義務(wù)教育資源配置均等化問題研究

●涂詠梅

義務(wù)教育資源配置均等化問題研究

●涂詠梅

本文以2005-2014年期間我國31個省（市、自治區(qū)）為樣本，通過層次分析法構(gòu)建各省（市、自治區(qū)）義務(wù)教育資源配置評價指標(biāo)體系，綜合評價義務(wù)教育資源配置均等化現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國目前義務(wù)教育資源配置在區(qū)域間仍存在顯著差異，進而通過構(gòu)建省級面板數(shù)據(jù)對影響義務(wù)教育資源配置的內(nèi)在因素進行探索，本文最后提出促進各省（市、自治區(qū)）義務(wù)教育資源配置均等化的政策建議。

義務(wù)教育 資源配置 均等化

一、引言

教育是社會進步的階梯，是國家富強的基礎(chǔ)，是民族振興的墊腳石。教育不僅能純凈人的心靈，還具有不可忽視的社會功能。改革開放以來，我國的教育事業(yè)取得了空前的成就。1978-2015年間，全國小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率提高到99.8%，初中毛入學(xué)率高達104%，高中毛入學(xué)率和高等教育毛入學(xué)率大幅度上升。政府教育經(jīng)費投入占國民生產(chǎn)總值的比例從2.05%提高到4.3%，已經(jīng)達到國際上衡量教育水平的基礎(chǔ)線4%，普及義務(wù)教育的目標(biāo)基本實現(xiàn)。

教育事業(yè)繁榮發(fā)展的同時，教育的公平性問題越來越受到社會各界人士的關(guān)注。大力促進教育公平，合理配置教育資源，保障每個公民都能受到良好的教育，是黨和政府不可推卸的責(zé)任，是促進社會公平正義的必經(jīng)之路，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的內(nèi)在要求。國家十三五規(guī)劃綱要提出要加快基本公共教育均衡發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，加大中西部地區(qū)、不發(fā)達地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)公共教育的支持力度。

義務(wù)教育作為公共教育的一個重要組成部分，在各級各類教育中處于重中之重地位。教育部部長袁貴仁在十二屆全國人大四次會議記者會上表示義務(wù)教育是一個國家的基本教育制度安排，我國目前將繼續(xù)實行九年義務(wù)教育制度（小學(xué)六年制，初中三年制），義務(wù)教育至少包括四個內(nèi)容：普及、免費、均衡和強制。我國目前不會將義務(wù)教育延長至十二年，而是將重點放在把義務(wù)教育辦得更好上。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展還沒有達到先進發(fā)達國家水平，人民生活還沒有達到富裕程度，各級政府的財力水平十分有限。如何在有限的財力水平上更好地挖掘發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育資源，實現(xiàn)義務(wù)教育資源的有效配置，來滿足人民對義務(wù)教育的需求，成為一項急需解決的課題。

二、區(qū)域義務(wù)教育資源配置均等化評價

區(qū)域義務(wù)教育資源配置的均等化分析需要構(gòu)建合適的指標(biāo)體系加以評價。指標(biāo)體系的構(gòu)建包括：第一，確定區(qū)域義務(wù)教育資源配置的具體衡量指標(biāo)；第二，對相應(yīng)的指標(biāo)進行無量綱化處理；第三，利用AHP（層次分析法）確定所選指標(biāo)的權(quán)重；第四，獲得評價結(jié)果。

