養(yǎng)老基地怎樣對接PPP模式

劉莉+耿軍會

【摘要】人口老齡化的加劇，使得養(yǎng)老機構建設成為社會福利領域中亟待解決的問題，利用PPP模式進行養(yǎng)老項目的投資建設，無論在現(xiàn)實層面還是在理論層面都具有較強的可行性。應當保證在項目建設運營周期內(nèi)，政治風險在可控范圍內(nèi)，其他計劃風險由參與各方合理分擔。

【關鍵詞】養(yǎng)老基地 PPP模式 運營模式 【中圖分類號】F82 【文獻標識碼】A

隨著京津冀地區(qū)人口老齡化的加劇，資金短缺已成為制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個關鍵因素，京津冀養(yǎng)老一體化也開始被政府部門及民間資本所關注。從現(xiàn)實來看，京津冀三地在資金、土地、人員方面資源稟賦各有不同，具有共同構建養(yǎng)老基地的現(xiàn)實基礎。其中，利用PPP模式可以將公共部門與私人部門的優(yōu)勢結合起來，充分發(fā)揮市場機制的作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，為有效解決公共服務供給中存在的缺少資金、技術和管理落后等問題提出了創(chuàng)新性的思路。

2014年底以來，國務院財政部、發(fā)改委等部門已經(jīng)就PPP模式的發(fā)展發(fā)布了一系列的文件。2015年底，財政部開發(fā)建設了政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺。根據(jù)平臺中PPP項目庫的信息統(tǒng)計，截至2016年5月，全國入庫項目共8043個，其中養(yǎng)老行業(yè)209個，占比2.6%，養(yǎng)老項目從地域上集中于吉林、江蘇、山東等地，京津冀三地養(yǎng)老行業(yè)還沒有入庫PPP項目。從全國的養(yǎng)老PPP入庫項目看，運作方式以傳統(tǒng)的BOT（建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經(jīng)營特定的公用基礎設施）模式為主，回報機制則主要為使用者付費。

PPP模式應用于養(yǎng)老項目的內(nèi)涵及優(yōu)勢

廣義的PPP指公共部門為提供、交付部分公共設施及相關服務的項目而與私營部門之間締結緊密的合作伙伴關系，主要分為外包類（O&M等）、特許經(jīng)營類（BOT、TOT等）和私有化類（BOO等）三大類。目前我國政府層面推廣的PPP模式為廣義層面的PPP模式。我國養(yǎng)老PPP項目中特許權類融資，尤其以BOT模式占主體。BOT和TOT模式均要求私人部門在有限的經(jīng)營期內(nèi)應完成投資的回收并取得合理的回報，因此對收益要求較高，且項目風險基本全部由私人部門承擔，而我國目前采用PPP模式建設的養(yǎng)老項目尚處于識別或建設期，盈利模式、收益水平都待觀察，因此，筆者認為，對養(yǎng)老項目的建設，如采取這兩種模式，都可能面臨由于私人部門過度追求收益而導致項目失敗的風險。狹義的PPP相比BOT更強調(diào)政府和私人之間的合作關系，典型特點是私人部門從項目論證階段就開始參與項目，并且在項目初期已實現(xiàn)風險在政府和私人部門之間的分配，合理的風險分擔機制極大地降低了項目融資難度，更能提高項目成功的概率。

PPP融資模式建設養(yǎng)老基地存在諸多優(yōu)勢。首先，有助解決政府資金不足的缺口。預計2030年全國老年人口將達到3.6億人，“十三五”期間，我國需要新增養(yǎng)老床位403萬張，合計投資規(guī)模高達7435億元，基本養(yǎng)老服務補貼合計1761億元，僅兩項支出已達將近萬億元，而國家每年公共預算支出才10余萬億余元。同時，實體經(jīng)濟不景氣導致大量私人資本閑置，金融機構各項存款余額持續(xù)快速增長。采用PPP 模式建設養(yǎng)老基地，能疏導閑置私人資本的投資渠道，提高養(yǎng)老基地的建設效率。

其次，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，提升項目運營效率。根據(jù)英國財政部對PPP項目的抽樣統(tǒng)計，引入PPP模式后，項目按時完工的概率由30%提高到89%，可見PPP模式可以大大提高項目的建設效率。養(yǎng)老基地應用PPP模式可以充分利用民間資金和私人高效的管理能力，使有能力的私人部門集中精力去做好一個項目，使政府部門把更多力量放在政策的制定和服務監(jiān)管上面，尤其是通過京津冀的頂層規(guī)劃和統(tǒng)一設計，來做好養(yǎng)老基地的各項工作，解決醫(yī)療資源配置和醫(yī)療保險政策的跨區(qū)域?qū)訂栴}。

