宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心建設(shè)研究

殷志芳　王霓

[提要] 在各地開(kāi)展殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)時(shí)，宿遷市也積極探索如何建立發(fā)展托養(yǎng)中心。但在具體實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，如難以確定殘疾人托養(yǎng)對(duì)象，難以滿(mǎn)足殘疾人迫切需求，難以提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)和管理等。面對(duì)這些問(wèn)題，著重研究何為“符合條件的殘疾人”，殘疾人托養(yǎng)中心應(yīng)為哪些人提供保障，如何根據(jù)殘疾人需求為托養(yǎng)對(duì)象提供不同形式的服務(wù)，以及殘疾人托養(yǎng)中心要滿(mǎn)足殘疾人需求如何建設(shè)發(fā)展，從而提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：殘疾人；托養(yǎng)中心；托養(yǎng)服務(wù)；社區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：3W視角下殘疾人托養(yǎng)中心的建設(shè)發(fā)展研究——以宿遷市為例

收錄日期：2016年11月7日

自2007年起，我國(guó)就開(kāi)始?xì)埣踩送叙B(yǎng)服務(wù)的探索，經(jīng)過(guò)幾年的探索，全國(guó)各地殘疾人托養(yǎng)服務(wù)初成體系。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是指為符合條件的智力、精神和重度肢體殘疾人，提供基本生活照料和護(hù)理、生活自理能力訓(xùn)練、社會(huì)適應(yīng)能力輔導(dǎo)、職業(yè)康復(fù)和勞動(dòng)技能訓(xùn)練、運(yùn)動(dòng)功能訓(xùn)練等方面的社會(huì)服務(wù)。機(jī)構(gòu)托養(yǎng)，則是指在各級(jí)、各類(lèi)寄宿制集中托養(yǎng)機(jī)構(gòu)和日間照料機(jī)構(gòu)中，為符合條件的智力、精神和重度肢體殘疾人提供上述托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容。

一、宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心的形成及實(shí)施現(xiàn)狀

（一）宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心的形成。早在2007年，宿遷市殘聯(lián)就在全市開(kāi)展了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求調(diào)查。2008年，《市殘聯(lián)關(guān)于加強(qiáng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)工作的意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著宿遷市殘聯(lián)開(kāi)始探索建設(shè)殘疾人托養(yǎng)中心。2009年，江蘇省被中國(guó)殘聯(lián)選為殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的試點(diǎn)之一，宿遷市初步建立7所殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為156名成年中、輕度的智力、精神及重度肢體殘疾人提供日間生活照料與寄宿托養(yǎng)。2012年，宿遷市已建成101所殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為近1，700名成年中輕度智力、精神及重度肢體殘疾人提供免費(fèi)日間生活照料和寄宿托養(yǎng)，輔助開(kāi)展了殘疾人工療、農(nóng)療、康復(fù)訓(xùn)練及娛樂(lè)活動(dòng)。2013年9月，宿遷市區(qū)共有32家鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）殘疾人托養(yǎng)中心，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)的全覆蓋。2014年10月，宿遷市殘疾人綜合服務(wù)設(shè)施面積從2008年前的1，500平方米增加到目前的7萬(wàn)平方米，殘聯(lián)面積擴(kuò)大了50倍，宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心逐步建成。

