中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)的比較研究

張 攀， 吳建南， 劉 煥

(1.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院， 陜西 西安 710049；2.上海交通大學(xué) 中國城市治理研究院 上海 200240；3.上海交通大學(xué) 文科建設(shè)處 上海 200240；4.西安交通大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

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中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)的比較研究

張 攀1， 吳建南2,3， 劉 煥4

(1.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院， 陜西 西安 710049；2.上海交通大學(xué) 中國城市治理研究院 上海 200240；3.上海交通大學(xué) 文科建設(shè)處 上海 200240；4.西安交通大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

中美兩國國情差異極大，在歷史文化、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面迥異。本文采用2000-2012年中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)案例，通過文本分析，從創(chuàng)新的動(dòng)因、主體、內(nèi)容、方式和績(jī)效五方面對(duì)政府創(chuàng)新的全球性與本土化特征進(jìn)行了探討。研究表明，創(chuàng)新方式等政府創(chuàng)新的技術(shù)屬性呈現(xiàn)較強(qiáng)的全球性，但創(chuàng)新的內(nèi)容、績(jī)效等價(jià)值屬性整體表現(xiàn)為本土化。進(jìn)一步比較發(fā)現(xiàn)，中美政府創(chuàng)新都呈現(xiàn)出高度的問題導(dǎo)向，處于行政中間層級(jí)政府的創(chuàng)新性較高，管理創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新為主要的創(chuàng)新類型，整體性、新的管理理念、新技術(shù)的引入與強(qiáng)化是政府創(chuàng)新的普遍方式，一般公眾和政府機(jī)構(gòu)及工作人員是政府創(chuàng)新共同關(guān)注的目標(biāo)人群，效率、服務(wù)質(zhì)量是政府創(chuàng)新著重改進(jìn)的績(jī)效維度。與美國相比，中國政府創(chuàng)新亦呈現(xiàn)出個(gè)性，突出體現(xiàn)為治理創(chuàng)新是中國的大趨勢(shì)，關(guān)注農(nóng)民工融入與發(fā)展以及項(xiàng)目試點(diǎn)是中國的特色，對(duì)參與、透明、滿意度等績(jī)效維度的改進(jìn)是當(dāng)前政府創(chuàng)新的主要方向，但經(jīng)濟(jì)性和回應(yīng)性有待加強(qiáng)。

政府創(chuàng)新；全球性；本土化；中美比較；文本分析

中共十八大報(bào)告明確提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展不僅需要技術(shù)創(chuàng)新，而且需要政府管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新[1]。政府在試圖解決問題時(shí)，傳統(tǒng)的管理方式往往面臨失效[2]，被認(rèn)為新公共管理和政府再造運(yùn)動(dòng)核心要素的公共部門創(chuàng)新已經(jīng)成為政府解決問題、改進(jìn)績(jī)效的重要抓手[3-10]。在實(shí)踐中，作用日益凸顯的政府創(chuàng)新亦越來越受到美國、加拿大、英國、新西蘭等國家的關(guān)注[8,11-12]，他們紛紛設(shè)立了政府創(chuàng)新獎(jiǎng)以鼓勵(lì)政府創(chuàng)新、推動(dòng)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散。

六十多年前，管理領(lǐng)域的一位著名學(xué)者提醒我們公共管理學(xué)科發(fā)展成熟需要三個(gè)條件：1) 明確的規(guī)范價(jià)值(normative values)；2) 充分認(rèn)識(shí)公共管理領(lǐng)域的人性(the nature of man)，并且準(zhǔn)確預(yù)測(cè)人們的行為(conduct)；3) 發(fā)現(xiàn)一些穿越國界和特定歷史經(jīng)驗(yàn)的原則和定律(principles and generalities)[13]。基于此，比較不同經(jīng)濟(jì)、體制背景下的政府創(chuàng)新不僅對(duì)于探索其跨越國界的全球性規(guī)律大有裨益，同時(shí)也是比較行政研究亟待深化的領(lǐng)域[14]。

運(yùn)用美國、加拿大以及其他OECD國家的政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目，Borins[11-12]研究發(fā)現(xiàn)政府創(chuàng)新的特征在多個(gè)國家是相似的并呈現(xiàn)出以下全球性特征：1.公共組織創(chuàng)新的典型特征是整體的，運(yùn)用新技術(shù)，強(qiáng)調(diào)流程改進(jìn)、授權(quán)、新的管理理念及與私人部門的合作關(guān)系；2.公共組織創(chuàng)新的主要?jiǎng)?chuàng)新者是地方的中層和基層公務(wù)員；3.創(chuàng)新通常是整體計(jì)劃和漸進(jìn)摸索的共同結(jié)果；4.創(chuàng)新的動(dòng)因通常源于內(nèi)部的問題；5.創(chuàng)新的結(jié)果通常是增加了需求、降低了成本、改進(jìn)了服務(wù)及生產(chǎn)力。但是十余年后，當(dāng)全球化在各方面逐步滲透的背景下，政府創(chuàng)新是否依然具有跨越國界的特征，尤其是在政治體制、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)背景等方面存在顯著差異的中國與美國，政府創(chuàng)新的比較研究顯得尤為重要[8,12,15-16]。本文借鑒Borins的做法，結(jié)合政府創(chuàng)新比較框架分析中美創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的文本材料，探索中美政府創(chuàng)新的全球性與本土化特征。

