地方人大預(yù)算草案初審權(quán)探析
——以協(xié)商民主為視角

●劉元賀

地方人大預(yù)算草案初審權(quán)探析
——以協(xié)商民主為視角

●劉元賀

創(chuàng)造共識(shí)而非制衡，是我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度的價(jià)值遵循。顯然，依靠西方的權(quán)力制衡理論，人大預(yù)算監(jiān)督的制度變遷難以被全面認(rèn)識(shí)。協(xié)商民主，由于以共識(shí)形成為歸宿且被中西學(xué)界持續(xù)關(guān)注，因而成為人大預(yù)算監(jiān)督制度的分析框架。就人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐而言，協(xié)商主要發(fā)生在預(yù)算草案初審環(huán)節(jié)，故預(yù)算草案初審權(quán)理應(yīng)成為研究重點(diǎn)。依據(jù)協(xié)商民主分析框架對(duì)地方人大預(yù)算草案初審權(quán)進(jìn)行分析可發(fā)現(xiàn)：它是一項(xiàng)被忽視卻悄然成長(zhǎng)的權(quán)力。

人大預(yù)算草案初審權(quán) 協(xié)商民主 預(yù)算法

一、引言

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的必然之路。在現(xiàn)代治理體系中，公共預(yù)算不僅是重要的經(jīng)濟(jì)政策工具，更是公民權(quán)利表達(dá)的重要依托。構(gòu)建現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算體系，是上個(gè)世紀(jì)末期以來(lái)國(guó)家公共預(yù)算改革的目標(biāo)所指。沿著集中統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督兩條路徑向預(yù)算國(guó)家推進(jìn)，是我國(guó)現(xiàn)代公共預(yù)算體系構(gòu)建的基本路線圖。就預(yù)算監(jiān)督而言，強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督，不僅是國(guó)際社會(huì)的普遍做法，也是完善我國(guó)人大制度的內(nèi)在要求。

強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督制度，需要在客觀評(píng)價(jià)制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上充分利用本土資源。不可否認(rèn)，與推進(jìn)國(guó)家治理體系的要求相比，人大預(yù)算監(jiān)督制度依然存在若干問(wèn)題，但是，制度成長(zhǎng)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，多數(shù)地方人大在預(yù)算監(jiān)督方面取得了諸多本土創(chuàng)新，如提前介入預(yù)算編制、民主懇談會(huì)、初審權(quán)強(qiáng)化等?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，由于長(zhǎng)期以來(lái)本土分析框架的缺失，我們?cè)谝揽课鞣嚼碚摲治鋈舜箢A(yù)算監(jiān)督制度成長(zhǎng)時(shí)往往忽視了制度的本土性，缺乏對(duì)它們的關(guān)注，從而不能對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督制度成長(zhǎng)進(jìn)行全面而客觀的評(píng)價(jià)。另外，對(duì)這些本土制度的忽視，也導(dǎo)致我們難以充分挖掘本土資源，在一定程度上制約了人大預(yù)算監(jiān)督制度的成長(zhǎng)。

所以，隨著研究的深入，我們遇到的最大困境不是人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的乏力，而是本土分析框架的缺失。這種框架的構(gòu)建，需要對(duì)我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度的價(jià)值取向有著清醒的認(rèn)識(shí)。為此，本文首先分析了我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度所內(nèi)含的價(jià)值理念，認(rèn)為尋求共識(shí)是我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的價(jià)值遵循；在現(xiàn)有的理論體系中，協(xié)商民主可以提供分析框架；依據(jù)這種框架，本文分析了地方人大預(yù)算草案初審權(quán)的成長(zhǎng)情況，認(rèn)為它是一項(xiàng)被學(xué)界忽視卻又在不斷強(qiáng)化的權(quán)力。

二、創(chuàng)造共識(shí)：中國(guó)預(yù)算監(jiān)督制度的價(jià)值遵循

從一般意義上講，宏觀層面的制度設(shè)計(jì)理念塑造了立法機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督制度的價(jià)值遵循。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，我們?cè)诜治隽⒎C(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督制度時(shí)，卻往往注重制度表象而忽視了其內(nèi)在理念。從表面上看，人大預(yù)算監(jiān)督制度與西方議會(huì)的預(yù)算監(jiān)督制度在設(shè)計(jì)方面具有諸多相似之處：行政機(jī)關(guān)編制預(yù)算并向立法機(jī)關(guān)報(bào)告、立法機(jī)關(guān)審批等。正因如此，我們?cè)诜治鑫覈?guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度時(shí)往往陷入西方理論的窠臼而難以全面認(rèn)識(shí)其實(shí)踐。因此，拋開(kāi)制度表象，深入分析其內(nèi)在理念，是我們正確認(rèn)識(shí)不同政治體制下立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督制度效能的基本前提。

