新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民權(quán)益保護問題研究

陳魚+劉進軍

摘要：改革開放以來，我國一直大力推動城鎮(zhèn)化建設，取得了可觀的成就。在新型城鎮(zhèn)化建設中如何保護農(nóng)民權(quán)益成為影響新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要因素。文章從農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)涵出發(fā)，針對城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)民權(quán)益的受損問題，著重分析了農(nóng)民權(quán)益受損的原因，在此基礎上，提出從戶籍制度、公共服務、民主建設、法律保障等方面來維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民；權(quán)益保護

隨著我國工業(yè)化和現(xiàn)代化的加速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設取得了矚目的成就。1978～2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。黨的十八屆三中全會強調(diào)，我們要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，堅持以人為本，建設新農(nóng)村和建設城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，以大中小城市的發(fā)展帶動小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動城鎮(zhèn)發(fā)展。我國是一個發(fā)展中國家，農(nóng)民問題是發(fā)展的首要問題，只有解決好這個大問題，才能保證城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，研究新型城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)民權(quán)益保護問題具有重大意義。

一、城鎮(zhèn)化中農(nóng)民權(quán)益的受損分析

農(nóng)民權(quán)益是指農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是權(quán)利和利益的主體，依據(jù)法律規(guī)定享有的土地財產(chǎn)權(quán)和對土地經(jīng)營管理、收益消費的權(quán)利，以及憲法賦予的農(nóng)民對農(nóng)村事務行使民主管理監(jiān)督的權(quán)利。

（一）知情權(quán)、參與權(quán)等基本民主權(quán)益受損

農(nóng)民的主體地位在實際中被輕忽，削弱了農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的參與權(quán)和知情權(quán)。雖然按照我國相關(guān)法律的規(guī)定：農(nóng)民應當享有有關(guān)土地被征收過程的知情權(quán)，但是在現(xiàn)實中倒是，農(nóng)民無法通曉征地計劃，在征地過程中沒有發(fā)表意見的權(quán)利，更過分的是地方政府為了城鎮(zhèn)化率，大舉修建政績工程，或者把土地轉(zhuǎn)手，賣給開發(fā)商以獲得土地財政收入。農(nóng)民只是被告知強拆強征，而沒法為自身的利益進行爭取，被強迫交出耕地、同意拆房，并收回相關(guān)證件，土地被征地之后的增值收益，農(nóng)民基本不參與分享，只象征性的對農(nóng)民做出少量賠償。

農(nóng)民的參與權(quán)幾乎無法行使，農(nóng)戶往往無法參與城鎮(zhèn)規(guī)劃，不參與征地補償談判，而村民代表大會和村民意見征求會形同虛設，沒有起到本應有的作用。農(nóng)民不能以獨立主體的地位參與征地協(xié)商，又缺乏完備的申訴體系，使得他們的財產(chǎn)得不到保障，征地過程也無法獲得有效的管理和監(jiān)督。

（二）農(nóng)民的土地利益受損

國家規(guī)定可以對農(nóng)村土地進行征收，但是征用土地的前提是公共利益的需要，而某些地方政府在城鎮(zhèn)化過程中往往打著公共利益需要的名號，強迫農(nóng)民低價轉(zhuǎn)出土地。更過分的一些地方政府為了促進城鎮(zhèn)化，私自將農(nóng)民的集體所有地賣給土地開發(fā)商，嚴重違反了《土地管理法》的規(guī)定。

農(nóng)民由于地位低，在利益分配中處于末端，政府通過統(tǒng)一安置建設新型社區(qū)節(jié)約出了許多建設用地，節(jié)約出來的用地指標被置換為城鎮(zhèn)用地指標，然后經(jīng)由出讓土地使用權(quán)取得巨額差價。但作為土地所有者的農(nóng)民卻沒有從中獲得財產(chǎn)性的收益，只是獲得了政府的所謂低價“補償”。

（三）社會保障缺失

在城鎮(zhèn)化成長過程中，城鎮(zhèn)規(guī)模無窮擴大使得廣大農(nóng)民的耕地被征用，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，失去了土地農(nóng)民收入的主要來源就被切斷，對他們來說，失地即失業(yè)。農(nóng)民土地被征收后不能得到有效安置，被迫流入城市，由于自身各方面條件的缺失，相較于城市失業(yè)工人沒有就業(yè)競爭力，不容易找到工作，淪為“下崗的農(nóng)民”。

農(nóng)民工撐起了城市的建設，但是作為城市建設的主要貢獻者卻得不到應有的待遇和保障，數(shù)量龐大的農(nóng)民工在為城市建設作出貢獻之后無法獲得與付出相等的回報，大規(guī)模拖欠工資的現(xiàn)象時有發(fā)生，有關(guān)部門不出面解決，投訴無門的他們只能選擇用自己的方式爭取權(quán)益。