（二）宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心實(shí)施現(xiàn)狀

第一，建設(shè)方式不斷優(yōu)化，運(yùn)營(yíng)方式靈活多樣。宿遷市在積極探索建立殘疾人托養(yǎng)中心的過(guò)程中，采用了靈活多樣的形式，如殘聯(lián)自辦、合作共建、公辦民營(yíng)、民辦公助等形式。宿遷市以殘聯(lián)為主體創(chuàng)建托養(yǎng)中心是目前最主要的形式，如沭陽(yáng)縣幸福殘疾人托養(yǎng)中心。除此各縣區(qū)殘聯(lián)與企業(yè)、學(xué)校合作，或依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等機(jī)構(gòu)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都建立了殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。泗陽(yáng)縣王集殘疾人托養(yǎng)所依托王集敬老院為20名殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)。宿城區(qū)春暉庇護(hù)安養(yǎng)中心與宿城區(qū)啟智學(xué)校共建為26名殘疾人提供日間照料服務(wù)。宿豫區(qū)來(lái)龍鎮(zhèn)怡智之家，依托來(lái)龍鎮(zhèn)敬老院，采取公辦民營(yíng)方式，建成宿豫區(qū)第一家殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。泗陽(yáng)縣殘疾人庇護(hù)安養(yǎng)所、宿豫區(qū)強(qiáng)維科技有限公司自辦的強(qiáng)維·康愛(ài)樂(lè)苑等機(jī)構(gòu)采取民辦公助形式為輕度智力、精神殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)。目前，宿遷市殘聯(lián)系統(tǒng)共完成45個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。在運(yùn)營(yíng)方式上，采取政府購(gòu)買(mǎi)集中服務(wù)及發(fā)放補(bǔ)貼等多種形式。2014年，集中托養(yǎng)服務(wù)項(xiàng)目是宿遷市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)重點(diǎn)項(xiàng)目之一，入住宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心的殘疾人，每人每年可以享受8，000元服務(wù)補(bǔ)貼。服務(wù)內(nèi)容包括生活護(hù)理、技能培訓(xùn)、康復(fù)訓(xùn)練、庇護(hù)就業(yè)、心理輔導(dǎo)等。

第二，殘疾人被托養(yǎng)數(shù)量不斷上升，解放部分家庭勞動(dòng)力。宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心托養(yǎng)殘疾人的數(shù)量從2008年的156人提高到2012年的1，700人。重度一級(jí)智力、精神、肢體殘疾人，已經(jīng)得到集中托養(yǎng)、日間照料或居家安養(yǎng)。在宿豫區(qū)的一次調(diào)查中，共調(diào)查2，522名殘疾人，年齡在60周歲以上的有556人，其中愿意被托養(yǎng)的有224人，占40.29%。一個(gè)重要的原因是殘疾人年輕，其監(jiān)護(hù)人想外出工作，出錢(qián)也愿意托養(yǎng)。對(duì)于殘疾人，日常生活得到全面護(hù)理，技能方面得到專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，心理健康方面得到及時(shí)疏導(dǎo)。對(duì)于殘疾人家庭，負(fù)擔(dān)減小，可以投入勞動(dòng)生產(chǎn)增加家庭經(jīng)濟(jì)收入。將這部分殘疾人托養(yǎng)起來(lái)，達(dá)到“托養(yǎng)一人，解放一家，幸福一方”的效果。

二、宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心建設(shè)過(guò)程中遇到的障礙

（一）難以確定殘疾人托養(yǎng)對(duì)象。江蘇省的殘疾人機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的對(duì)象是指16～60周歲智力殘疾人、病情較為穩(wěn)定的精神殘疾人、生活不能自理或自理困難的重度肢體殘疾人。目前，宿遷市共有35萬(wàn)殘疾人。其中，智力殘疾人2.65萬(wàn)人，精神殘疾人2.73萬(wàn)人，重度肢體殘疾人2.31萬(wàn)人，有托養(yǎng)需求的殘疾人為1.44萬(wàn)人。2014年對(duì)宿遷市四個(gè)街道中的1，100名非就業(yè)殘疾人進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查。被調(diào)查對(duì)象的年齡介于16～50周歲，殘疾等級(jí)為二級(jí)或三級(jí)的智力、精神和肢體殘疾人。調(diào)查結(jié)果顯示：在663個(gè)有效數(shù)據(jù)中，對(duì)于機(jī)構(gòu)日托、寄宿托養(yǎng)和居家安養(yǎng)三種托養(yǎng)方式的偏好選擇，只有6.9%的人選擇機(jī)構(gòu)日托方式，12.1%的人選擇寄宿托養(yǎng)方式，有81%的人選擇居家安養(yǎng)方式。

