年6月正式開(kāi)始，此后反復(fù)開(kāi)會(huì)討論方案，幾易其稿。在1982年11月上交河北省的請(qǐng)示稿之前，有四個(gè)較為完整的過(guò)程稿，具體包括:當(dāng)年6月22日《關(guān)于地級(jí)黨政機(jī)關(guān)群眾團(tuán)體精簡(jiǎn)改革意見(jiàn)(草)》、10月16日《關(guān)于地級(jí)黨政機(jī)關(guān)群眾團(tuán)體機(jī)構(gòu)改革方案(初草)》、10月25日《關(guān)于地級(jí)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革方案(討論稿)》、11月19日《地委、行署機(jī)構(gòu)改革方案(征求意見(jiàn)稿)》③《卷內(nèi)目錄》，石家莊市檔案館藏，檔案號(hào)58-2-4。。第二次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革時(shí)同樣如此，1995年出版的《中國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革》一書(shū)，就輯錄了當(dāng)時(shí)保留地區(qū)的19個(gè)省第二次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的上報(bào)方案。每次改革，各省各地區(qū)都力爭(zhēng)靠向中央的數(shù)字指標(biāo)。如第二次改革，中央規(guī)定地區(qū)精簡(jiǎn)30%，根據(jù)對(duì)下表的分析，全國(guó)各地區(qū)的編制精簡(jiǎn)比例平均為34.9%，其中最高的山西省為47.5%，最低的浙江省為15.7%，19個(gè)省、自治區(qū)中有12個(gè)比例在30%以上。

然而，各省兩次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革頗費(fèi)周章的付出并未獲得與之完全成正比的結(jié)果，主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn):

其一，地區(qū)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的顯著效果僅體現(xiàn)于改革之初，而后不久就會(huì)明顯反彈。第一次改革規(guī)定地區(qū)總編制300人，行署機(jī)構(gòu)15個(gè)至20個(gè)。大多數(shù)地區(qū)也盡量如是做了方案。例如，河北省滄州地區(qū)1983年下半年到1984年初進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，方案規(guī)定行署常設(shè)機(jī)構(gòu)由55個(gè)精簡(jiǎn)為24個(gè);但到1987年10月，實(shí)際又增至49個(gè)①《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省滄州地區(qū)組織史資料(1926—1987)》，河北人民出版社，1991年，第394、395頁(yè)。，反彈率為104%。又如，山東省1983年改革規(guī)定“6個(gè)地區(qū)行政公署一般設(shè)工作部門25個(gè)”;至1985年底，實(shí)際“行署平均設(shè)序列內(nèi)工作機(jī)構(gòu)42個(gè)，多的不超過(guò)50個(gè)”②《山東省志·政權(quán)志(1983—2005)》，山東省省情資料庫(kù)，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=＆K=g0＆A=15＆rec=75＆run=13。，反彈率為68%至100%。1987年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于制止機(jī)構(gòu)、編制和干部隊(duì)伍膨脹的通知》中不無(wú)痛慨地指出:“1982年機(jī)構(gòu)改革中，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)撤銷、合并了一些重疊機(jī)構(gòu)，核定壓縮了人員編制，規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)班子。但近一、二年來(lái)，許多地區(qū)、部門又出現(xiàn)了增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制、機(jī)構(gòu)升格、濫提職級(jí)、亂招干部的現(xiàn)象，而且這種勢(shì)頭至今還在繼續(xù)發(fā)展?！雹坌祉炋罩骶?《中國(guó)人事管理工作實(shí)用手冊(cè)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1992年，第578頁(yè)。根據(jù)1990年底的統(tǒng)計(jì)，“我國(guó)地州盟黨政機(jī)關(guān)平均設(shè)置50個(gè)工作機(jī)構(gòu)，超限一倍有余”④吳佩綸主編:《地方機(jī)構(gòu)改革思考》，第97頁(yè)。。

19個(gè)省第二次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革前后編制及精簡(jiǎn)比例統(tǒng)計(jì)表

第二次改革時(shí)規(guī)定地區(qū)機(jī)構(gòu)30個(gè)，總編制為500人至900人，黨、政、其他三部分機(jī)關(guān)的編制比為15∶80∶5，即行署應(yīng)是400人至720人。而1996年河北省衡水行署實(shí)有1283人⑤《中共河北省委、河北省人民政府關(guān)于印發(fā)〈加快全省機(jī)構(gòu)改革，實(shí)施控編減員方案〉的通知》(1996年4月18日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)855-50-551。。山東省1995年至1996年改革時(shí)規(guī)定三個(gè)地區(qū)行署(聊城、濱州、菏澤)機(jī)構(gòu)數(shù)分別為39個(gè)、41個(gè)、42個(gè)，實(shí)有64個(gè)、58個(gè)、67個(gè)，規(guī)定三個(gè)地區(qū)總編制為3763人，實(shí)有6599人⑥《山東省志·政權(quán)志(1983—2005)》，山東省省情資料庫(kù)，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=＆K=g0＆A=15＆rec=152＆run=13。。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貴州省畢節(jié)地區(qū)1996年進(jìn)行第二次機(jī)構(gòu)改革時(shí)，地直黨政機(jī)關(guān)原有60個(gè)，原有人員1568名;改革后，機(jī)構(gòu)減至43個(gè)，總編制減至1144名;然而到了2000年，該地區(qū)實(shí)有機(jī)構(gòu)53個(gè)，實(shí)有人員1135人——人數(shù)雖有降低，機(jī)構(gòu)卻增加了10個(gè)⑦《畢節(jié)地區(qū)志·黨派群團(tuán)志》，貴州人民出版社，2007年，第331—332頁(yè)。。