共識(shí)與制衡，分別構(gòu)成了中西方政治體制設(shè)計(jì)的基本價(jià)值理念。社會(huì)主義制度與資本主義制度，構(gòu)成了中西政治體制差異的顯性制度。分析兩種制度內(nèi)含的理念就會(huì)發(fā)現(xiàn)：基本價(jià)值理念的區(qū)分更重要。雖然兩種制度都宣稱“主權(quán)在民”的理念，但是前者強(qiáng)調(diào)的是人民主權(quán)，而后者則是一種形而上的天賦人權(quán)理論。對(duì)于人民主權(quán)理念，馬克思指出“在民主制中，國(guó)家制度本身只表現(xiàn)為一種規(guī)定，即人民的自我規(guī)定……在這里，國(guó)家制度不僅自在地，不僅就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，而且就其存在、就其現(xiàn)實(shí)性來(lái)說(shuō)，也在不斷地被引回到自己的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并被設(shè)定為人民自己的作品。國(guó)家制度在這里表現(xiàn)出它的本來(lái)面目，即人的自由產(chǎn)物?！蹦敲矗绾螌?shí)現(xiàn)人民主權(quán)，如何讓分散的民意集中而形成普遍的共識(shí)？這需要一定的原則組織國(guó)家政權(quán)，該原則就是民主集中制，即“在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主”。通過(guò)民主集中制，分散的民意由公民或其代言人經(jīng)過(guò)廣泛的協(xié)商或選舉形成新共識(shí)；在共識(shí)執(zhí)行過(guò)程中，信息渠道同時(shí)搜集各方面意見(jiàn)完善共識(shí)。因此，民主集中制，本身就是一個(gè)共識(shí)形成的過(guò)程。也正因如此，有的學(xué)者將中國(guó)的權(quán)力體制稱之為“共識(shí)型”體制。對(duì)于后者——天賦人權(quán)理念，依據(jù)洛克的觀點(diǎn)，生命、自由、財(cái)產(chǎn)是不可分離的自然權(quán)利。為了捍衛(wèi)這些不可分離的自然權(quán)利，洛克提出了構(gòu)成現(xiàn)代西方政治體制理論基礎(chǔ)的分權(quán)學(xué)說(shuō)，孟德斯鳩發(fā)展了這一學(xué)說(shuō)，提出了立法、行政、司法三權(quán)分立與相互制衡。在三權(quán)分立理論中，制衡是核心理念，“只有權(quán)力未被濫用時(shí)，政治寬和的國(guó)家里才有政治自由。然而，自古以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，一切擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休……為了防止濫用權(quán)力，必須通過(guò)事物的安排，以權(quán)力制止權(quán)力。”作為分權(quán)制衡的典型，美國(guó)的政治體制不僅存在著橫向的三權(quán)之間的相互制衡，而且，在聯(lián)邦政府與州政府之間也存在著縱向間的制衡關(guān)系。至于說(shuō)何種理念較為先進(jìn)，需要綜合各國(guó)的政治實(shí)際具體分析，但是當(dāng)前發(fā)展的態(tài)勢(shì)是共識(shí)理念的影響不斷拓展，比如西方正在興起的新合作主義。