為什么選擇托養(yǎng)中心的人只占20%？在分析為何不選擇機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的原因時(shí)可以得知，最主要的原因是殘疾人家庭負(fù)擔(dān)不起費(fèi)用，占總數(shù)的36.7%；次之較重要的原因是殘疾人親屬不放心，占總數(shù)的24.1%；排在第三位的原因是認(rèn)為去托養(yǎng)中心不太方便，占總數(shù)的9.2%。在調(diào)查過(guò)程中，有近四成的殘疾人家庭經(jīng)濟(jì)困難，生存在低保線邊緣或以下。如果收費(fèi)，使這部分殘疾人對(duì)托養(yǎng)望而卻步，難以得到更高質(zhì)量的生活照料和專(zhuān)業(yè)護(hù)理，無(wú)法促進(jìn)殘疾人學(xué)習(xí)技能積極就業(yè)，也不能解放更多的勞動(dòng)力緩解家庭經(jīng)濟(jì)壓力。如果免費(fèi)，托養(yǎng)中心則面臨經(jīng)費(fèi)不足的難題，不能提供較高的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。收費(fèi)與否，收費(fèi)的高低使殘疾人托養(yǎng)中心陷入“兩難抉擇”的困境。

（二）難以滿(mǎn)足托養(yǎng)殘疾人的迫切需求。對(duì)于選擇機(jī)構(gòu)托養(yǎng)的殘疾人，他們有哪些需求？哪些需求是最迫切需要被滿(mǎn)足的？通過(guò)調(diào)查得知，進(jìn)入托養(yǎng)中心接受勞動(dòng)技能訓(xùn)練成為殘疾人最迫切的需求，占選擇總數(shù)的62%，占總?cè)藬?shù)的32.7%。希望得到康復(fù)服務(wù)的選擇占31.6%，希望得到醫(yī)療保健服務(wù)的選擇占26.6%，還有12.4%的殘疾人對(duì)表1中的需求全無(wú)。（表1）

對(duì)于殘疾人最迫切的需求——?jiǎng)趧?dòng)技能訓(xùn)練，宿遷市托養(yǎng)中心目前還只能提供簡(jiǎn)單的手工技能培訓(xùn)，如與一些工廠合作對(duì)零件進(jìn)行加工，按件給殘疾人提供勞動(dòng)報(bào)酬。對(duì)于培養(yǎng)殘疾人更專(zhuān)業(yè)更具價(jià)值的勞動(dòng)技能，暫時(shí)還無(wú)法滿(mǎn)足。宿遷市多數(shù)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)由于經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力的限制，一些機(jī)構(gòu)在服務(wù)設(shè)施、活動(dòng)場(chǎng)地及無(wú)障礙設(shè)置等方面都不完善，僅能提供基本的生活照料和簡(jiǎn)單的護(hù)理，而對(duì)于培養(yǎng)技能、康復(fù)訓(xùn)練、心理服務(wù)、人際交往等方面難以滿(mǎn)足殘疾人的多層次需求。

（三）托養(yǎng)中心難以提供專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)和管理。殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)形式多樣，但是管理方式參差不齊，服務(wù)水平偏低。其一，雖然2014年8月，宿遷市殘聯(lián)出臺(tái)了《宿遷市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范》，在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)管理、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)三個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范。但是在執(zhí)行過(guò)程中，還有很多方面達(dá)不到要求；其二，在現(xiàn)已運(yùn)行的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)中，大部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)都缺乏專(zhuān)業(yè)的管理人員和護(hù)理人員。托養(yǎng)中心的服務(wù)人員文化程度普遍較低，缺乏專(zhuān)業(yè)的護(hù)理知識(shí)和醫(yī)學(xué)常識(shí)。殘疾人的生活自理能力、社會(huì)適應(yīng)能力、生產(chǎn)勞動(dòng)能力難以得到有效的訓(xùn)練；其三，宿遷市殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)資金缺乏，來(lái)源單一，沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)資金。目前籌集資金主要有三個(gè)渠道：一是縣（區(qū)）殘聯(lián)得到當(dāng)?shù)攸h委政府支持，從殘疾人保障金中撥付機(jī)構(gòu)改造、服務(wù)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)；二是上級(jí)殘聯(lián)撥付給縣區(qū)殘聯(lián)的建設(shè)補(bǔ)助資金；三是合作單位以固定資產(chǎn)或設(shè)備作為資產(chǎn)支持建設(shè)發(fā)展。