因此，地區(qū)歷經(jīng)兩次機(jī)構(gòu)改革，其結(jié)果正如山西省一部官方著作所寫(xiě):“雖進(jìn)行了機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，但是，原有的工作機(jī)構(gòu)大部分仍保持原狀?！雹唷吨袊?guó)共產(chǎn)黨山西省運(yùn)城地區(qū)組織史資料》第2卷(1987.10—1997.10)，山西人民出版社，2000年，第249頁(yè)。1998年，一位學(xué)者指出:“目前，地區(qū)黨委和行署機(jī)構(gòu)實(shí)際上已達(dá)58個(gè)左右”⑨孫學(xué)玉:《撤銷地區(qū)、市縣分治:行政區(qū)劃調(diào)整新構(gòu)想》，《江海學(xué)刊》1998年第1期。。時(shí)至今日，尚存在于邊疆省份的幾個(gè)地區(qū)，其行署的機(jī)構(gòu)數(shù)量也仍然大大超出中央規(guī)定的30個(gè)左右的標(biāo)準(zhǔn)。如2015年新疆阿克蘇行署有機(jī)構(gòu)44個(gè)⑩阿克蘇政府網(wǎng)，http://www.aksu.gov.cn/col/ col1218/index.htm l。，哈密地區(qū)行署有機(jī)構(gòu)45個(gè)?哈密政府網(wǎng)，http://www.hami.gov.cn/xxgk/dqbmxxgkml.htm;中共哈密地委黨務(wù)公開(kāi)網(wǎng)，http:// hmdw.hami.gov.cn/bmgz.htm。，吐魯番地區(qū)行署有機(jī)構(gòu)49個(gè)?吐魯番地區(qū)政府網(wǎng)，http://www.tlf.gov.cn/。，塔城地區(qū)行署有機(jī)構(gòu)48個(gè)?塔城地區(qū)政府網(wǎng)，http://www.xjtc.gov.cn/info/ egovinfo/xxgknr/68270107%C3%AF%C2%BC%C2% 8D3-30/2015-0415008.htm。?？梢?jiàn)，兩次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革并未實(shí)現(xiàn)中央“大力精簡(jiǎn)”的要求。

其二，地區(qū)機(jī)構(gòu)并未改革成派出政府應(yīng)有的結(jié)構(gòu)(模式)。如前所述，中央規(guī)定地區(qū)恢復(fù)為派出機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)要“精干”，“不要強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，不要強(qiáng)求上下組織形式一致”。但事實(shí)并非如此。1983年第一次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革后，即有學(xué)者說(shuō)，地區(qū)“完全是一級(jí)政府的模式”?刁田丁主編:《中國(guó)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)研究》，第122頁(yè)。。第二次改革后的1993年，有文章寫(xiě)道:“目前，地區(qū)黨委和行署機(jī)構(gòu)設(shè)58個(gè)，其中黨委8個(gè)左右，行署50個(gè)，基本上與省、自治區(qū)的機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置?！?《地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1993年第Z3期。2000年，任職于勞動(dòng)人事部編制局的錢其智也說(shuō):“基本上是省里設(shè)什么，地區(qū)也設(shè)什么，市、州設(shè)什么，行署也設(shè)什么，上下對(duì)口，左右看齊，與一級(jí)行政實(shí)體幾乎沒(méi)有兩樣?！?錢其智:《改革地區(qū)體制撤銷地區(qū)建制》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期。此外，地區(qū)還和其他地方政府一樣設(shè)立了層出不窮的二級(jí)機(jī)構(gòu)和大量的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。僅以河北省為例，1986年9個(gè)地區(qū)各自有二級(jí)機(jī)構(gòu)177個(gè)至274個(gè)不等，5個(gè)地區(qū)的二級(jí)機(jī)構(gòu)在200個(gè)以上;其中9個(gè)行署的二級(jí)機(jī)構(gòu)在132個(gè)至198個(gè)不等，位居前三的分別是勞動(dòng)人事局95個(gè)、商業(yè)局83個(gè)、交通局78個(gè);地委系統(tǒng)設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)較多的是辦公室、組織部、宣傳部，多有6個(gè)至7個(gè)內(nèi)設(shè)二級(jí)科室①《各地區(qū)黨政群機(jī)關(guān)分部門實(shí)有人數(shù)統(tǒng)計(jì)表》(1—21)(1986年4月)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-218。。“一般來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)設(shè)置越多，層級(jí)設(shè)置越多，縱橫關(guān)系越復(fù)雜，公務(wù)人員數(shù)量也越多。”②沈榮華:《中國(guó)政府改革:重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題攻堅(jiān)報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社，2012年，第86頁(yè)。

可見(jiàn)，兩次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革，既未在數(shù)量上完成機(jī)構(gòu)20個(gè)或30個(gè)、編制300人或900人的指標(biāo)，也未在結(jié)構(gòu)(模式)上使地區(qū)(行署)真正成為派出機(jī)構(gòu)，中央規(guī)制與地方實(shí)況存在一定的差距。

三、規(guī)制與實(shí)況存在差距的原因:現(xiàn)實(shí)和歷史邏輯糾結(jié)的時(shí)代局限性

中央規(guī)制和地方實(shí)況之間之所以會(huì)出現(xiàn)差距，原因主要來(lái)自現(xiàn)實(shí)和歷史兩個(gè)層面。

(一)現(xiàn)實(shí)(表層)原因

1.地方精簡(jiǎn)“假動(dòng)作”較多

這主要包括以下幾點(diǎn):(1)改革之初就把方案做大。如第一次改革中央規(guī)定地區(qū)總編制為300人，但各地最初的改革方案基本上就大大超出了這一數(shù)字。如1983年延安地區(qū)機(jī)構(gòu)改革，“陜西省下達(dá)行政編制730名”③《延安地區(qū)志·政務(wù)志》，陜西省地情網(wǎng)，http:// www.sxsdq.cn/dqzlk/dfz_sxz/yadqz/。。貴州省銅仁地區(qū)1984年7月改革后，配編為1189人④《銅仁地區(qū)志·政權(quán)志》，貴州人民出版社，2006年，第182頁(yè)。。機(jī)構(gòu)設(shè)置亦然，如“1984年中央規(guī)定地委行署工作機(jī)構(gòu)設(shè)置不得超過(guò)30個(gè)。事實(shí)證明，幾乎沒(méi)有一個(gè)地區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不超過(guò)規(guī)定限額，多的設(shè)到50來(lái)個(gè)，少的也有40多個(gè)”⑤錢其智:《改革地區(qū)體制撤銷地區(qū)建制》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期。。