一、研究綜述與分析框架

(一)研究綜述

創(chuàng)新不同于發(fā)明，是指一種對(duì)于采納者而言新的事物[17-19]。然而，就政府創(chuàng)新的定義而言，國內(nèi)目前尚無統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。陳家剛[20]認(rèn)為政府創(chuàng)新就是政府部門將新的觀念和方法訴諸實(shí)踐，從而改變?cè)姓Y(jié)構(gòu)、增強(qiáng)政府效能、提高政府績(jī)效的創(chuàng)造性實(shí)踐；楊雪冬[21]指出所謂的政府創(chuàng)新就是政府部門所進(jìn)行的、以有效地解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治等問題，完善自身運(yùn)行，提高治理能力為目的的創(chuàng)造性活動(dòng)；俞可平[22]認(rèn)為政府創(chuàng)新就是公共權(quán)力部門為增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。盡管他們對(duì)政府創(chuàng)新的定義各異，但概括而言，至少可從以下三個(gè)方面理解政府創(chuàng)新：首先，政府創(chuàng)新的主體是政府部門或者公共權(quán)力部門；其次，政府創(chuàng)新以增進(jìn)公共利益為目的；最后，政府創(chuàng)新是一種創(chuàng)造性的活動(dòng)，與改革有著天然的聯(lián)系。

那么創(chuàng)新是如何發(fā)生的呢？通常認(rèn)為創(chuàng)新發(fā)起的動(dòng)因有兩種：一是績(jī)效差距(performance gap)，即公眾期望與組織績(jī)效之間的落差，二是政治領(lǐng)袖和政府外精英的“戰(zhàn)略”[23]。有學(xué)者通過案例研究發(fā)現(xiàn)民眾不滿所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性權(quán)威危機(jī)以及由于行為不當(dāng)所導(dǎo)致的功能性權(quán)威危機(jī)是導(dǎo)致政府創(chuàng)新的主要原因[20]；吳建南等[15]也指出盡管每個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目所面臨的具體動(dòng)因有所不同，但是環(huán)境所迫、內(nèi)在和外在的種種壓力是地方政府進(jìn)行改革和創(chuàng)新的首要原因；陳雪蓮和楊雪冬[24]在問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)中國地方政府部門內(nèi)部的工作人員是地方政府創(chuàng)新的主要推動(dòng)者，而創(chuàng)新發(fā)起的最初目的主要在于解決工作中所出現(xiàn)的問題；Borins[11-12]對(duì)美國和加拿大等政府創(chuàng)新的研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新多數(shù)情況下是內(nèi)部問題和外在危機(jī)的作用結(jié)果，而他們的主要推動(dòng)者卻是政府的基層工作人員而非相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

就創(chuàng)新的實(shí)施過程而言，亦存在兩條截然不同的路徑：一是結(jié)合管理目標(biāo)，通過事先的政策規(guī)劃和設(shè)計(jì)形成的創(chuàng)新，稱為計(jì)劃(planning)的途徑；另外一種是在初始的創(chuàng)新想法和政策目標(biāo)的引導(dǎo)下，在實(shí)踐中不斷試錯(cuò)、反饋、調(diào)整而摸索形成的，稱為摸索(groping along)的途徑[2,25]。Behn[25]認(rèn)為盡管政府管理者會(huì)對(duì)自身的使命有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，但他們從來不會(huì)明確地知道如何實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。因此，在開始的時(shí)候管理者不可能制定出完備的實(shí)施方案，總是在不斷的試錯(cuò)過程中才知曉哪種舉措更為有效。同時(shí)，Borins[11]通過對(duì)加拿大和美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目的比較分析之后發(fā)現(xiàn)，多數(shù)情況下，計(jì)劃和摸索的策略通常是被混合起來使用的。