二、農(nóng)民權(quán)益受損的原因

（一）農(nóng)民法律維權(quán)意識淡薄

農(nóng)民的權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象經(jīng)常會發(fā)生，卻得不到有效的解決。首先，農(nóng)民法律維權(quán)意識淡薄，法律知識欠缺，許多農(nóng)民不學法，更不懂法，遇到權(quán)益損害時不懂得拿起法律武器來保護自己，任由侵害者肆意損害；再者，農(nóng)民權(quán)益司法救濟保護渠道缺失，當農(nóng)民的合法權(quán)益受損后往往通過比較過激的行為來維護自己的權(quán)益，沒有司法的渠道可以維權(quán)，無法獲得必要和適當?shù)难a償。侵權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生，也會容易經(jīng)常性的引起群體性事件，而由于這種司法救濟渠道的缺失，事情往往得不到有效的解決，長此以往也會造成社會的不穩(wěn)定和動蕩。受到農(nóng)民主體認知能力、認知意愿等的限制，對于長期遭受的權(quán)益問題一直得不到解決更甚至沒有引起足夠的社會關(guān)注和重視度，相關(guān)部門對于農(nóng)民權(quán)益問題也缺乏認知，以致不能很好的去主動維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）土地征用補償費較低

目前，現(xiàn)金補償是我國征地補償?shù)闹饕绞?，補償方式比較單一。依照法律規(guī)定，征地補償應按照該土地在前三年所有產(chǎn)值的平均數(shù)的六倍以上補償，補償費用不僅包括對土地和農(nóng)民的補償，還包括地上農(nóng)作物的補償。值得注意的是：首先，同樣的土地種不同的農(nóng)作物經(jīng)濟收益差別是很大的，前三年所有產(chǎn)值的平均數(shù)并不能代表土地本身的價值以及三年內(nèi)產(chǎn)生的附加價值；其次，農(nóng)地市場二級化嚴重，出售價格懸殊很大，土地被轉(zhuǎn)手后獲得巨大的升值空間，農(nóng)民無卻法分享增值收益。在實際征地過程中，政府是唯一的主導者，農(nóng)民和農(nóng)村集體作為享有土地所有的主體擁有的話語權(quán)被剝奪，農(nóng)民只能作為被征用土地者，成為了被管理者。政府說要征多少地，農(nóng)民就要讓多少地，政府說給多少錢，農(nóng)民只能拿多少錢。

（三）農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確

較長時期以來我國都實行城鄉(xiāng)二元制，城市和農(nóng)村分開管理，土地分開所有。相對的，我國的土地市場也劃分為了兩級，國有土地和集體土地在這種制度的土地結(jié)構(gòu)下此消彼長。而農(nóng)村土地只是歸“農(nóng)村集體”所有，并不是歸農(nóng)民個人所有，農(nóng)民是集體的一部分。實際中的現(xiàn)象就是，這類土地所有權(quán)已經(jīng)被土地使用權(quán)所代替，使得土地所有權(quán)的法律地位被弱化，使用權(quán)分割了一大部分的所有權(quán)。而且農(nóng)民無法直接對土地進行出讓與買賣，只有將其變?yōu)閲校魅胍患壥袌?，才能作為商品進行銷售。農(nóng)民無法參與土地買賣，相應的也就無法參與土地的增值收益分配，不僅如此，還失去了土地的使用權(quán)

（四）法律保障機制不完善

分析社會結(jié)構(gòu)可以知道，農(nóng)民工是城市化過程中出現(xiàn)的一個主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的城市弱勢群體。而據(jù)不完全統(tǒng)計，我國目前有2億多的農(nóng)民工群體，外出農(nóng)民工中有超過50%的人沒有與用人單位簽訂勞動合同，農(nóng)民工普遍文化素質(zhì)不高，缺乏相關(guān)法律常識，這就使得不良單位有機可乘。農(nóng)民工是城市里的弱勢群體，他們經(jīng)常面對的是拖欠工資、得不到工傷保險等侵權(quán)現(xiàn)象，合法權(quán)益經(jīng)常被侵犯。