(2)撤虛不撤實(shí)，撤中有留。新中國(guó)成立以來(lái)的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)辦法基本就是撤、并、改，兩次地區(qū)改革同樣如此，其效果無(wú)外乎三種:第一種是真的撤銷了，這類多為一些過(guò)時(shí)的或基本完成階段任務(wù)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。如1980年6月，邯鄲行署清理臨時(shí)機(jī)構(gòu)34個(gè)，其中撤銷的14個(gè)機(jī)構(gòu)是工業(yè)學(xué)大慶、右派摘帽、財(cái)貿(mào)雙學(xué)、棉花、調(diào)整物價(jià)、工資、食品衛(wèi)生、農(nóng)田基本建設(shè)、山區(qū)建設(shè)、平原除澇、匡門口水庫(kù)籌建、劉家莊水庫(kù)籌建、清理基建項(xiàng)目、清倉(cāng)查庫(kù)、邯邢基地服務(wù)等辦公室⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省邯鄲地區(qū)組織史資料(1925—1987)》，河北人民出版社，1993年，第489頁(yè)。。第二種是撤牌子不撤機(jī)構(gòu)，官方說(shuō)法就是撤銷某某領(lǐng)導(dǎo)小組，保留某某辦公室。換言之，這種方法也叫撤虛不撤實(shí)，因?yàn)橹怀蜂N了一些領(lǐng)導(dǎo)人兼職的虛擬領(lǐng)導(dǎo)小組，保留了辦事的實(shí)體機(jī)構(gòu)，實(shí)際是虛晃一槍。第三種是改為公司經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這種方法和第一種方法是各地實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)數(shù)字較多的方法。如河北省石家莊行署1983年9月至12月間機(jī)構(gòu)由51個(gè)減為36個(gè)，其中改為公司的有8個(gè)⑦《石家莊地區(qū)志》，河北人民出版社，1992年，第625頁(yè)。。承德行署1983年12月進(jìn)行改革后，機(jī)構(gòu)數(shù)由50個(gè)減為26個(gè)，其中撤銷14個(gè)，另有8個(gè)改為“發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體機(jī)關(guān)”⑧《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省承德地區(qū)組織史資料(1931—1987)》，河北人民出版社，1992年，第330頁(yè)。。邯鄲行署1983年8月改革后，機(jī)構(gòu)由原來(lái)的44個(gè)減為26個(gè)，其中14個(gè)由工業(yè)主管局改為企業(yè)公司⑨《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省邯鄲地區(qū)組織史資料(1925—1987)》，第490頁(yè)。。1984年邢臺(tái)行署機(jī)構(gòu)由57個(gè)減為47個(gè)，“將29個(gè)主管局改革為企業(yè)公司”⑩《中國(guó)共產(chǎn)黨河北省邢臺(tái)地區(qū)組織史資料(1925—1987)》，河北人民出版社，1991年，第420頁(yè)。。山西省忻州行署第二次改革中，機(jī)構(gòu)由原來(lái)的73個(gè)減至37個(gè)，其中改為事業(yè)單位的有8個(gè)，改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的有4個(gè)?《中國(guó)共產(chǎn)黨山西省忻州地區(qū)組織史資料》第2卷(1987.10—1998.6)，山西人民出版社，2001年，第151頁(yè)。。廣東省梅縣行署1983年10月前后進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革后，“行署的工作部門有30個(gè)，賦予行政管理職權(quán)的處級(jí)公司有9個(gè)，直屬事業(yè)單位有8個(gè)”?《梅州市志》，廣東省情數(shù)據(jù)庫(kù)，http://www.gd-info.gov.cn/shtml/meizhou/mzsz/05人大%20政府%20政協(xié)/050202.htm。。以上幾種做法，除第一種是真正精簡(jiǎn)掉了，實(shí)際上第二種、第三種都可以認(rèn)為是精簡(jiǎn)的“假動(dòng)作”，尤其是行政機(jī)構(gòu)改頭換面為公司，躲過(guò)風(fēng)頭后就很容易故態(tài)復(fù)萌。正如河北省滄州行署一部官方著作所寫(xiě):“經(jīng)過(guò)兩年的時(shí)間發(fā)現(xiàn)，那些改為企業(yè)公司的機(jī)構(gòu)，雖然稱謂變了，但其職能并未轉(zhuǎn)變。故此，經(jīng)地委、行署批準(zhǔn)，這些單位又于1986年先后恢復(fù)了原來(lái)各局的稱謂。有的局為了便于開(kāi)展業(yè)務(wù)仍保留了公司的牌子，實(shí)行一套人馬兩種稱謂?！雹佟吨袊?guó)共產(chǎn)黨河北省滄州地區(qū)組織史資料(1926—1987)》，第394頁(yè)。