創(chuàng)新的內(nèi)容是一個(gè)寬泛的概念。政府創(chuàng)新包括理論、體制、技術(shù)和人力資源四個(gè)層面[26]。有學(xué)者將中國政府創(chuàng)新劃分為公共服務(wù)類(如服務(wù)特殊人群、扶貧濟(jì)困等)、政治改革類(如民主選舉、民主決策等)和行政改革類(如改善監(jiān)督、節(jié)約成本、績(jī)效管理等)[27]，而將美國政府創(chuàng)新劃分為公共服務(wù)、行政管理、透明與監(jiān)督、法制與安全、民主參與等幾種[28]。亦有學(xué)者結(jié)合組織創(chuàng)新類型說[29]、政府創(chuàng)新類型說(Walker, 2007)[18]及中國政府創(chuàng)新的客觀實(shí)踐將中國政府創(chuàng)新劃分為管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、治理創(chuàng)新和合作創(chuàng)新五類，從創(chuàng)新類型的角度對(duì)創(chuàng)新的內(nèi)容加以闡釋[8,19]。此外，Borins[11-12]在調(diào)查美國和加拿大等國的政府創(chuàng)新中則使用創(chuàng)新的目標(biāo)人群和創(chuàng)新手段來探索創(chuàng)新的內(nèi)容。

已有研究表明，國際上的政府創(chuàng)新致力于建設(shè)成本最小的、高質(zhì)量的和公正透明的政府[26]，而參與性、責(zé)任性和透明性是全球政府改革與創(chuàng)新的總體趨勢(shì)[30]。對(duì)于中國政府改革創(chuàng)新而言，民主、法治、責(zé)任、服務(wù)、優(yōu)質(zhì)、效益、專業(yè)、透明和廉潔等是其要實(shí)現(xiàn)的九個(gè)主要目標(biāo)[22]，問責(zé)性、回應(yīng)性在未來政府績(jī)效評(píng)價(jià)的需求度較高，而滿意度和效果在未來使用的可行性較高[31]。政府創(chuàng)新與改革面對(duì)如此多維的政府績(jī)效，是否真能對(duì)政府績(jī)效的提升產(chǎn)生積極作用呢？國外學(xué)者運(yùn)用實(shí)證數(shù)據(jù)探索了管理創(chuàng)新與政府績(jī)效的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)管理創(chuàng)新能夠通過績(jī)效管理的中介作用對(duì)政府績(jī)效改進(jìn)產(chǎn)生重要作用[32]；吳建南等基于中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的案例研究發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新不僅能使地方政府提高工作效率，也能推進(jìn)公眾參政、議政和督政，進(jìn)而提升公民滿意度[15]。

總體而言，政府創(chuàng)新的內(nèi)涵、動(dòng)因、內(nèi)容、績(jī)效等已經(jīng)受到眾多學(xué)者的關(guān)注，但是國內(nèi)外研究仍主要局限于單案例研究和單個(gè)國家創(chuàng)新案例分析，而對(duì)政府創(chuàng)新的跨國多案例比較研究不足。鑒于此，創(chuàng)新案例的跨國比較研究亟待突破，同時(shí)以往研究中對(duì)于創(chuàng)新動(dòng)因、類型、目標(biāo)人群、創(chuàng)新方式、績(jī)效等相關(guān)屬性的探索為此類研究的開展奠定了重要基礎(chǔ)。

(二)分析框架

要素是組成事物的基本單元，亦是對(duì)事物進(jìn)行分析的基本出發(fā)點(diǎn)。借鑒吳建南等[15]對(duì)政府創(chuàng)新研究的分析框架，本文從以下五個(gè)方面對(duì)中美政府創(chuàng)新進(jìn)行比較：

政府創(chuàng)新的動(dòng)因(Impetus)：即政府為什么創(chuàng)新，什么導(dǎo)致了創(chuàng)新。通常政府創(chuàng)新的動(dòng)因表現(xiàn)為存在于政府內(nèi)部和外部的危機(jī)和壓力。

政府創(chuàng)新的主體(Initiator)：即誰在推動(dòng)和實(shí)施政府創(chuàng)新，通常政府組織是最主要的創(chuàng)新主體，但非政府非營利性組織亦有參與。

政府創(chuàng)新的內(nèi)容(Content)：即政府創(chuàng)新的作用對(duì)象的具體內(nèi)容。政府創(chuàng)新調(diào)整了公共服務(wù)還是改變了管理方式？政府創(chuàng)新的作用對(duì)象是普通公眾還是弱勢(shì)群體？

政府創(chuàng)新的方式(Approach)：即政府創(chuàng)新通過何種方式和手段進(jìn)行。包括創(chuàng)新實(shí)施的策略、創(chuàng)新是首創(chuàng)還是采納后創(chuàng)新等。

政府創(chuàng)新的績(jī)效(Performance)：即政府創(chuàng)新實(shí)施后達(dá)到的效果。這些效果表現(xiàn)為對(duì)各維度政府績(jī)效的改進(jìn)，如推動(dòng)了參與、改善了透明、提升了效率、增進(jìn)了公平等。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源