作為一國(guó)的次級(jí)制度，立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督制度，不可避免地要符合該國(guó)政治體制的基本價(jià)值理念。因此，共識(shí)，就構(gòu)成了我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度的價(jià)值遵循；相反，制衡，則是西方議會(huì)預(yù)算監(jiān)督的價(jià)值理念。理論上來(lái)說(shuō)，中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的價(jià)值目標(biāo)并不是制約或者制衡行政機(jī)關(guān)，而是為了保障公共預(yù)算的合理化，進(jìn)而確保公民的基本權(quán)利得到切實(shí)保證。而這個(gè)目的與行政機(jī)關(guān)的價(jià)值訴求具有內(nèi)在一致性，因?yàn)樽鳛槿舜髨?zhí)行機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)保證公共預(yù)算的科學(xué)編制、合理使用也是其擴(kuò)充合法性資源的重要途徑。考慮到黨在我國(guó)政治體制中的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，我們就會(huì)更加理解二者之間合作者的角色定位。黨通過(guò)黨組加強(qiáng)對(duì)人大、政府等國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。無(wú)論人大還是政府，都必須貫穿黨的方針、路線，這是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則。從公共預(yù)算的角度而言，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整基本上都是黨的方針、政策的具體落實(shí)，如此以來(lái)，確保預(yù)算編制合理、預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行也就構(gòu)成人大與政府合作的重要內(nèi)容。因此，在我國(guó)，人大與行政機(jī)關(guān)之間的角色定位是“合作者”。形成合作，必須有共識(shí)這一基本前提的存在。尋求共識(shí)，自然就成為了我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的基本理念，無(wú)論是政府預(yù)算的改革、“審計(jì)風(fēng)暴”、還是人大預(yù)算監(jiān)督的提前介入以及初審，基本上都是為了尋求預(yù)算監(jiān)督中的共識(shí)。在西方，議會(huì)預(yù)算監(jiān)督制度的首要目的是制衡，特別在附著政黨利益時(shí)更是如此。西方現(xiàn)代民主的開(kāi)端，是伴隨著議會(huì)與國(guó)王爭(zhēng)奪財(cái)政權(quán)開(kāi)始的。最后，議會(huì)通過(guò)獲取財(cái)政權(quán)形成對(duì)國(guó)王的制約，開(kāi)啟了現(xiàn)代西方立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督制度的基本模式。在隨后的發(fā)展歷程中，爭(zhēng)奪錢袋子的權(quán)力，一直是立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)權(quán)力斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)，威爾達(dá)夫斯基在分析美國(guó)公共預(yù)算史時(shí)指出，預(yù)算過(guò)程（budgeting）其實(shí)是一個(gè)爭(zhēng)奪權(quán)力的過(guò)程。事實(shí)上，在現(xiàn)代政黨政治背景下，立法機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督淪為了政黨之間相互競(jìng)爭(zhēng)、相互制衡的工具，以美國(guó)為例，“當(dāng)總統(tǒng)所屬黨派在國(guó)會(huì)參眾兩院中占據(jù)多數(shù)時(shí)，預(yù)算還能勉強(qiáng)過(guò)關(guān)，但是當(dāng)控制國(guó)會(huì)的政黨與總統(tǒng)分屬不同黨派時(shí)，圍繞支出和赤字斗爭(zhēng)達(dá)到白熱化，甚至導(dǎo)致聯(lián)邦政府?dāng)?shù)次關(guān)門”。

三、協(xié)商民主：人大預(yù)算草案初審權(quán)的一個(gè)解釋框架

制度價(jià)值取向的不同，決定了我們分析中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度不能簡(jiǎn)單地套用西方基于制衡理念而形成的預(yù)算監(jiān)督理論，否則，難以準(zhǔn)確講述“中國(guó)故事”，更不用說(shuō)解讀。不過(guò)，隨著中國(guó)卷入全球化進(jìn)程，講述中國(guó)故事“自說(shuō)自話”的時(shí)代也已成為歷史，與全球?qū)υ挸蔀橼厔?shì)。那么，有沒(méi)有一個(gè)理論框架既能詮釋人大預(yù)算監(jiān)督制度，又能成為全球?qū)υ挼睦碚摴ぞ?？答案是肯定的，這個(gè)理論工具就是協(xié)商民主（deliberative democracy）。

（一）協(xié)商民主理論

在諸多理論思潮中，如果選擇一種或者幾種可以被中西方學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的理論，協(xié)商民主應(yīng)為一個(gè)。在批評(píng)西方選舉民主缺陷的基礎(chǔ)上，一些西方學(xué)者早在上世紀(jì)80年代就開(kāi)啟了協(xié)商民主理論研究的熱潮，哈貝馬斯、羅爾斯、吉登斯、米勒等學(xué)者無(wú)不對(duì)該理論的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。雖然他們關(guān)注的焦點(diǎn)各異，但基本上認(rèn)可了這樣一種觀點(diǎn)：通過(guò)平等且廣泛的討論、爭(zhēng)辯而形成公共政策，如哈貝馬斯認(rèn)為“人民主權(quán)不再集中于一個(gè)集體之中，不再集中于聯(lián)合起來(lái)的公民的有形的在場(chǎng)，或者他們的聚集起來(lái)的代表，而是實(shí)現(xiàn)于具有理性結(jié)構(gòu)的協(xié)商和決策之中”，喬舒亞·科恩認(rèn)為“協(xié)商民主意味著一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商支配的共同體”，等等。西方民主理論的這種轉(zhuǎn)型，與其說(shuō)是一種理論創(chuàng)新，倒不如說(shuō)是對(duì)古典“主權(quán)在民”理論的復(fù)歸，“協(xié)商民主或者說(shuō)通過(guò)自由而平等的公民之間的協(xié)商來(lái)進(jìn)行集體決策的觀念絕非是一種創(chuàng)新，而是一種復(fù)興，這種理念與實(shí)踐幾乎和民主的概念本身一樣久遠(yuǎn)，都來(lái)自公元前五世紀(jì)的雅典”。從理論主張上來(lái)看，協(xié)商民主更加注重公民的政治參與，更加重視普通公民的民主權(quán)利，因此，一些學(xué)者將其視為向“社會(huì)主義”靠攏?；蛟S是由于這一點(diǎn)，我國(guó)理論界乃至實(shí)務(wù)界對(duì)協(xié)商民主理論比較推崇，林尚立、楊光斌、陳家剛等知名學(xué)者對(duì)該理論在國(guó)內(nèi)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。其實(shí)，我國(guó)協(xié)商民主理論的實(shí)踐可以追溯至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期抗日根據(jù)地的“三三制”原則。1949年，人民政協(xié)的建立，開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)踐，并不斷推動(dòng)深化其發(fā)展，十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。