（一）區(qū)域義務(wù)教育資源配置均等化指標(biāo)選擇

本文考慮的是區(qū)域義務(wù)教育資源配置均等化，是基于機會均等的條件下實現(xiàn)的。在遵循指標(biāo)選取的科學(xué)性、代表性以及數(shù)據(jù)的可獲得性的前提下，借鑒盧洪友等的研究方法和思路，本文從投入角度來刻畫區(qū)域義務(wù)教育資源配置均等化，將教育投入類指標(biāo)分成財力投入、人力投入和物質(zhì)投入三個部分?？紤]到義務(wù)教育包含小學(xué)階段教育和初中階段教育，本文在財力投入部分，選取普通小學(xué)生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費、普通初中生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費、普通小學(xué)生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出和普通初中生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出四個衡量指標(biāo)；在人力投入部分，本文選取普通小學(xué)師生比和初中師生比兩個指標(biāo)加以衡量，其中師生比是指學(xué)校中專任老師人數(shù)與學(xué)生總?cè)藬?shù)之比，師生比越大代表學(xué)校中專任老師人數(shù)相對越多；在物質(zhì)投入部分，本文選取普通小學(xué)學(xué)校學(xué)生比和普通初中學(xué)校學(xué)生比兩個衡量指標(biāo)。學(xué)校學(xué)生比是通過區(qū)域?qū)W校數(shù)與區(qū)域?qū)W生總數(shù)之比計算得到的，學(xué)校學(xué)生比越大表示該地區(qū)的學(xué)校數(shù)相對較多。

（二）指標(biāo)的無量綱化處理

由于評價指標(biāo)體系中的各指標(biāo)單位不同，為了獲得綜合評價指數(shù)，首先需要統(tǒng)一各個指標(biāo)的量綱，即消除各指標(biāo)的量綱，使得各個指標(biāo)的單位統(tǒng)一，使其具有可加性，從而反映義務(wù)教育資源配置在某一方面各地區(qū)之間的相對得分，便于將各項指標(biāo)綜合相加進行縱向比較。本文所選取的各項指標(biāo)與區(qū)域義務(wù)教育資源配置均等化水平均是正相關(guān)，即本文所選指標(biāo)都是正指標(biāo)。對于正指標(biāo)，本文按照以下公式對其進行無量綱化處理：

其中，i表示第i個指標(biāo)；t表示時間（選取2005-2014），Si(t)表示第i個指標(biāo)第t年各?。ㄊ?、自治區(qū)）的實際值；Si(max)表示第i個指標(biāo)在2005-2014年期間全國31個?。ㄊ?、自治區(qū)）的最大值；Si(min)表示第i個指標(biāo)在2005-2014年期間全國31個?。ㄊ?、自治區(qū)）的最小值。

（三）確定各指標(biāo)的權(quán)重

由于各指標(biāo)對評價對象的重要程度不是等同的，因此對指標(biāo)體系中各指標(biāo)賦予不同的權(quán)重系數(shù)十分重要。根據(jù)研究需要，本文采用AHP（層次分析法）對各指標(biāo)進行賦權(quán)，各個指標(biāo)的權(quán)重如表1。

表1 區(qū)域義務(wù)教育資源配置均等化評價指標(biāo)體系

表2 各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）義務(wù)教育資源配置綜合得分

（四）區(qū)域義務(wù)教育資源配置均等化指標(biāo)結(jié)果的確定

本文以2005-2014年期間全國31個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）義務(wù)教育相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對全國各地義務(wù)教育資源配置均等化現(xiàn)狀進行綜合評價。根據(jù)2005-2014年期間各地區(qū)無量綱化數(shù)據(jù)及指標(biāo)權(quán)重，計算出全國各地義務(wù)教育資源配置均等化綜合得分，見表2。

由表2可知，從全國31個?。ㄊ?、自治區(qū)）義務(wù)教育資源配置綜合得分水平來看，全國各地義務(wù)教育資源配置均等化的平均分由2005年的17.93增加至2014年的23.07。各地區(qū)的義務(wù)教育資源配置水平在近10年大致呈現(xiàn)上升趨勢，表明我國各地區(qū)基本公共教育服務(wù)的資源配置水平有了很大的提升。從全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）義務(wù)教育資源配置均等化程度來看，各地義務(wù)教育資源配置的極差從2005年的16.98下降到2014年的12.62，表明我國各地區(qū)義務(wù)教育資源配置不均等程度在逐年下降。就2005-2014年來看，黑龍江、吉林和北京的綜合得分一直持續(xù)靠前，廣西和貴州的得分排名一直靠后。在2014年，得分最高的黑龍江比得分最低的廣西壯族自治區(qū)多2.62，表明我國各地區(qū)義務(wù)教育資源配置水平存在差距，仍然存在資源配置不均等現(xiàn)象。