1986年，美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)在福特基金的資助下成立，該項(xiàng)目旨在識(shí)別和推進(jìn)公共部門的政府創(chuàng)新，通過推行政府創(chuàng)新中的卓越項(xiàng)目來解決國家面臨的公共壓力問題。該項(xiàng)目每屆都會(huì)收到約1500個(gè)申請(qǐng)項(xiàng)目，目前已經(jīng)收到了27000多個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)。經(jīng)過20余年的積累已經(jīng)評(píng)選出約500個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目。收到項(xiàng)目申請(qǐng)后，美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)選拔委員會(huì)組織政府創(chuàng)新的相關(guān)研究者和政府創(chuàng)新的實(shí)踐者以新穎性(novelty)、效益性(effectiveness)、重要性(significance)和推廣性(transferability)等四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，每屆會(huì)選出10項(xiàng)左右的優(yōu)勝獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目和10項(xiàng)左右的入圍獎(jiǎng)項(xiàng)目，獲得優(yōu)勝獎(jiǎng)的創(chuàng)新項(xiàng)目將會(huì)獲得100000美元的獎(jiǎng)金，而獲得入圍獎(jiǎng)的項(xiàng)目將會(huì)獲得10000美元的獎(jiǎng)金。

2000年，中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起設(shè)立了“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。該項(xiàng)目每?jī)赡昱e行一次，秉持非營利、獨(dú)立、公正和透明的原則，對(duì)來自全國范圍內(nèi)的申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)選，旨在發(fā)現(xiàn)地方政府在制度創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)改革和公共服務(wù)中的先進(jìn)事跡，宣傳、交流并推廣地方政府創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新。凡是在中國范圍內(nèi)在申請(qǐng)期限之前已經(jīng)執(zhí)行一年以上，旨在促進(jìn)社會(huì)公益的非營利性創(chuàng)新活動(dòng)等都有資格參選，評(píng)審專家會(huì)從項(xiàng)目的創(chuàng)新程度、參與程度、效益程度、重要程度、節(jié)約程度、推廣程度等六個(gè)方面對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)判。政府地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)每屆將會(huì)選出10個(gè)優(yōu)勝項(xiàng)目，每個(gè)優(yōu)勝項(xiàng)目將會(huì)獲得50000元人民幣的獎(jiǎng)金，截至2013年底，該項(xiàng)目已經(jīng)成功舉辦六屆，從1900多個(gè)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)申請(qǐng)項(xiàng)目中評(píng)選出了60個(gè)優(yōu)生項(xiàng)目和78個(gè)入圍獎(jiǎng)項(xiàng)目。

表1 中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)比較

要運(yùn)用中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目進(jìn)行比較研究，首先要保證兩者的可比性問題。其一，中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)主要借鑒美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的做法而設(shè)立，其評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)在借鑒美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)(新穎性、效益性、重要性、推廣性)基礎(chǔ)上僅增加了參與程度(即公眾的參與)，表明中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)之間存在很強(qiáng)的可比性(見表1)[28]。其二，中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)是否會(huì)因歷史悠久程度不同導(dǎo)致兩者在本國的影響不同，進(jìn)而使得在兩國參與申報(bào)的政府創(chuàng)新項(xiàng)目存在重大差異也是影響兩者可比性的關(guān)鍵。實(shí)際上，盡管中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的歷史悠久程度不同，但兩者都是世界創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的成員，在國際上都享有較高的知名度[28]。此外，盡管中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)創(chuàng)辦較晚，但其在中國也擁有很大影響，這主要得益于三個(gè)因素：1)主辦方(中央編譯局、中央黨校和北京大學(xué))在國內(nèi)享有盛譽(yù)；2)中國政府的高層領(lǐng)導(dǎo)參與到中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)?lì)C獎(jiǎng)大會(huì)中也使得中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選備受關(guān)注(如全國政協(xié)副主席羅豪才出席第四屆頒獎(jiǎng)大會(huì)、全國人大常委會(huì)副副委員長(zhǎng)韓啟德出席第五屆頒獎(jiǎng)大會(huì))；3)中國的政府創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選設(shè)有專門的門戶網(wǎng)站——中國政府創(chuàng)新網(wǎng)，且中國的重要媒體都對(duì)中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)做過專題報(bào)道[28]，如人民日?qǐng)?bào)、光明日?qǐng)?bào)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等。其三，本研究選取2000-2012年間中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)入圍獎(jiǎng)和優(yōu)勝獎(jiǎng)項(xiàng)目為分析樣本，資料主要為它們的創(chuàng)新獎(jiǎng)申報(bào)材料，進(jìn)一步提升了分析時(shí)段的可比性。