(3)前腳減、后腳增。這種現(xiàn)象在中央層面和地方層面都存在。中央在發(fā)布精簡(jiǎn)規(guī)定的同時(shí)又曾多次要求地區(qū)行署增設(shè)一些機(jī)構(gòu)，據(jù)筆者粗略統(tǒng)計(jì)，1979年至1987年就有四五個(gè)。如1979年7月，中央規(guī)定地區(qū)行署恢復(fù)統(tǒng)計(jì)局②《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編》(上)，第535頁(yè)。;1980年5月，要求地級(jí)“恢復(fù)物價(jià)委員會(huì)或建立物價(jià)局”，編制“十至十五人”③《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編》(上)，第548—549頁(yè)。; 1980年7月，規(guī)定“地區(qū)應(yīng)設(shè)立司法局(處)”，“配置工作人員二十至六十人”④《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編》(上)，第636頁(yè)。;1986年3月，要求各地區(qū)成立地質(zhì)礦產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)⑤《河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省編制委員會(huì)、地質(zhì)礦產(chǎn)局〈關(guān)于建立地市礦管機(jī)構(gòu)的報(bào)告〉的通知》(1986年11月28日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-40-36(永久)。;1987年8月，又規(guī)定行署設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)⑥河北省編制委員會(huì):《關(guān)于我省縣以上各級(jí)人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》(1987年11月19日)，石家莊市檔案館藏，檔案號(hào)58-1-163 (長(zhǎng)期)。。還有一些是中央只規(guī)定省或縣設(shè)的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有明確地區(qū)一級(jí)是否建立，一些地區(qū)也建了。如1982年1月，國(guó)務(wù)院規(guī)定省級(jí)建立地名領(lǐng)導(dǎo)小組和地名辦公室，河北省“各級(jí)都相繼建立了”，規(guī)定此機(jī)構(gòu)的編制為:省10人，地、市各3人，縣2人⑦《河北省人民政府關(guān)于各級(jí)地名辦公室編制、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題的通知》(1982年1月13日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-155。。因此，在中央和省的決定下，地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)一邊精簡(jiǎn)一邊增人、增機(jī)構(gòu)的矛盾現(xiàn)象。例如1982年10月，張家口地委決定撤銷14個(gè)機(jī)構(gòu)，恰恰同時(shí)又增設(shè)老干部局⑧張家口地區(qū)檔案館編:《張家口地區(qū)大事記(1949—1983)》，檔案出版社，1987年，第614頁(yè)。。又如湖南零陵地區(qū)1983年改革時(shí)規(guī)定行署設(shè)20個(gè)機(jī)構(gòu)，1986年又增設(shè)5個(gè)機(jī)構(gòu)——調(diào)查研究室、物價(jià)局、審計(jì)處、城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)處、計(jì)劃生育處，地區(qū)群團(tuán)系統(tǒng)也增設(shè)了科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)⑨《零陵地區(qū)志》，永州市人民政府網(wǎng)，http://www. yzcity.gov.cn/art/2006/9/13/art_2719_142325.html。。再如福建龍巖行署1983年8月機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革在撤銷6個(gè)機(jī)構(gòu)的同時(shí)新增了7個(gè)機(jī)構(gòu)(城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局、經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)、旅游局、審計(jì)局、地方志編纂委員會(huì)、煙草專賣局、土地管理局);非但如此，轉(zhuǎn)瞬之間，“1984年人民銀行龍巖中心支行行使中央銀行職能，同時(shí)成立工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行龍巖中心支行，保險(xiǎn)公司龍巖支公司”5個(gè)機(jī)構(gòu)⑩《龍巖地區(qū)志》，福建省情資料庫(kù)，http://www.fjsq. gov.cn/ShowText.asp?ToBook=3232＆index=1269＆。。廣東梅縣行署也是前面精簡(jiǎn)，隨后“又新增設(shè)了一些機(jī)構(gòu)”?《梅州市志》，廣東省情數(shù)據(jù)庫(kù)，http://www.gd-info.gov.cn/shtml/meizhou/mzsz/05人大%20政府%20政協(xié)/050202.htm。。

2.地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的配套措施或制度不到位

從系統(tǒng)論角度看，“行政體制本身是一個(gè)由多方面組成的系統(tǒng)，其各個(gè)組成部分之間存在著互相影響、相互制約的關(guān)系，因此，作為行政體制改革的一個(gè)方面，政府機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)與行政體制其他方面的改革配套進(jìn)行。而以往的改革卻缺乏這種系統(tǒng)性和配套性”?喬耀章:《政府行政改革與現(xiàn)代政府制度——1978年以來(lái)我國(guó)政府行政改革的回顧與展望》，《管理世界》2003年第2期。。在眾多的不配套問(wèn)題中，筆者在地區(qū)層面感受最深的是人事和財(cái)政兩個(gè)方面。

其一，人事上，精簡(jiǎn)人員的安置是一個(gè)較為明顯的配套不到位問(wèn)題。1983年第一次地區(qū)改革時(shí)，中央曾提出六個(gè)“妥善安排”“地市定編后，多下來(lái)的人員”的辦法:(1)“分配一些干部到縣、社、廠礦企業(yè)去工作”;(2)“對(duì)文化科學(xué)水平低的干部，可以送往學(xué)校學(xué)習(xí)、培養(yǎng)”;(3)“采取留職停薪的辦法，接受社會(huì)招聘”;(4)“參加各種形式的承包責(zé)任制，使他們各得其所”;(5)“年齡已經(jīng)過(guò)線的同志，要按照規(guī)定離休退休”;(6)“對(duì)一些年齡較大、尚未過(guò)線、身體還好，但由于名額限制而沒(méi)能進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子的老干部，各地可采取自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)霓k法(如在編制以內(nèi)建立調(diào)研室、設(shè)立督導(dǎo)員或巡視員等)，組織他們經(jīng)常深入基層，了解情況，檢查工作，發(fā)揮積極作用”①《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-1。。但當(dāng)時(shí)干部職務(wù)終身制并未廢除，阻滯了上述諸多辦法的實(shí)行。盡管1982年為了推進(jìn)干部隊(duì)伍年輕化，正式實(shí)行了干部離退休制度，但全國(guó)“對(duì)那些年老體弱的干部，安排在二線的比較多，離休退休的比較少”，所以中央又敦促“今后幾年要繼續(xù)做好離休退休工作”，力爭(zhēng)“在1999年全面實(shí)現(xiàn)離休退休制度化”②《中國(guó)二十世紀(jì)通鑒(1901—2000)》第5冊(cè)·第17卷(1981—1985)，線裝書(shū)局，2002年，第758—762頁(yè)。。這種干部該走不走的現(xiàn)象說(shuō)明干部人事制度與機(jī)構(gòu)改革不同步。