（二）協(xié)商民主歸宿

對(duì)于協(xié)商民主而言，形成共識(shí)是其歸宿。協(xié)商民主之所以能稱之為民主，很大程度上是由于參與者的利益通過(guò)協(xié)商程序?qū)?huì)得到基本滿足。在資源稀缺以及利益多元化的情況下，利益的滿足，有賴于協(xié)商過(guò)程中的討價(jià)還價(jià)以及說(shuō)服。通過(guò)討論、協(xié)商，參與者的觀念或多或少會(huì)發(fā)生變化，不斷趨于一致性，進(jìn)而很有可能在某些問(wèn)題上達(dá)成一致，“討論將會(huì)增強(qiáng)社會(huì)在應(yīng)該做什么或什么是正確的問(wèn)題上達(dá)成一致意見(jiàn)”，“協(xié)商民主意味著政治共同體中的自由、平等公民，通過(guò)參與政治過(guò)程、提出自身觀點(diǎn)并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性”。因此，協(xié)商民主是形成共識(shí)的民主，這與競(jìng)爭(zhēng)性民主關(guān)注權(quán)力制衡有著明顯不同。正因協(xié)商民主對(duì)共識(shí)的孜孜以求，它才能講好中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的故事。在我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督體系中，協(xié)商與投票并舉，但是從實(shí)際來(lái)看，協(xié)商更具實(shí)質(zhì)意義，無(wú)論是初審過(guò)程中的協(xié)商還是人大會(huì)議期間的小組討論；相反，受制于整體審批制的影響，投票往往流于形式。因此，應(yīng)用協(xié)商民主理論分析人大預(yù)算監(jiān)督更具現(xiàn)實(shí)意義。不過(guò)，需要注意的是，在協(xié)商民主理論視域下，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)成長(zhǎng)不再是單純地觀察它對(duì)行政機(jī)關(guān)制約權(quán)力的成長(zhǎng)，而是人大在預(yù)算過(guò)程中能否通過(guò)對(duì)話向行政機(jī)關(guān)反映其訴求以及該訴求是否會(huì)在預(yù)算中得以反映，即在預(yù)算過(guò)程中人大的話語(yǔ)權(quán)。

（三）協(xié)商民主分析框架

把協(xié)商民主作為人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力成長(zhǎng)的分析框架，需要清楚界定協(xié)商民主的關(guān)鍵要素。通過(guò)對(duì)話形成共識(shí)，是協(xié)商民主的理論核心。對(duì)話、協(xié)商意味著程序，一般情況下，完整的對(duì)話程序包括誰(shuí)參與、什么時(shí)間、怎么談、談什么、對(duì)話結(jié)果有什么用等。因此，協(xié)商民主的分析框架應(yīng)如圖1所示。

1、協(xié)商參與者。協(xié)商的參與者應(yīng)當(dāng)向所有利益相關(guān)方開(kāi)放，相關(guān)利益群體應(yīng)有其代言人。對(duì)協(xié)商者而言，平等是協(xié)商成為民主的重要保證，所以，參與者之間必須平等。所謂平等的參與主體，不僅要求法律地位的平等，而且要求參與者應(yīng)該在能力方面相接近，否則，能力懸殊會(huì)導(dǎo)致協(xié)商成為一家之言。

2、協(xié)商時(shí)間。恰當(dāng)?shù)膮f(xié)商時(shí)機(jī)和充足的討論時(shí)間，是一場(chǎng)有效協(xié)商的重要條件。由于參與協(xié)商者未必在協(xié)商前都能獲得充足信息，因此，在協(xié)商過(guò)程中保障充足的時(shí)間以了解協(xié)商信息，是有效協(xié)商的必要條件。

3、協(xié)商內(nèi)容。協(xié)商內(nèi)容是指就什么事情進(jìn)行協(xié)商，它包括三個(gè)要點(diǎn)：一是協(xié)商議題應(yīng)當(dāng)明確；二是有關(guān)協(xié)商議題的各種信息應(yīng)對(duì)協(xié)商參與者公開(kāi)；三是協(xié)商內(nèi)容應(yīng)當(dāng)被充分討論，即協(xié)商各方應(yīng)充分發(fā)言。