(二)研究方法

有學(xué)者提倡使用文檔資料開展政府創(chuàng)新的相關(guān)研究[33]，內(nèi)容分析(Content Analysis)在分析文檔資料時(shí)具有明顯優(yōu)勢(shì)[8,34-35]。本文將利用2000年以來中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的申報(bào)材料，通過文本分析探索中美政府創(chuàng)新的異同，盡管有學(xué)者指出利用創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目此類“最佳實(shí)踐”開展研究存在某些缺陷[36]，但是在當(dāng)前條件下，使用獲獎(jiǎng)項(xiàng)目和文本分析進(jìn)行研究仍是主流并具有較高價(jià)值。

文本分析的編碼過程如下：首先，結(jié)合以往研究，由三位作者共同討論確定編碼標(biāo)準(zhǔn)；其次，從每屆獲獎(jiǎng)案例中隨機(jī)抽取兩個(gè)案例，由三位作者分別編碼；再次，對(duì)比三人的文本分析結(jié)果，通過討論完成對(duì)原始編碼標(biāo)準(zhǔn)的修正和完善；最后，依據(jù)最終確定的編碼標(biāo)準(zhǔn)，分別由兩位作者對(duì)2000-2012年中美地方政府創(chuàng)新案例庫中的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目進(jìn)行分析，并對(duì)兩人的分析結(jié)果進(jìn)行核對(duì)，當(dāng)出現(xiàn)分歧時(shí)由第三位作者加入共同討論決定。

本文主要采用描述性統(tǒng)計(jì)分析探討政府創(chuàng)新不同屬性的分布狀況。在此基礎(chǔ)上，將采用斯皮爾曼等級(jí)相關(guān) (Spearman’ correlation coefficient for ranked data)探索中美政府創(chuàng)新屬性分布差異的顯著性。斯皮爾曼等級(jí)相關(guān)系數(shù)不同于皮爾遜積距相關(guān)系數(shù)(Pearson product-moment correlation coefficient)，并不要求數(shù)據(jù)必須服從正態(tài)分布，但卻對(duì)兩個(gè)變量的觀測(cè)值是成對(duì)的等級(jí)評(píng)定資料或者是由連續(xù)變量觀測(cè)資料轉(zhuǎn)化得到的等級(jí)資料進(jìn)行分析以判斷其是否存在同步變化趨勢(shì)時(shí)優(yōu)勢(shì)明顯。本研究所用的中美兩國的政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目在不同維度的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)屬于連續(xù)變量，而我們更關(guān)心在每個(gè)分析維度上的每個(gè)類別的頻次分布的高低排序在中美兩國是否存在顯著差異，因此采用斯皮爾曼等級(jí)相關(guān)進(jìn)行檢驗(yàn)十分恰當(dāng)。

三、數(shù)據(jù)分析與結(jié)果

(一)創(chuàng)新的動(dòng)因

表2 中美政府創(chuàng)新的動(dòng)因

注：斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.6，在95%水平上不顯著(雙尾)。

中國和美國政府創(chuàng)新動(dòng)因的斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.6，但在95%的水平上并不顯著。概括而言，中美政府創(chuàng)新動(dòng)因的分布存在顯著差異，但雙方都呈現(xiàn)出問題導(dǎo)向的共同特點(diǎn)。在美國政府創(chuàng)新的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中，由管理和社會(huì)中的現(xiàn)存問題所引發(fā)的創(chuàng)新項(xiàng)目為116項(xiàng)，占到75.8%，中國的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目則是85項(xiàng)，占到61.6%；由潛在危機(jī)所引發(fā)的項(xiàng)目在美國為28項(xiàng)，占到18.3%，中國為18項(xiàng)，占到13.0%；由未來機(jī)遇引發(fā)的創(chuàng)新項(xiàng)目在美國則為4項(xiàng)，占到2.6%，中國為6項(xiàng)，占到4.3%。中國17項(xiàng)創(chuàng)新項(xiàng)目的動(dòng)因是上級(jí)壓力，與美國政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出較大差異。具體而言，上級(jí)壓力在中國主要體現(xiàn)為上級(jí)試點(diǎn)，如廣東省深圳市大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票”選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)的創(chuàng)新項(xiàng)目是深圳市龍崗區(qū)區(qū)委在大鵬鎮(zhèn)改革試點(diǎn)的結(jié)果；潛在危機(jī)是政府工作中遇到的潛在困難或未來風(fēng)險(xiǎn)，如江蘇省徐州市賈汪區(qū)政府的“公眾全程監(jiān)督政府”創(chuàng)新項(xiàng)目是為了防止干群關(guān)系進(jìn)一步惡化及群眾對(duì)政府政策的抵觸情緒；現(xiàn)存的問題則是在政府工作中已經(jīng)客觀存在的難題，如河北省宿遷市政府的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”是為了解決農(nóng)民看病貴、看病難及農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題；而機(jī)遇則是適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展機(jī)遇而誕生的創(chuàng)新，如安徽省蕪湖市政府“政府利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府與市民互動(dòng)”則是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展的機(jī)遇，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)吸納民意而產(chǎn)生的政府創(chuàng)新。總之，政府管理中的現(xiàn)存問題和績(jī)效落差是導(dǎo)致創(chuàng)新項(xiàng)目產(chǎn)生的主要原因，因此，創(chuàng)新呈現(xiàn)出一種“被逼出來”的特點(diǎn)[15]。另一方面，機(jī)遇所引發(fā)的政府創(chuàng)新項(xiàng)目較少，反映出公共部門更傾向于面臨問題時(shí)進(jìn)行的被動(dòng)創(chuàng)新，而對(duì)管理機(jī)遇的把握不足。以往研究指出績(jī)效落差和精英的戰(zhàn)略是創(chuàng)新的主要?jiǎng)右騕23]，本文的發(fā)現(xiàn)支持了前種理論，但并未找到精英驅(qū)動(dòng)的證據(jù)，一個(gè)可能的解釋是精英的作用主要體現(xiàn)在創(chuàng)新想法和方案的提出與設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)。