其二，在財(cái)政上，一方面是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)數(shù)字的硬指標(biāo)，另一方面卻是財(cái)政體制的軟約束。盡管1979年開(kāi)始在行政事業(yè)單位試行“預(yù)算包干、結(jié)余留用”的辦法，也規(guī)定結(jié)余的資金“不得用于增加人員工資”。但文件并未對(duì)此作出嚴(yán)格、徹底的要求，而是規(guī)定:“有些單位實(shí)行預(yù)算全額包干有困難的，也可以對(duì)單位預(yù)算中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)費(fèi)用實(shí)行預(yù)算包干的辦法。”③《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編(1979年1月—12月)》，法律出版社，1986年，第166、165頁(yè)。各省基本都只實(shí)行單項(xiàng)包干，如河北省僅“對(duì)一些大宗的支出項(xiàng)目，如會(huì)議費(fèi)、公費(fèi)醫(yī)療等試行單項(xiàng)包干”④河北省財(cái)政廳:《積極的探索——財(cái)政改革的十三年回顧之二》(1992年5月26日)，《財(cái)政簡(jiǎn)報(bào)》第25期，石家莊市檔案館藏，檔案號(hào)32-1-723。。與增加人員直接相關(guān)的辦公費(fèi)、工資等一般都不在包干的范圍內(nèi)。1980年開(kāi)始實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，總體是地方“多余部分按一定的比例上繳”，“不足部分由中央財(cái)政給予定額補(bǔ)助”⑤《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》(1980年2月1日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-6-358(長(zhǎng)期)。。由此，即使由于機(jī)構(gòu)編制變大而需要更多開(kāi)支，中央也會(huì)給補(bǔ)貼。而財(cái)政體制一般都是五年一變，即機(jī)構(gòu)膨脹五年都不用愁沒(méi)有人員工資和經(jīng)費(fèi)。后來(lái)財(cái)政部反省道:“從一九八〇年開(kāi)始實(shí)行的行政經(jīng)費(fèi)‘預(yù)算包干’辦法，取得了一定成效，但還不夠完善。有些單位只講需要，不問(wèn)可能，往往通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)批條子，頻繁追加預(yù)算”，本應(yīng)是編制與財(cái)務(wù)雙包干，實(shí)際“造成‘包而不干’”⑥《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于控制行政費(fèi)問(wèn)題報(bào)告的通知》(1987年4月6日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-5-818(永久)。。1988年全國(guó)正式實(shí)行預(yù)算包干制，機(jī)關(guān)的正常經(jīng)費(fèi)全部實(shí)行單位預(yù)算和部門預(yù)算包干，但當(dāng)時(shí)也規(guī)定離休、退休人員經(jīng)費(fèi)和各種專項(xiàng)資金不在包干范圍內(nèi)⑦《財(cái)政部關(guān)于頒發(fā)〈文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)“預(yù)算包干”辦法〉的通知》，《財(cái)政》1988年第8期。。這看似合理，但離退休人員的經(jīng)費(fèi)實(shí)際上是一筆數(shù)量可觀的地方支出，因?yàn)殡x退休人員不但“原標(biāo)準(zhǔn)工資(含保留工資)照發(fā)，福利待遇不變”，且“其他各項(xiàng)生活待遇，都與所在地區(qū)同級(jí)在職干部一樣對(duì)待，并切實(shí)給予保證。醫(yī)療、住房、用車、生活品供應(yīng)等方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先照顧”⑧《國(guó)務(wù)院關(guān)于公布〈國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定〉的通知》(1980年10月7日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-6-359(長(zhǎng)期)。。所以在沒(méi)有足夠中央撥款的情況下，地方財(cái)力難以持續(xù)保證離退休干部的各種較高待遇。這也是前述1999年以前干部該走不走的經(jīng)費(fèi)原因。因此，一方面，私自增人、增機(jī)構(gòu)的入口在財(cái)政上始終都有漏洞可鉆;另一方面，精簡(jiǎn)分流的出口總是難暢其流。1990年河北省財(cái)政局的一份文件寫(xiě)道:“行政管理費(fèi)壓不下來(lái)，關(guān)鍵是人員的增長(zhǎng)沒(méi)有控制住?！雹帷妒仪f地區(qū)行政公署辦公室轉(zhuǎn)發(fā)行署財(cái)政局關(guān)于加強(qiáng)行政費(fèi)管理意見(jiàn)報(bào)告的通知》(1990年9月29日)，石家莊市檔案館藏，檔案號(hào)3-9-1355(長(zhǎng)期)。這在一定程度上反向證明:財(cái)政終究還是沒(méi)有扎緊精簡(jiǎn)的籬笆。到2007年，中央才把“建立機(jī)構(gòu)編制、人員工資與財(cái)政預(yù)算相互制約的機(jī)制”作為一項(xiàng)法制推行⑩國(guó)務(wù)院法制辦公室編:《中華人民共和國(guó)憲法典(注釋法典1)》，中國(guó)法制出版社，2012年，第276頁(yè)。?？梢?jiàn)，缺乏財(cái)政的緊密配合，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革難以成功。

除了上述兩個(gè)方面的微觀不配套以外，還有經(jīng)濟(jì)體制、政府運(yùn)作模式等宏觀不匹配的問(wèn)題①趙明芳:《縱觀我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的歷程——關(guān)于我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革綜述》，《理論視野》1999年第4期。。1983年中央就清晰地認(rèn)識(shí)到:“這次機(jī)構(gòu)改革是在經(jīng)濟(jì)管理體制還沒(méi)有根本改革的情況下進(jìn)行的，因而不可能是徹底的”②《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編》(上)，第110頁(yè)。。直到2003年還有學(xué)者指出:“目前改革的難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動(dòng)，行政體制本身的改革并不配套和適應(yīng)”③喬耀章:《政府行政改革與現(xiàn)代政府制度——1978年以來(lái)我國(guó)政府行政改革的回顧與展望》，《管理世界》2003年第2期。。