三、義務(wù)教育資源配置不均等內(nèi)在機理分析

（一）義務(wù)教育資源配置不均等的主要因素

1、經(jīng)濟發(fā)展水平差距。由于我國地區(qū)間貧富差距過大，東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平完全不同，嚴重影響了各個地區(qū)的財政收支能力。在當(dāng)前中國式財政分權(quán)體制下，義務(wù)教育的事權(quán)和支出責(zé)任由地方政府承擔(dān)，地方經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。

2、地方政府偏好。我國長期實行以經(jīng)濟建設(shè)為中心，“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展思路，加上實施以GDP為政績考核機制的地方政府官員升遷制度，使得地方政府在提供公共產(chǎn)品時有意偏向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬公共品，而忽略教育醫(yī)療、文化等軟公共品的提供。因此，地方政府偏好差異越大，義務(wù)教育發(fā)展越不均衡。

3、中央轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革以來，中央財政收入所占比重逐年增加，相應(yīng)的支出責(zé)任卻在減少，特別是隨著營改增的全面鋪開，地方政府的財力大幅度被削減，因此需要大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付使得各級政府財權(quán)與事權(quán)相匹配。但是，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全，存在使用不透明、發(fā)放不規(guī)范等問題，不僅難以平衡地區(qū)間公共服務(wù)的非均等化，反而會給地方政府帶來隱性債務(wù)。

除了上述三個因素之外，還有其他因素影響著義務(wù)教育資源配置不均等。本文主要從財政自給率、人口密度和城鎮(zhèn)人口占比三個方面探究影響義務(wù)教育資源配置不均等的內(nèi)在因素。

（二）義務(wù)教育資源配置不均等的計量模型設(shè)定

1、計量模型的設(shè)定。本文通過構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型對財政自給率、人口密度和城鎮(zhèn)人口占比三個因素影響義務(wù)教育資源配置不均等進行探究。具體計量模型如下：

其中，i表示相關(guān)?。ㄊ?、自治區(qū)）（取值1-31）；t表示年份（取值2005-2014）；Y表示義務(wù)教育資源配置綜合得分；GOV表示財政自給率；POP表示人口密度；CITY表示城鎮(zhèn)人口占比。α為截距項，反映模型中消除個體差異的影響；ui,t為隨機誤差項。

2、變量的描述性統(tǒng)計。如表3所示。

表3 各變量的描述性統(tǒng)計

3、回歸結(jié)果分析。本文采取逐步添加變量的方式進行面板回歸。由表4可以看出：第一，財政自給率對于義務(wù)教育的資源配置有顯著正相關(guān)關(guān)系。財政自給率是由地方政府一般預(yù)算內(nèi)收入與地方政府一般預(yù)算內(nèi)支出之比計算得到的，財政自給率是判斷地方發(fā)展健康與否的重要指標(biāo)。財政自給率越大說明地方自我發(fā)展能力、財政自給能力越強，如果財政自給率較小，則表明地方政府自給能力不足，需要依賴轉(zhuǎn)移支付或者舉債來滿足支出。財政自給率與義務(wù)教育的資源配置呈現(xiàn)顯著正相關(guān)是因為財政自給率大的地區(qū)財政自給能力強，即政府對義務(wù)教育的投入相對來說就比較多，從而該地區(qū)義務(wù)教育資源配置水平也相對較高。第二，人口密度對于義務(wù)教育的資源配置是顯著正相關(guān)的，說明在人口密度較大、人群分布較為密集的地區(qū)，政府對義務(wù)教育的資源投入也會隨之增加。第三，城鎮(zhèn)人口占比與義務(wù)教育資源配置呈顯著正相關(guān)關(guān)系。這是由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展不均衡，從而導(dǎo)致教育資源在城鄉(xiāng)之間分布存在差異。城鎮(zhèn)人口占比較高的地區(qū)，農(nóng)村人口相對較少，減輕該區(qū)域落后地區(qū)對義務(wù)教育資源的占有，該區(qū)域的義務(wù)教育資源配置水平因此也會得到提高，進而縮小了區(qū)域間義務(wù)教育資源配置不均等的現(xiàn)象。