(二)創(chuàng)新的主體

美國是立法、行政、司法三權(quán)分立的體制，而中國則是中央集權(quán)體制下的單一制國家。根據(jù)兩國政治體制的特點(diǎn)，本文對(duì)美國政府創(chuàng)新主體的機(jī)構(gòu)類型按照立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和非營利性組織進(jìn)行分類，對(duì)中國政府創(chuàng)新主體按照黨的機(jī)構(gòu)、政府、人大和非營利組織進(jìn)行分類。在美國，行政機(jī)構(gòu)和非營利組織是政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)較多的機(jī)構(gòu)，而中國則是政府和黨的機(jī)構(gòu)。該結(jié)果源于兩方面因素：一、美國的行政機(jī)構(gòu)和中國的政府機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)日常管理事務(wù)，工作中遇到的眾多問題與困境催生了大量的改革和創(chuàng)新，同時(shí)，中國黨國體制(Party-state)亦決定了黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)間的聯(lián)合創(chuàng)新十分頻繁[15]；二、相較美國而言，中國非營利組織的創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目占少數(shù)，折射出其在中國治理中的現(xiàn)實(shí)弱勢(shì)地位。需要特別說明的是，在政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的參選中雖然大部分主體是黨、人大和政府機(jī)構(gòu)，但政府創(chuàng)新獎(jiǎng)同樣鼓勵(lì)工會(huì)、青年團(tuán)和婦聯(lián)等社團(tuán)組織的創(chuàng)新行為，因?yàn)橹袊祟惖姆菭I利組織帶有官方性質(zhì)且具有很強(qiáng)的公益性，如浙江省瑞安市人民政府的農(nóng)村合作協(xié)會(huì)、廣東省揭陽市總工會(huì)成立的民間社團(tuán)工會(huì)項(xiàng)目、湖南省婦聯(lián)主辦的農(nóng)村婦女參與村級(jí)治理項(xiàng)目等。

表3 政府創(chuàng)新主體的組織類型分布

注：斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.143，在95%水平上不顯著(雙尾)；一些獲獎(jiǎng)項(xiàng)目是由多個(gè)不同類型的機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的，所以比例之和大于100%。