當(dāng)然，地區(qū)機(jī)構(gòu)改革配套不到位是當(dāng)時(shí)大背景條件不成熟所致。地區(qū)第一次改革前，“文化大革命”剛剛結(jié)束，整個(gè)改革開(kāi)放都是摸著石頭過(guò)河，更何況政府機(jī)構(gòu)改革。中央曾坦承:當(dāng)時(shí)盡管“精簡(jiǎn)縣以上黨政機(jī)關(guān)已經(jīng)成為全黨全國(guó)的呼聲。但目前解決這個(gè)問(wèn)題的條件還很不成熟，如整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)行調(diào)整;管理體制還在變動(dòng);干部政策還要繼續(xù)抓緊落實(shí)，有些該安排工作的干部還要繼續(xù)安排;更難辦的問(wèn)題是多余干部如何安排好;等等，還需要進(jìn)一步研究”。尤其“省、地、縣三級(jí)黨政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，領(lǐng)導(dǎo)班子如何精干，特別是多余人員怎樣安排好，以及如何提高機(jī)關(guān)工作效率，等等”，還需“抓緊作些調(diào)查研究工作”。④《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編》(上)，第338頁(yè)。第二次地區(qū)改革前，為建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府要下放經(jīng)濟(jì)權(quán)力，其職能應(yīng)提前轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。就理論而言，“如果按照行政生態(tài)決定政府職能，政府職能決定政府機(jī)構(gòu)，政府職能和政府機(jī)構(gòu)決定于政府體制的邏輯，那么政府行政改革的序列自然是先轉(zhuǎn)變政府職能，其次是改革政府機(jī)構(gòu)，再改革政府行政體制”⑤喬耀章:《政府行政改革與現(xiàn)代政府制度——1978年以來(lái)我國(guó)政府行政改革的回顧與展望》，《管理世界》2003年第2期。。而且“我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在轉(zhuǎn)變政府職能上”，“只有抓住職能轉(zhuǎn)變開(kāi)刀，治病治根，才有可能使機(jī)構(gòu)改革真正見(jiàn)效。但在過(guò)去的改革中，卻把重點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)上，沒(méi)有真正涉及職能轉(zhuǎn)變”⑥張曉芝:《我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革面臨的困境及其成因》，《理論與改革》1994年第12期。。實(shí)際上，包括地區(qū)在內(nèi)的各級(jí)地方政府職能和行政運(yùn)作方式并未提前完成轉(zhuǎn)型，而是同期或滯后于機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行的。1993年中央要求地區(qū)大力精簡(jiǎn)的同時(shí)，規(guī)定地區(qū)要“撤并某些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門”⑦《江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(1992年10月12日)，中國(guó)共產(chǎn)黨歷次全國(guó)代表大會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)，http://cpc.people.com.cn/GB/ 64162/64168/64567/65446/4526312.htm l。，“要按照派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行改革，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查、協(xié)調(diào)等方面。地區(qū)黨政機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量設(shè)得綜合一些”⑧《紀(jì)檢監(jiān)察干部工作手冊(cè)》，第188頁(yè)。。但是直至改革開(kāi)始后一段時(shí)間，“地區(qū)還有許多本地自行設(shè)置的黨政機(jī)構(gòu)，尤以行署內(nèi)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門為多”⑨吳佩綸主編:《地方機(jī)構(gòu)改革思考》，第98頁(yè)。。因此，政府職能非但沒(méi)有為機(jī)構(gòu)改革鋪路，反倒成為了絆腳石。

以上說(shuō)明，機(jī)構(gòu)改革本就是一項(xiàng)艱難而復(fù)雜的工程，而“中國(guó)用30年的時(shí)間走完了西方100多年完善市場(chǎng)的道路，把西方100多年的發(fā)展壓縮到30年，矛盾則是不可避免的”⑩何穎:《中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革30年回顧與反思》，《中國(guó)行政管理》2008年第12期。。

3.地區(qū)機(jī)構(gòu)改革存在特有的現(xiàn)實(shí)困難

對(duì)地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的難度，中央曾在1983年該項(xiàng)改革之初提醒道:“地區(qū)成為名副其實(shí)的派出機(jī)構(gòu)，是一項(xiàng)重大改革，情況復(fù)雜，牽涉面廣，工作繁重?！?《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2。但到底有多大難度，中央沒(méi)有明示。筆者認(rèn)為，地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的難度可以用“大變身”和“大基數(shù)”來(lái)概括說(shuō)明。

其一，地區(qū)要大變身為派出政府本身就是一件難度很大的事情。發(fā)展、運(yùn)行了十年的正式一級(jí)政府突然要改成派出政府，這是一個(gè)180度的大變身，其他地方政府機(jī)構(gòu)改革簡(jiǎn)單地說(shuō)就是由多變少，而地區(qū)是顛覆性的改革，要由原來(lái)滿滿當(dāng)當(dāng)?shù)囊患?jí)政府機(jī)構(gòu)模式砍成僅剩2/3或更少的精干的派出政府。難上加難的是，此后本應(yīng)是派出政府的地區(qū)(行署)，實(shí)際終其余生還繼續(xù)執(zhí)行著近似一級(jí)政府的職能①嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f(shuō)，1979年至1999年間地區(qū)行署的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了督導(dǎo)檢查的范圍，承擔(dān)了大量分外之責(zé)。。有什么樣的職能，必然有與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)。此情此景之下，卻要求其變成完全不相稱的、主要承擔(dān)督導(dǎo)責(zé)任的精干機(jī)構(gòu)模式，可謂難于上青天，必然出現(xiàn)前述改革后不久就反彈的現(xiàn)象。而且殷鑒不遠(yuǎn)的是，行政督察專員公署和專區(qū)專署分別在1945年和1960年經(jīng)歷過(guò)兩次由實(shí)變虛的嘗試，但均沒(méi)有成功。由此，地區(qū)(行署)兩次機(jī)構(gòu)改革的結(jié)局也就不用費(fèi)思量了。