4、協(xié)商結(jié)果。協(xié)商結(jié)果應(yīng)當(dāng)回應(yīng)協(xié)商各方的聲音、讓協(xié)商者普遍接受并具有約束力。

圖1 協(xié)商民主的理論分析框架

四、地方人大預(yù)算草案初審權(quán)的成長(zhǎng)：一個(gè)被忽視的事實(shí)

長(zhǎng)期受西方制衡理論的影響，我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督給人們的印象是監(jiān)督乏力、權(quán)力懸空等，那么，事實(shí)是否如此？在共識(shí)體制下，衡量人大預(yù)算監(jiān)督效能提升的核心指標(biāo)應(yīng)是人大在預(yù)算過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)是否受到重視，而不是制衡體制下單純的權(quán)力控制。當(dāng)我們依照此標(biāo)準(zhǔn)用協(xié)商民主理論分析地方人大預(yù)算草案初審權(quán)時(shí)，一個(gè)長(zhǎng)期被忽視的事實(shí)呈現(xiàn)在我們面前：地方人大通過(guò)運(yùn)用預(yù)算草案初審權(quán)在預(yù)算過(guò)程發(fā)揮了較大的話語(yǔ)權(quán)，在推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化、民主化方面邁出了重要的一步。

（一）地方人大有能力初審預(yù)算草案

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)人大預(yù)算草案會(huì)議審批實(shí)行的是綜合審批，即要么整體否決，要么整體通過(guò)?，F(xiàn)實(shí)中，整體否決既有違我國(guó)的政治體制，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，因此，否決人大預(yù)算草案的情況在省級(jí)以上人大從未發(fā)生過(guò)，只有個(gè)別案例發(fā)生在基層人大。面對(duì)人大預(yù)算草案會(huì)議審批形式化的嚴(yán)重問(wèn)題，我國(guó)人大根據(jù)實(shí)際創(chuàng)新了預(yù)算草案監(jiān)督制度。1994年全國(guó)人大通過(guò)的第一部《預(yù)算法》（下文簡(jiǎn)稱94《預(yù)算法》）規(guī)定各級(jí)人大在大會(huì)審批前應(yīng)組織相關(guān)部門對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，此后，地方預(yù)算法規(guī)對(duì)人大的預(yù)算草案初審權(quán)進(jìn)行了細(xì)化。從1995年《預(yù)算法》生效以來(lái)，地方人大預(yù)算草案初審的主體逐漸明確且能力日益突出。

理論上來(lái)講，協(xié)商民主之所以能夠稱之為民主，依賴于協(xié)商主體間的平等。不過(guò)，這只是一種理想的狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中，協(xié)商主體之間盡管可以做到法律上的平等，但在專業(yè)知識(shí)、溝通技巧等涉及能力方面的平等不可能實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，能力較弱的主體能夠做到的只能是選擇有利條件取長(zhǎng)補(bǔ)短，不斷接近能力較強(qiáng)的主體。在能力不平等的前提下，誰(shuí)先提出協(xié)商議題往往會(huì)搶占“天時(shí)”。面對(duì)當(dāng)時(shí)人大與政府的權(quán)力錯(cuò)位問(wèn)題，94《預(yù)算法》明確了人大預(yù)算草案初審中議題動(dòng)議者的地位。然而，對(duì)于人大內(nèi)部誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)初審工作，該法律則規(guī)定的較為模糊，僅在第三十七條籠統(tǒng)地做出了規(guī)定。2014年新修訂的《預(yù)算法》（下文簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》）第二十二條對(duì)初審主體做出了更為詳細(xì)的規(guī)定：省級(jí)及以上人大，初審主體是人大專門委員會(huì)；設(shè)區(qū)的市、自治州人大，初審主體是專門委員會(huì)，如未設(shè)專門委員會(huì)則由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)關(guān)提出研究意見(jiàn)，縣級(jí)人大、不設(shè)區(qū)的市人大則由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)關(guān)提出研究意見(jiàn)。比較《預(yù)算法》修改前后的規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)：新《預(yù)算法》不僅明確了初審主體，而且更加重視人大專門委員會(huì)的作用。該趨勢(shì)反映了人大在初審過(guò)程中更加注重專業(yè)能力。觀察近兩年地方人大預(yù)算草案初審會(huì)議的相關(guān)報(bào)道可發(fā)現(xiàn)，預(yù)算草案初審會(huì)議參與者除了初審主體、政府相關(guān)部門、其他專門委員會(huì)的人大代表外，兩種人員的參與值得關(guān)注：一是人大常委會(huì)副主任一般會(huì)參加預(yù)算草案初審會(huì)議，無(wú)形中提升了初審會(huì)議的規(guī)格；二是相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)專家的參與，從而提供了專業(yè)支持。