表4 政府創(chuàng)新主體的層級(jí)分布

注：斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.143，在95%水平上不顯著(雙尾)。

中國和美國政府創(chuàng)新主體層級(jí)分布的斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.143，但在95%的水平上并不顯著。概括而言，中美政府創(chuàng)新主體的層級(jí)分布存在顯著差異，但在兩國中處于中間層級(jí)的政府的創(chuàng)新性都較強(qiáng)。美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目最多的是州和市，二者的獲獎(jiǎng)比例分別占到了37.9%和27.5%，而中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)最多的是地級(jí)市和區(qū)縣，二者的比例分別占到了41.3%和37%。美國實(shí)行聯(lián)邦制，州政府所擁有的獨(dú)立的行政權(quán)和部分立法權(quán)為州提供了充足的創(chuàng)新空間[28]，從而使得美國聯(lián)邦體制的州政府與中國政府層級(jí)中的省級(jí)政府的創(chuàng)新性(innovativeness)呈現(xiàn)出顯著的差異。同時(shí)，盡管美國郡縣和市級(jí)政府的上下級(jí)關(guān)系與中國的情況正好相反，但是，市級(jí)政府在中美兩國政府的創(chuàng)新性呈現(xiàn)出較高的相似性，這是因?yàn)槊绹氖屑?jí)政府和中國的地級(jí)市及區(qū)縣政府都處于行政體系的中間層級(jí)，是連接上下級(jí)政府的重要紐帶，具有吸收和推廣政府創(chuàng)新的重要作用。他們分別作為中國和美國宏觀和微觀的結(jié)合部，其所面臨的眾多發(fā)展問題和壓力催生了大量的政府創(chuàng)新項(xiàng)目[19]。最后，美國的學(xué)區(qū)或?qū)^(qū)成為了與中國政府創(chuàng)新項(xiàng)目的顯著區(qū)別。在美國，學(xué)區(qū)是地方教育行政區(qū)域的統(tǒng)稱，通常由學(xué)校委員會(huì)負(fù)責(zé)教育事務(wù)，并享有教育行政權(quán)以及決定和課征相關(guān)稅收的權(quán)力，并獨(dú)立于地方政府之外。學(xué)區(qū)對(duì)區(qū)域教育的自治權(quán)使得其與地方政府管理相分離，也為教育改革提供了制度保障，如2008年美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)中的入圍項(xiàng)目Boston Teacher Residency的創(chuàng)新項(xiàng)目就是波士頓學(xué)區(qū)的創(chuàng)新成果。因此，從某種意義上講，中美不同層級(jí)政府創(chuàng)新性的差異是兩國行政體制的反映，而由此產(chǎn)生的創(chuàng)新制度空間的大小以及管理和發(fā)展的壓力可能是不同層級(jí)創(chuàng)新性差異的根本原因。

(三)創(chuàng)新的內(nèi)容

中國和美國政府創(chuàng)新類型分布的斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.8，但在95%的水平上并不顯著，表明兩國的政府創(chuàng)新類型分布也存在差異。吳建南等[19]結(jié)合已有創(chuàng)新類型的研究，提出了服務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、合作創(chuàng)新和治理創(chuàng)新五種類型學(xué)說。其中，服務(wù)創(chuàng)新是向新用戶提供新服務(wù)、向新用戶提供已有服務(wù)或向現(xiàn)有用戶提供新服務(wù)的創(chuàng)新項(xiàng)目，如浙江省寧波市海曙區(qū)政府的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新項(xiàng)目；技術(shù)創(chuàng)新是采用新興信息技術(shù)進(jìn)行的創(chuàng)新，如深圳市監(jiān)察局的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)運(yùn)用信息技術(shù)將核心電子監(jiān)察平臺(tái)與視頻監(jiān)控系統(tǒng)結(jié)合、廣西玉林市人民政府的“一站式”電子政務(wù)新模式則將政務(wù)電子系統(tǒng)進(jìn)行了整合；管理創(chuàng)新是組織結(jié)構(gòu)重組或管理流程改進(jìn)的創(chuàng)新實(shí)踐，如江蘇省沭陽縣首創(chuàng)干部任前公示制度、上海市徐匯區(qū)政府的政府工作流程再造；合作創(chuàng)新則是在服務(wù)提供或管理中跨越組織邊界的創(chuàng)新實(shí)踐，如省際工會(huì)維權(quán)農(nóng)民工權(quán)益聯(lián)動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新項(xiàng)目則建立了省份之間聯(lián)動(dòng)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的協(xié)議；治理創(chuàng)新被定義為是推進(jìn)民主制度、公眾參與及反腐敗的創(chuàng)新項(xiàng)目，在中國集中體現(xiàn)在政治改革領(lǐng)域，如四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直選等基層民主選舉創(chuàng)新項(xiàng)目、浙江“民主懇談”等民主決策創(chuàng)新項(xiàng)目、遼寧省“民心網(wǎng)”等公眾參與的民主監(jiān)督項(xiàng)目等。從表4可知，治理創(chuàng)新在中國政府創(chuàng)新項(xiàng)目中的較高比例使其成為中美政府創(chuàng)新項(xiàng)目類型的顯著差別。此外，就五種創(chuàng)新類型的整體分布而言，美國政府創(chuàng)新中管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和合作創(chuàng)新是最多的三類，分別為52.3%、41.2%和26.1%，中國政府創(chuàng)新中管理創(chuàng)新、合作創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新分別以66.7%、47.8%和37%占據(jù)前三名，由此可得，中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目在創(chuàng)新類型分布上依然存在一定相似性。中美政府創(chuàng)新類型分布的異同一方面反映出：面對(duì)中國社會(huì)民主相對(duì)貧乏的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前中國政府通過引入公眾參與來增進(jìn)政治和社會(huì)民主的不斷努力導(dǎo)致了治理創(chuàng)新成為中國政府改革與創(chuàng)新的重要趨勢(shì)；另一方面也表明管理創(chuàng)新(如管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政審批和績(jī)效管理體系等)、合作創(chuàng)新(如利用私人部門、發(fā)揮非營利組織作用、政府間合作等)和服務(wù)創(chuàng)新(如對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助和保障等)等帶有管理技術(shù)性質(zhì)和體現(xiàn)政府職能的創(chuàng)新成為兩國創(chuàng)新中共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