其二，一個(gè)鮮為人知的難度在于，地區(qū)是改革前全國(guó)機(jī)構(gòu)超編最嚴(yán)重的一級(jí)。在1965年至1978年的13年中，地級(jí)實(shí)有人數(shù)的增幅居全國(guó)各級(jí)地方政府之首，具體增幅依次是:地(111.51%)、市(79.36%)、縣(70.23%)、公社(51.20%)、鎮(zhèn)(44.20%)、省(35.34%)、區(qū)(-37.86%)②國(guó)家編制委員會(huì):《一九七八年地方各級(jí)中共黨委、國(guó)家機(jī)關(guān)、民主黨派、人民團(tuán)體實(shí)有人數(shù)統(tǒng)計(jì)資料》(1979年10月)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-124。。所以，地區(qū)機(jī)構(gòu)改革面臨著大變身外的大基數(shù)。全國(guó)每個(gè)地(專)區(qū)平均人數(shù)，1965年為745.3人，1978年發(fā)展到1260.8人，要達(dá)到中央第一次改革規(guī)定的300人，就要減掉76.2%。而對(duì)于1978年平均每個(gè)地區(qū)有1840人的河北省來(lái)說(shuō)③河北省革委編委辦公室:《一九七八年度河北省各級(jí)黨政機(jī)關(guān)人民團(tuán)體實(shí)有人數(shù)統(tǒng)計(jì)表》(1979年5月)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-115。，則要減掉83.7%。比例更加驚人的是，1982年河北省第一次地區(qū)改革前，平均每個(gè)地區(qū)實(shí)有2390人、63個(gè)至91個(gè)機(jī)構(gòu)④河北省編制委員會(huì):《河北省各地市黨政群機(jī)關(guān)實(shí)有人數(shù)統(tǒng)計(jì)資料(一九八二年)》(1983年3月)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-150。，那么其編制精簡(jiǎn)的幅度竟須達(dá)到87.4%，機(jī)構(gòu)即使以30個(gè)為目標(biāo)，精簡(jiǎn)的幅度也要達(dá)到52.4%至67%。所以才會(huì)出現(xiàn)前述情況，即中央先是于1983年2月規(guī)定“行署可設(shè)綜合性處室十個(gè)左右”，后又在6月規(guī)定“行署設(shè)十五至二十個(gè)”機(jī)構(gòu)。但即使如此讓步，實(shí)現(xiàn)的可能性也很小。當(dāng)然，中央明智地指示分步完成:“第一步，一般應(yīng)把現(xiàn)有人員編制減少三分之一;原來(lái)基數(shù)過(guò)大的，應(yīng)該多減一點(diǎn)。”⑤《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于地市州機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題的通知》(1983年6月14日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-6。即第一步要“砍掉”797人或更多。筆者認(rèn)為，這對(duì)河北省而言仍然難度較大。雖然該省曾于1983年10月發(fā)文指出，各地制定精簡(jiǎn)方案時(shí)的原則是“編制基礎(chǔ)大的要多減些人”，但畢竟河北省“地區(qū)級(jí)的實(shí)有人數(shù)在全國(guó)是最多的，精簡(jiǎn)過(guò)多，困難較大”，最后極為勉強(qiáng)地“按精簡(jiǎn)40%至41、42%上報(bào)”中央⑥河北省委編委辦公室:《當(dāng)前編制工作中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題》(1983年10月31日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-168。。如按精簡(jiǎn)42%計(jì)算，要減少1004人。至第一次地區(qū)行署制度改革結(jié)束的1985年，河北省各地區(qū)實(shí)有人數(shù)平均為1380人⑦《河北省各地、市黨政群機(jī)關(guān)編制、實(shí)有人數(shù)統(tǒng)計(jì)資料(一九八五年)》(1986年4月)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-188。。與1982年平均2390人相比，減少了1010人，即精簡(jiǎn)了42.2%，基本達(dá)到了預(yù)定目標(biāo)，實(shí)屬不易。同樣，第二次改革前，如上文列出的表格所示，全國(guó)19個(gè)省、自治區(qū)除寧夏外各地區(qū)的平均編制為979人至2300.8人不等，要減至500人至900人，就要減掉48.9%至60.9%，難度同樣很大。更何況改革后的地區(qū)還要額外承擔(dān)大量分外工作，各地最初將改革方案做大，某種程度上說(shuō)也是無(wú)奈之舉。

(二)歷史(深層)邏輯

1.地區(qū)行署及其前身組織法的缺失

地區(qū)行署缺乏專門的組織法、條例等，表面看是現(xiàn)實(shí)原因，其實(shí)更是深層歷史邏輯。自從1937年中共引進(jìn)國(guó)民政府的行政督察專員公署制度開(kāi)始，幾易其名，直到1999年規(guī)定撤銷地區(qū)行署，60余年的地級(jí)派出政府始終沒(méi)有專門的組織法。前述中央對(duì)兩次地區(qū)機(jī)構(gòu)改革的規(guī)定都較為簡(jiǎn)略，第二次改革時(shí)更只是簡(jiǎn)單地要求“地區(qū)黨政必設(shè)機(jī)構(gòu)參照自治州的機(jī)構(gòu)設(shè)置”，這在重視程度上與組織法的缺失一脈相承。沒(méi)有組織法，就加劇了地區(qū)組織機(jī)構(gòu)數(shù)量和職能的自我膨脹?！霸谡Ｇ闆r下，政府會(huì)進(jìn)行自我擴(kuò)張，根據(jù)帕金森定律，政府人員以每年5.75%的速度膨脹。政府會(huì)不自覺(jué)地制造行政工作，往往會(huì)把簡(jiǎn)單的事情復(fù)雜化。新的行政工作需要新的工作人員的情況下，又增加機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)多了又要提升行政級(jí)別。古今中外莫不如此?！雹冽R明山主編:《行政學(xué)導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第238頁(yè)。因此，地區(qū)成為“文化大革命”后增幅最大、超編最嚴(yán)重的一級(jí)，也一直是新時(shí)期各級(jí)機(jī)構(gòu)改革中精簡(jiǎn)幅度最大的一級(jí)。1983年中央規(guī)定地區(qū)精簡(jiǎn)30%，而縣級(jí)“大致精簡(jiǎn)20%左右”②河北省委編委辦公室:《當(dāng)前編制工作中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題》(1983年10月31日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-168。;1993年全國(guó)各級(jí)機(jī)構(gòu)綜合精簡(jiǎn)幅度為25%左右，其中省精簡(jiǎn)20%，直轄市精簡(jiǎn)15%，地區(qū)精簡(jiǎn)30%，地級(jí)市和州精簡(jiǎn)20%，縣精簡(jiǎn)22%③《紀(jì)檢監(jiān)察干部工作手冊(cè)》，第188、189頁(yè)。。