三、宿遷市殘疾人托養(yǎng)中心發(fā)展建議

（一）充分考慮殘疾人的需求，按需建立。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，殘疾人的需求多種多樣，這就需要多種途徑滿(mǎn)足殘疾人需求，同時(shí)要按照需求的迫切程度逐次滿(mǎn)足。對(duì)于目前最迫切需求的勞動(dòng)技能訓(xùn)練和康復(fù)服務(wù)，要與企業(yè)、醫(yī)院、保健所等機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，舉辦殘疾人勞動(dòng)技能培訓(xùn)與心理健康講座，利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，讓殘疾人主動(dòng)學(xué)習(xí)容易掌握的技能。

（二）發(fā)揮社區(qū)托養(yǎng)優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員社會(huì)力量參與。殘疾人托養(yǎng)中心的建立不僅是為進(jìn)入中心的殘疾人提供保障與服務(wù)，更重要的是通過(guò)教育與培訓(xùn)，讓殘疾人自強(qiáng)自立、融入社會(huì)。依托社區(qū)、敬老院等公共活動(dòng)中心，可以使殘疾人獲得便捷的生活照料、鍛煉康復(fù)、技能培訓(xùn)等服務(wù)，還可以使服務(wù)人員、活動(dòng)場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備等資源整合共享，實(shí)現(xiàn)資源高效利用，效率有效提升的目的。動(dòng)員社會(huì)力量，關(guān)注殘疾人群體，定期為殘疾人提供康復(fù)保健、心理關(guān)懷、技能培訓(xùn)等服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)為殘疾人創(chuàng)造就業(yè)崗位，營(yíng)造互幫互助的社會(huì)氛圍。

（三）完善標(biāo)準(zhǔn)化和信息化管理，提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。殘疾人托養(yǎng)中心的管理要注重兩個(gè)方面：一是標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)于不同形式的托養(yǎng)，如寄宿托養(yǎng)、日間照料、居家安養(yǎng)，都要簽訂協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，明確規(guī)定服務(wù)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、報(bào)酬、監(jiān)督管理等內(nèi)容。開(kāi)展殘疾人滿(mǎn)意度調(diào)查；二是信息化，通過(guò)調(diào)查確認(rèn)后，要將殘疾人基本信息錄入殘疾人信息系統(tǒng)，并定期維護(hù)更新殘疾人及護(hù)理人員信息，利用信息平臺(tái)向殘疾人推送重要通知與信息，提高服務(wù)質(zhì)量與效率。此外，要對(duì)護(hù)理人員及管理人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，還可以直接招聘有相關(guān)專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員，提高護(hù)理服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性。

（四）多渠道籌集資金，高效運(yùn)營(yíng)。殘疾人托養(yǎng)中心的建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展，需要有充足的資金保障?？梢詮囊韵峦緩交I集資金，如征收殘疾人就業(yè)保障金，福利彩票按規(guī)定應(yīng)投入殘疾人事業(yè)的部分，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐資助殘。對(duì)于籌集到的資金，應(yīng)當(dāng)合理使用，專(zhuān)款專(zhuān)用，設(shè)置監(jiān)督機(jī)制。鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提高運(yùn)營(yíng)效率。

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