另外，PPP項目周期長，融資額巨大，獲利計劃與政府的政策有著密切的關聯(lián)，因此，應當保證在項目建設運營周期內(nèi)，政治風險在可控范圍內(nèi)，其他計劃風險由參與各方合理分擔。按照誰最有能力解決問題就由誰來承擔的原則，使得公共部門和私人部門的合作成為互利雙贏的戰(zhàn)略。

PPP融資模式應用于養(yǎng)老基地的運營模式設計

PPP 模式下參與養(yǎng)老基地投資的主體主要有三部分。首先，項目公司及其組建方。在京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組已經(jīng)成立的背景下，應由此機構負責統(tǒng)籌京津冀養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重大事宜。養(yǎng)老基地PPP項目中，政府可以設立相應的投資公司作為政府的代表，具體負責項目發(fā)起。私人部門通過參加公開招標、競爭性談判等方式被確定為項目的民營參與方，其主要職能是負責項目的具體運作。PPP項目公司作為項目的特殊目的機構，是整個養(yǎng)老基地PPP 項目的執(zhí)行主體。私人部門以自有資金出資，政府部門則可以PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金等多種形式出資。當前河北省可以采用土地使用權出資，京津地區(qū)采用專項基金出資。其次，商業(yè)銀行及非銀行金融機構。參與養(yǎng)老基地PPP 項目的金融機構主要包括兩類，一類是銀行或銀團、信托公司等機構，主要負責項目融資；另一類是保險公司，為項目提供各類保險，轉(zhuǎn)移項目風險。再次，項目建設及服務機構。養(yǎng)老基地項目建設及服務機構是指在整個項目的設計、建設、運營中負責具體某個專屬領域的機構，包括項目咨詢方、設計方、工程承包方、材料供應方及運營方等。

養(yǎng)老基地PPP 項目的投資與管理過程，以養(yǎng)老基地項目的壽命周期為劃分標準，主要由四個階段組成：項目準備、項目公司選定、項目建設運營以及項目移交階段。

首先，項目準備。因為養(yǎng)老服務準公共產(chǎn)品的屬性，對養(yǎng)老基地進行社會性等外部性評價是必要環(huán)節(jié)。其中關鍵的是養(yǎng)老基地的選址問題，可以由政府主管部門根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，以生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、交通便利、輻射人群廣等標準提出備選地址，私人部門則應著力分析項目的可行性。養(yǎng)老基地應具有規(guī)模效應，項目多而小不利于節(jié)約成本和成本回收，尤其應考慮輻射周邊區(qū)域的交通、醫(yī)療、帶動就業(yè)等公共服務的職能。

其次，合作方選定并組建項目公司。確定私人合作部門并組建PPP項目公司是養(yǎng)老基地PPP項目運作基本流程中較為關鍵的環(huán)節(jié)，在該環(huán)節(jié)中政府部門確定PPP項目的民營合作方，民營方的資金實力、運作與管理經(jīng)驗，對養(yǎng)老基地PPP項目能否成功具有很大影響。在該環(huán)節(jié)，政府部門通過公開招標、競爭性談判等機制，選擇綜合實力最為雄厚的私人部門作為PPP項目的合作方，并組建養(yǎng)老基地PPP項目公司。

再次，項目建設運營。政府部門與私人部門簽訂養(yǎng)老基地PPP項目框架協(xié)議與合同、組建項目公司后，項目公司即按照PPP合同進行項目建設。在建設過程中，PPP項目公司按照框架協(xié)議及合同中對于養(yǎng)老項目的建設標準、質(zhì)量要求等約定，負責項目的設計、施工，并有權將建設工作承包給其他單位。項目建設完成并竣工驗收后，項目公司可以根據(jù)項目特點、自身條件選擇自主運營或外包給專業(yè)機構來運營養(yǎng)老項目。

最后，項目移交。根據(jù)養(yǎng)老基地PPP項目合同，運營滿一定期限后，項目公司必須按照合同中規(guī)定的質(zhì)量標準和資產(chǎn)完好程度等要求將養(yǎng)老基地項目移交給政府部門。在該階段需要完成資產(chǎn)評估、債務清償、分享收益等工作。如果由于某些因素養(yǎng)老基地項目未達到預期收益，則可按照PPP合同的規(guī)定適當延長項目經(jīng)營期；如果項目提前實現(xiàn)其預期收益，也可提前移交項目。在項目移交階段，政府部門應確認項目是否處于合同約定的完好狀態(tài)，從而保證項目移交之后能繼續(xù)運營并保證其產(chǎn)品與服務的質(zhì)量。

（作者分別為河北金融學院副教授；河北金融學院講師）

【參考文獻】

①賈康、孫潔：《公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能》，《財政研究》，2009年第10期。

責編/張寒