2.地區(qū)行署及其前身的職能與組織超規(guī)越限

不僅地區(qū)行署的組織與職能超出其應(yīng)有身份，其前身行政督察專員公署，也從根據(jù)地時(shí)期開(kāi)始，就“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出邊區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)應(yīng)有的規(guī)模，到解放戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，專署基本成為邊區(qū)政府和縣級(jí)政府之間的一級(jí)正式政權(quán)層級(jí)的規(guī)?！雹芪逃袨榈?《行政督察專員區(qū)公署制研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第404頁(yè)。。新中國(guó)成立至“文化大革命”前，地區(qū)行署的直接前身專區(qū)專署同樣超出其應(yīng)有的機(jī)構(gòu)和職能規(guī)制⑤參見(jiàn)侯桂紅:《1949—1966年河北省專區(qū)專署的組織與職能考察》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2010年第5期。。而從行政督察專員公署到地區(qū)行署之間，中央總是隔三差五、三令五申地強(qiáng)調(diào)其“派出機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)，這也恰恰說(shuō)明它們事實(shí)上超出了派出機(jī)構(gòu)的范疇。同樣，地區(qū)行署不僅在組織機(jī)構(gòu)上規(guī)模較大，而且在企事業(yè)管理權(quán)、縣級(jí)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)制定權(quán)、人事任免權(quán)、機(jī)構(gòu)編制審批權(quán)、轄市權(quán)等職權(quán)方面均或多或少地超規(guī)越限。

3.全能型政府理念和舊體制的根本影響

自戰(zhàn)爭(zhēng)年代逐漸形成的全能型政府理念和高度集中的政治經(jīng)濟(jì)管理模式，使各級(jí)政府形成大包大攬的行政模式和上下對(duì)口的組織結(jié)構(gòu)。而且職能同構(gòu)、組織同構(gòu)與運(yùn)作同型又互為存在和繁殖。隨著現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，政府必然管得越來(lái)越多，機(jī)構(gòu)就必然要越增越多。地區(qū)行署即使是派出政府，只要是這個(gè)強(qiáng)大行政體制鏈條中的一環(huán)，加之長(zhǎng)期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的推波助瀾，就難逃被“全能”的命運(yùn)。因此，地區(qū)有與省、市相同模式的對(duì)口機(jī)構(gòu)設(shè)置和相同的運(yùn)作問(wèn)題也就不可避免了。雖然“文化大革命”后經(jīng)濟(jì)體制向商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，1988年中央開(kāi)始提出轉(zhuǎn)變政府職能，此后又提出有限型和服務(wù)型政府理念，但全能型的強(qiáng)大慣性和勢(shì)能對(duì)1999年前的行署甚至今天的政府機(jī)構(gòu)都還有不小的影響。這也是行政改革持續(xù)至今的原因之一。當(dāng)然，即便有專門的地區(qū)組織法，行署要想為傳統(tǒng)模式下的現(xiàn)代化建設(shè)添磚加瓦，就難逃一一對(duì)應(yīng)設(shè)置機(jī)構(gòu)和被迫執(zhí)行近似一級(jí)政府職能的體制性強(qiáng)制命運(yùn)。因此，曾任職于中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的張雅林寫(xiě)道:“地區(qū)機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，發(fā)揮了重要作用。但也存在著過(guò)分膨脹、名實(shí)不符的現(xiàn)象?！雹迏桥寰]主編:《地方機(jī)構(gòu)改革思考》，第96頁(yè)。這種悖反結(jié)果正是全能型模式和舊體制下的必然產(chǎn)物。所以，正如鄧小平所論:“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”，但“這不是對(duì)人的革命，而是對(duì)體制的革命”⑦《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第396、397頁(yè)。。只要舊體制不變，任何的改革配套保障都不可能有效到位。只要舊體制不變，就不可能跳出膨脹—精簡(jiǎn)的怪圈。宏觀體制不配套，任何微觀細(xì)枝末節(jié)的配套都難見(jiàn)實(shí)效。

綜上，兩次地區(qū)(行署)機(jī)構(gòu)改革由于地方精簡(jiǎn)“假動(dòng)作”較多、配套不到位、改革的難度很大、缺乏組織法、職能與組織超規(guī)越限、全能型政府管理理念與舊體制的根本影響等原因，致使改革結(jié)果與中央的規(guī)制還有不小的差距。這既是當(dāng)時(shí)大背景的普遍映射，也有地區(qū)自身的特殊緣由;既有表層現(xiàn)實(shí)原因，也有深層歷史邏輯。而這兩個(gè)方面糾結(jié)在一起，就成為改革開(kāi)放前期政府機(jī)構(gòu)改革無(wú)法跨越的歷史局限性。

(本文作者北京師范大學(xué)歷史學(xué)院講師北京100875)

(責(zé)任編輯趙鵬)

Study on the Prefecture(Adm inistrative O ffices)Institutional Reform since the Reform and Opening up

Hou Guihong

Since the reform and opening up，in order to adapt to the needs ofmodernization in the new period，the central authorities carried on two institutional reforms on administrative offices.Since，in the realistic existence，local stream line had much“deception”，facilities were not in place，and the reform was difficult，etc.; and in the historical level，there were no organization laws，function was over amore regulatory lim it，and omnipotent governmentmanagement concept and the old system existed.Therefore the reform results had a big gap with the central authorities’regulation.Itwas not only the universal reflection of the background，but also the administrative offices’own special reasons.

D69;K27

A

1003-3815(2016)-03-0028-10

*本文是中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“1979—2002年地區(qū)行署制度若干重要問(wèn)題研究”的階段性成果。