而這些農(nóng)民工卻不能很好的為自身維權(quán)。第一，農(nóng)民工可以提請勞動爭議仲裁委員會進行仲裁保護自己的權(quán)益，但是申請仲裁的時效為60天，很多民工不知道這一時間，不能在有效的時限內(nèi)向仲裁委員會申請仲裁，從而不能很好的維護自己的權(quán)益。第二，法令宣傳不到位，農(nóng)民可以通過很多渠道來為自己進行維權(quán)，當權(quán)益受到侵犯，勞動爭議仲裁委員會會對農(nóng)民權(quán)益進行保護，對侵權(quán)行為進行仲裁。但是很多民工由于缺乏法律常識，也沒有良好的渠道去了解，不能很好的進行維權(quán)。第三，維權(quán)成本過高。想要通過法律渠道維護自己的權(quán)益需要支付一大筆維權(quán)費用，作為低收入群體的農(nóng)民工往往支付不起高額的維權(quán)費用，轉(zhuǎn)而用比較激進的辦法去和侵權(quán)行為作斗爭，結(jié)果是兩敗俱傷。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民權(quán)益保護

中國要想順利推進新型城鎮(zhèn)化的建設，只有切實實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大農(nóng)民的利益，才能在社會主義現(xiàn)代化建設道路上取得重大成就。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，新型城鎮(zhèn)化要始終堅持以人為本為原則，推進“人”的城鎮(zhèn)化。

（一）推進符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)

新型城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶是政府工作的主要方向之一。具體措施有：降低小城鎮(zhèn)農(nóng)村人口落戶要求，同時放寬大中城市的落戶前提，使得農(nóng)村人口可以順利的轉(zhuǎn)為城市人口，根據(jù)每個城市不同的發(fā)展情況和潛力設置不同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶尺度，科學合理的推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。加大社會公開力度，做到信息透明化、公開化，農(nóng)民能夠及時了解落戶進程。

（二）推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務

大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城鎮(zhèn)，應完善社會保障制度，保障他們與城鎮(zhèn)居民共同享有基本公共服務，農(nóng)民工的社會保障問題必須妥善解決，他們是城市的建設者。今后將不再分市民還是農(nóng)民，每個公民享有同等的公共服務，使得農(nóng)業(yè)人口也能享有平等的受教育權(quán)，接受良好的教育，為失業(yè)農(nóng)民提供更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，加大城市廉租房和經(jīng)濟適用房的供應量，保障住房條件。

（三）加強農(nóng)村基層民主建設，強化農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)

新型城鎮(zhèn)化是堅持以人為本的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵主體。新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)越性就是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化，將農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設的主體，因而更要加強農(nóng)村基層民主建設，完善法律法規(guī)，積極推進村民自治制度，明確農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設的主體地位，保證其對城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村事務的知情和了解，以及土地征收過程中參與征收和收益，做到信息透明。要更好地保障農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，必須強化民主機制建設，為農(nóng)民參與提供優(yōu)良的平臺和契機，進一步改進人大代表的選舉辦法，讓更多的農(nóng)民、農(nóng)民工成為自己的代言人，為自己的權(quán)利和利益進行爭取。

（四）完善與土地相關(guān)的法律法規(guī)

當前的法律法規(guī)存在很多不明確的地方，給農(nóng)民造成了很大的損失，只有從根本的法律漏洞上進行調(diào)整，才能切實的保護農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。完善土地管理辦法，明確農(nóng)民對于土地的主體地位，明確界定公共利益的概念和范圍，使得地方政府沒法任意的違背農(nóng)民意愿強征強拆，保障征地過程中農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)。必須將農(nóng)民個人利益與集體利益相關(guān)聯(lián)，讓農(nóng)民在征地過程中擁有話語權(quán)，提高征地補償?shù)臉藴省①r償方式多樣化，保證農(nóng)民能夠充分參與到土地征收過程，分享土地增值帶來的收益。積極探索新型農(nóng)民土地補償方式，農(nóng)民失去土地之后所獲得的土地收入有時不足以滿足生活保障，需要國家通過轉(zhuǎn)移支付等手段來幫助他們。

參考文獻：

[1]中國共產(chǎn)黨中央委員會.中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定[R].人民出版社，2013.

[2]溫家寶.不失時機推進農(nóng)村綜合改革，為社會主義新農(nóng)村建設提供體制保障[J].求是，2006（18）.

[3]中華人民共和國土地管理法[M].中國法制出版社，2012.

[4]中華人民共和國農(nóng)村土地承包法[M].中國法制出版社，2012.

[5]孫維國.“偽城鎮(zhèn)化”憂思[N].中國青年報，2013-02-04.

[6]喻新安.新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在哪里[N].中國青年報，2013-04-15.

[7]馬慶斌.就地城鎮(zhèn)化模式值得研究和推廣[N].人民日報，2013-09-10.

[8]李蕊.失地農(nóng)民權(quán)益保障[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009.

[9]陳磊，薛興利.城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題研究[J].前沿，2005（05）.

[10]劉勇.中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程、問題和趨勢[J].經(jīng)濟與管理研究，2011（03）.

（作者單位：陳魚，甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院；劉進軍，甘肅行政學院）