人大代表構(gòu)成具有廣泛性，這是我國(guó)人民民主的體現(xiàn)。在實(shí)踐中，這種廣泛性并非完美無(wú)瑕，相當(dāng)一部分人大代表議政能力偏低是不爭(zhēng)的事實(shí)，“舉手代表”并非個(gè)案。切實(shí)提高人大代表、特別是人大常委會(huì)委員的議政能力，是現(xiàn)實(shí)的迫切需要。近年來(lái)，各地人大紛紛舉辦人大代表培訓(xùn)班，致力于人大代表議政能力的提升。此外，在人大專門委員會(huì)組成方面，各級(jí)人大普遍根據(jù)人大代表的專業(yè)背景、工作經(jīng)歷等提名相應(yīng)人大專門委員會(huì)的候選人，以此提升專門委員的專業(yè)能力。以全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委為例，第十一屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委32位組成人員中具有財(cái)經(jīng)背景的人員有21位，占65.63%；第十二屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委31位組成人員中具有財(cái)經(jīng)背景的人員有22位，占70.95%。所以，總體來(lái)看，初審主體具備了預(yù)算草案初審的專業(yè)能力，而且，該能力具有不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)。

（二）初審時(shí)間有保障

即使初審主體具備了預(yù)算草案初審的專業(yè)能力，但由于初審主體基本上不參與預(yù)算草案的編制，這就在客觀上造成了初審主體與行政機(jī)構(gòu)預(yù)算草案初審信息的不對(duì)稱，制約了初審主體的協(xié)商能力。改變這個(gè)格局，初審主體須有足夠的時(shí)間了解預(yù)算草案。與正式會(huì)議相比，正式會(huì)議前的信息接觸更易改變協(xié)商參與者的觀點(diǎn)，因此，有充足的時(shí)間了解預(yù)算信息，是初審主體形成獨(dú)立預(yù)算觀點(diǎn)的必要前提。94《預(yù)算法》明確了預(yù)算草案遞交初審主體的時(shí)間，第三十七條規(guī)定各級(jí)政府財(cái)務(wù)部門應(yīng)在人大會(huì)議舉行前的一個(gè)月將預(yù)算草案遞交初審主體初審。新《預(yù)算法》在中央層面將材料遞交的時(shí)間提前，地方層面保持不變，第四十四條規(guī)定：中央層面應(yīng)提前四十五天；地方層面應(yīng)提前30天。

預(yù)算草案初審過(guò)程，其實(shí)就是初審主體與政府有關(guān)部門反復(fù)協(xié)商的過(guò)程。政府財(cái)政部門遞交初審材料、人大初審主體初審、初審會(huì)議、政府有關(guān)部門反饋意見(jiàn)處理情況等過(guò)程均不同程度存在初審主體與政府有關(guān)部門的互動(dòng)。作為初審主體的人大有關(guān)專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)，其初審意見(jiàn)返給政府有關(guān)部門后應(yīng)為其留有一定的時(shí)間研究是否采納，這是人大與政府持續(xù)協(xié)商的內(nèi)在要求。對(duì)于初審主體接受預(yù)算草案之后多久進(jìn)行初審，新舊預(yù)算法在這個(gè)問(wèn)題上沒(méi)有明文規(guī)定。在地方上，相關(guān)規(guī)定卻取得了較大進(jìn)展。在新《預(yù)算法》制定之前，相當(dāng)一部分省份的有關(guān)地方性法規(guī)做出了明文規(guī)定，如安徽、貴州、河南等。新《預(yù)算法》公布以來(lái)，新制定或修訂的有關(guān)地方性法規(guī)多對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了明確，如河北省相關(guān)法規(guī)規(guī)定在十五日內(nèi)進(jìn)行初審、安徽省相關(guān)法規(guī)同樣規(guī)定為十五日。此外，相當(dāng)一部分地方性法規(guī)對(duì)政府有關(guān)部門接到初審意見(jiàn)何時(shí)做出回應(yīng)也做了規(guī)定，從而防止政府有關(guān)部門采取“口袋否決”的策略。新《預(yù)算法》公布前，在30部省級(jí)相關(guān)地方性法規(guī)中，有15部明確了政府有關(guān)部門在接到初審意見(jiàn)后何時(shí)做出回應(yīng)。目前，安徽、河北兩省新公布的地方性法規(guī)均明確了政府有關(guān)部門做出回應(yīng)的期限，其中，安徽省規(guī)定為七日內(nèi)，河北省規(guī)定為十日內(nèi)。