表4 義務(wù)教育資源配置不均等影響因素回歸結(jié)果

四、對策建議

（一）明確義務(wù)教育的事權(quán)和支出責(zé)任

義務(wù)教育外溢性極大，是關(guān)乎人口素質(zhì)提高和國家發(fā)展的公共產(chǎn)品。中央政府近些年來對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付在一定程度上確實發(fā)揮了一些激勵作用，但政治體制的改革所需時間較長，這會嚴重延緩義務(wù)教育的發(fā)展，因此需要重新劃分與調(diào)整政府間的財政支出責(zé)任，增大中央政府對義務(wù)教育投入的責(zé)任，建議將義務(wù)教育的事權(quán)上交至中央政府。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展

我國義務(wù)教育區(qū)域不均衡的一個重要原因是長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元體制不僅導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育資源分配不均衡，還嚴重制約了居民受教育的機會。因此，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是推進義務(wù)教育均等化的重要舉措。首先，必須進行城鄉(xiāng)二元體制改革，加快推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展。其次，要重點關(guān)注弱勢群體的受教育情況，切實保護貧苦家庭子女、殘疾兒童少年以及留守兒童的受教育權(quán)。最后，要突破戶籍制度，促進農(nóng)民工市民化，保障進城務(wù)工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，使他們與正常家庭的孩子享有同等受教育機會的權(quán)利。

（三）建立義務(wù)教育均等化發(fā)展體系

第一，結(jié)合相關(guān)政策和法律法規(guī)確定全國基本公共教育均等化標(biāo)準，各?。ㄊ?、自治區(qū)）按照確定的標(biāo)準，根據(jù)本省的情況確定具體的任務(wù)安排。根據(jù)省內(nèi)的任務(wù)安排，各級政府嚴格執(zhí)行各項任務(wù)，合理分工、相互協(xié)作、強化自身責(zé)任意識，切實做到將此標(biāo)準作為基本行動準則。第二，將義務(wù)教育均等化水平納入地方政府官員升遷考核機制中，嚴格考核義務(wù)教育均等化的進展情況，嚴防各級政府推卸責(zé)任的現(xiàn)象。第三，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的評價體系監(jiān)督機制，監(jiān)督各級政府任務(wù)執(zhí)行情況，及時向上級政府反饋義務(wù)教育均等化程度，并對各級政府實施問責(zé)考核制度。最后，加強各部門的工作協(xié)調(diào)能力，強化各部門工作協(xié)調(diào)意識。

（四）優(yōu)化義務(wù)教育資源配置

優(yōu)化全國基本公共教育資源的配置，建立合理的教育資源配置機制，為全國基本公共教育的均衡發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前應(yīng)該探索實行市場和政府相結(jié)合的教育資源配置體制，加大教育資源的供給。一是政府對中西部地區(qū)、不發(fā)達地區(qū)、貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)實行一定的優(yōu)惠政策來加大對義務(wù)教育的支持力度。通過政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化義務(wù)教育的均等化程度。一方面，政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付制度加大對落后地區(qū)的資金投入；另一方面，政府應(yīng)積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付模式使得義務(wù)教育均等化程度較高地區(qū)對義務(wù)教育均等化較差地區(qū)在資金、人力等方面提供支持。通過實行優(yōu)惠獎勵政策鼓勵高素質(zhì)高學(xué)歷人才支援不發(fā)達地區(qū)的教育事業(yè)，并通過合理的人力資源轉(zhuǎn)移機制，實行各個地區(qū)學(xué)生、老師的相互交流。二是充分發(fā)揮市場的作用，鼓勵國內(nèi)外社會和民間資本到西部地區(qū)、不發(fā)達地區(qū)投資辦學(xué)，增加義務(wù)教育資源的社會供給?！?/p>

（作者單位：武漢紡織大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

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