（三）初審內(nèi)容被充分協(xié)商

部門預(yù)算改革以來(lái)，預(yù)算編制越來(lái)越詳細(xì)、具體，預(yù)算草案文本也越來(lái)越厚，據(jù)報(bào)道，2015年深圳市本級(jí)的部門預(yù)算由去年的1000多頁(yè)變?yōu)?000多頁(yè)。如此厚的預(yù)算草案，在有限的時(shí)間內(nèi)逐項(xiàng)討論是不現(xiàn)實(shí)的，其實(shí)也沒(méi)有必要，因?yàn)橄喈?dāng)一部分預(yù)算項(xiàng)目屬于常規(guī)性項(xiàng)目，雖有變化但變化不大，這也是為什么漸進(jìn)性預(yù)算理論備受關(guān)注的重要原因之一。預(yù)算過(guò)程是漸進(jìn)的，在威爾達(dá)夫斯基看來(lái)，許多預(yù)算項(xiàng)目具有穩(wěn)定性，它們只不過(guò)是每年被重新開(kāi)始而已（除非因特殊原因而取消），所以，人大預(yù)算草案初審應(yīng)有重點(diǎn)，從而集中優(yōu)勢(shì)力量進(jìn)行充分協(xié)商。新《預(yù)算法》的另一個(gè)變化是將人大預(yù)算草案審查的重點(diǎn)內(nèi)容法定化，第四十八條對(duì)此作了明確規(guī)定，包括預(yù)算安排、重點(diǎn)支出與重大項(xiàng)目、預(yù)算完整性、轉(zhuǎn)移支付、政府舉債等重點(diǎn)內(nèi)容。從預(yù)算草案初審工作服務(wù)預(yù)算草案審查的目的來(lái)看，預(yù)算草案初審的重點(diǎn)應(yīng)圍繞上述內(nèi)容進(jìn)行。因此，該規(guī)定其實(shí)明確了人大預(yù)算草案初審的議題。

人大預(yù)算草案初審要有議題，更要有詳細(xì)的信息。作為預(yù)算草案的編制方與被監(jiān)督方，政府天然地具有預(yù)算信息優(yōu)勢(shì)以及信息壟斷的思維定勢(shì)；而人大作為監(jiān)督方，則處于信息弱勢(shì)的地位。二者之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，弱化了人大在預(yù)算草案初審過(guò)程中與政府的協(xié)商能力。不過(guò)，人大并不是安于現(xiàn)狀，而是依靠其規(guī)則制定權(quán)通過(guò)制定有關(guān)法律逐漸強(qiáng)化政府報(bào)送預(yù)算草案完整信息的義務(wù)，進(jìn)而增強(qiáng)其信息獲取能力。94《預(yù)算法》規(guī)定遞交人大有關(guān)機(jī)構(gòu)初審的預(yù)算草案信息是不完整的，第三十七條只是規(guī)定提交預(yù)算草案的“主要內(nèi)容”，然而何為“主要內(nèi)容”，該法并無(wú)明文規(guī)定，從而給政府在信息報(bào)送方面留有較大余地。此后，1999年九屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》要求遞交的初審材料為預(yù)算草案初步方案，并對(duì)遞交材料的類別、詳細(xì)程度等做出了要求。在此基礎(chǔ)上，新《預(yù)算法》充實(shí)了預(yù)算草案初審，不僅要求提交完整的預(yù)算草案初步方案，而且對(duì)報(bào)送材料的細(xì)化程度做了明確規(guī)定。在實(shí)踐中，不少地方人大在初審過(guò)程中獲取了更多的信息權(quán)，如有的地方性法規(guī)（如河北、安徽）要求地方政府除了報(bào)送預(yù)算草案外還需報(bào)送編制說(shuō)明、政策來(lái)源、收入與支出依據(jù)等內(nèi)容，甚至有的地方性法規(guī)（如山東）還要求初審機(jī)構(gòu)在初審中可以就初審內(nèi)容向有關(guān)政府部門進(jìn)行詢問(wèn)或組織調(diào)查。

一般而言，在議題明確、信息充足的情況下，如果初審會(huì)議組織形式合理，那么初審議題可以被充分協(xié)商。新舊《預(yù)算法》對(duì)于如何組織初審會(huì)議均未涉及，但也有不少地方性法規(guī)列出了初審會(huì)議組織的形式，如《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式。從實(shí)踐來(lái)看，會(huì)議組織方式經(jīng)常使用的是座談會(huì)，但預(yù)算草案聽(tīng)證會(huì)有增多的趨勢(shì)。隨著會(huì)議組織方式的多樣化以及掌握的預(yù)算草案信息越來(lái)越詳細(xì)，參與初審會(huì)議的人員發(fā)言、提出意見(jiàn)也越來(lái)越積極，2015年12月北京市人大召開(kāi)初審會(huì)議，初審主體提出了增加居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目、院前醫(yī)療急救服務(wù)體系建設(shè)、污水管網(wǎng)建設(shè)維護(hù)、解決停車難、落實(shí)宗教團(tuán)體房產(chǎn)政策等諸多建議。由此可見(jiàn)，初審內(nèi)容被充分協(xié)商的程度呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢(shì)，而且現(xiàn)實(shí)中協(xié)商程度已較高。

（四）初審結(jié)果有約束力

檢驗(yàn)初審主體在預(yù)算草案初審過(guò)程中是否具備協(xié)商能力的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是其初審意見(jiàn)是否被政府所重視。不可否認(rèn)，94《預(yù)算法》實(shí)施初期，人大預(yù)算草案初審工作并未引起足夠的重視，這從早期人大預(yù)算草案初審有關(guān)報(bào)道缺失中可見(jiàn)一斑?；诩訌?qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的需要，越來(lái)越多省級(jí)人大認(rèn)識(shí)到了預(yù)算草案初審工作的重要性，紛紛通過(guò)行使立法權(quán)強(qiáng)化政府的回應(yīng)責(zé)任，如2001年制定的《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》第十九條就明確規(guī)定了政府的回應(yīng)責(zé)任。2014年新修訂的《預(yù)算法》吸收了地方性法規(guī)的這種創(chuàng)新，第二十二條規(guī)定“對(duì)依照本條第一款至第四款規(guī)定提出的意見(jiàn)，本級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將處理情況及時(shí)反饋”。分析2015年以來(lái)有關(guān)預(yù)算草案初審的報(bào)道，基本上可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)：人大要求政府有關(guān)部門認(rèn)真研究初審意見(jiàn)并及時(shí)反饋或者政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人做表態(tài)。

初審機(jī)構(gòu)匯總的初審意見(jiàn)和財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告，實(shí)質(zhì)上反映了二者之間就預(yù)算草案形成了基本共識(shí)：在初審意見(jiàn)中，初審機(jī)構(gòu)基本上不會(huì)否決預(yù)算草案；同樣，對(duì)于初審意見(jiàn)，政府有關(guān)部門一般會(huì)認(rèn)真研究，不采納的情況會(huì)做出詳細(xì)的說(shuō)明，從而說(shuō)服初審機(jī)構(gòu)以及人大會(huì)上的人大代表。財(cái)政部門之所以如此重視人大預(yù)算草案的初審意見(jiàn)，很大程度是由于初審結(jié)果具有潛在的約束力。新《預(yù)算法》要求初審意見(jiàn)和財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告要印發(fā)本級(jí)人民代表大會(huì)。從我國(guó)人民代表大會(huì)的會(huì)期短以及人大代表兼職等情況來(lái)看，初審意見(jiàn)和財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告基本上成為了人大代表審議預(yù)算草案的指導(dǎo)材料，奠定了預(yù)算草案初審的基調(diào)。可以說(shuō)，初審結(jié)果的約束力會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。

五、結(jié)論

隨著規(guī)制公共權(quán)力成為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，人大預(yù)算監(jiān)督制度將會(huì)被賦予更多內(nèi)涵。強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，但更要立足國(guó)情?！肮沧R(shí)型”體制決定了我們依靠西方的權(quán)力制衡理論無(wú)法真實(shí)評(píng)估我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度演變的情況。因此，在現(xiàn)有理論體系中尋求適合共識(shí)型體制的理論，是我們講好人大預(yù)算監(jiān)督“故事”的基本前提。被西方理論界持續(xù)研究且在我國(guó)具有長(zhǎng)期實(shí)踐的協(xié)商民主，由于關(guān)注在多元協(xié)商主體之間如何形成共識(shí)，自然成為了分析人大預(yù)算監(jiān)督制度的理論框架。

從預(yù)算草案審批的角度而言，人大會(huì)期短與綜合審批制導(dǎo)致會(huì)期審批流于形式。但是，我們不能就此斷定中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度乏力。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)人大預(yù)算監(jiān)

督制度的研究忽視了一項(xiàng)重要的權(quán)力，即人大預(yù)算草案初審權(quán)。利用協(xié)商民主理論分析框架，本文對(duì)人大預(yù)算草案初審權(quán)進(jìn)行了初步分析。通過(guò)分析可以得出一個(gè)基本的結(jié)論：無(wú)論我們有沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，地方人大預(yù)算草案初審權(quán)已悄然成長(zhǎng)，并在人大預(yù)算監(jiān)督制度實(shí)踐中發(fā)揮重要作用，提升了公共預(yù)算的科學(xué)化與民主化水平。■

（本文系國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的機(jī)制設(shè)計(jì)研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：14XZZ009〉階段性研究成果）

（作者單位：新疆克拉瑪依市委黨校）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）