表5 中美政府創(chuàng)新的類型

注：斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.8，在95%水平上不顯著(雙尾)；一些獲獎(jiǎng)項(xiàng)目可以同時(shí)歸屬于兩種或兩種以上創(chuàng)新類型，所以比例之和大于100%。

從創(chuàng)新的目標(biāo)人群來看，中國和美國政府創(chuàng)新分布的斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.203，但在95%的水平上并不顯著，表明兩國政府創(chuàng)新所關(guān)注的目標(biāo)人群的分布存在顯著差異。兩國面向一般公眾和政府組織或政府工作人員的創(chuàng)新項(xiàng)目較多，但所占比例呈現(xiàn)出較大差異。從弱勢(shì)群體保護(hù)的角度看，美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目明顯要優(yōu)于中國，因?yàn)槊绹嫦騼和颓嗌倌?、囚犯和保釋者、低收入人群、殘疾人等特定弱?shì)群體的創(chuàng)新項(xiàng)目明顯多于中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)中的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目。然而，由于中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期以及城鎮(zhèn)化急劇發(fā)展的基本國情，中國創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中對(duì)農(nóng)民工在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的融入和發(fā)展的重視則是中國社會(huì)的一大進(jìn)步。但是，中國對(duì)于其他弱勢(shì)群體的關(guān)懷與服務(wù)尚需要進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是對(duì)兒童與青少年、囚犯或保釋者、低收入人群的再教育與關(guān)懷等，這些工作不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平大有裨益，亦能有效消除社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。

表6 中美政府創(chuàng)新的目標(biāo)人群

注：斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.203，在95%水平上不顯著(雙尾)。

(四)創(chuàng)新的方式

整體而言，中國和美國政府創(chuàng)新的創(chuàng)新策略分布的斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.632，并在95%的水平上顯著，表明兩國的創(chuàng)新策略存在很強(qiáng)的一致性。簡(jiǎn)言之，整體的(如采用多種手段、向目標(biāo)人群提供多樣化的服務(wù)、協(xié)調(diào)多個(gè)組織的活動(dòng))、新的管理理念、引進(jìn)或強(qiáng)化新技術(shù)(尤其是信息技術(shù))已經(jīng)成為了政府管理中的主要特征[11-12]。但是美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)則更加強(qiáng)調(diào)采用激勵(lì)的手段，這主要得益于新公共管理運(yùn)動(dòng)[6]。吳建南等[37]通過將中國特色的效能建設(shè)和英美公共管理改革活動(dòng)進(jìn)行比較的研究發(fā)現(xiàn)，中國特色的效能建設(shè)活動(dòng)更加關(guān)注對(duì)政府的規(guī)制和限權(quán)，而英美則更加關(guān)注激勵(lì)和放權(quán)。此外，試點(diǎn)項(xiàng)目是中國創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的一大特色。中國的創(chuàng)新項(xiàng)目通常是采用在小范圍試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，觀測(cè)現(xiàn)實(shí)效果，然后再逐漸向較大范圍內(nèi)鋪開的模式。這種模式一方面充分發(fā)揮了在中國集權(quán)體制下上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有較強(qiáng)控制權(quán)的優(yōu)勢(shì)；另一方面，這種獨(dú)特的政策實(shí)驗(yàn)的方式也能有效降低創(chuàng)新實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)[38]。在具體的政府創(chuàng)新案例中，浙江省溫州市的效能革命創(chuàng)新項(xiàng)目采用信息技術(shù)建立了電子監(jiān)察系統(tǒng)，開展并聯(lián)審批和制度建設(shè)(首問負(fù)責(zé)、一次性告知等)進(jìn)行流程改進(jìn)，通過招聘社會(huì)監(jiān)督員實(shí)現(xiàn)授權(quán)，構(gòu)建效能考核體系強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，并因多項(xiàng)舉措的“組合拳”進(jìn)而帶有整體性的特征；河北省石家莊市“少年兒童保護(hù)教育中心”創(chuàng)新項(xiàng)目成立了兼有救助、保護(hù)和教育多項(xiàng)功能為一體的流浪乞討兒童保護(hù)教育機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)各界以“雙休日父母”和志愿老師參與救助工作，采用新的管理理念將救助和教育相結(jié)合，通過保障兒童的生存權(quán)和受教育權(quán)預(yù)防他們犯罪從而體現(xiàn)了采用志愿者、新的管理理念和預(yù)防為主的創(chuàng)新策略。

表7 中美政府創(chuàng)新的策略

注：斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為0.632，在95%水平上顯著(雙尾)；一些獲獎(jiǎng)項(xiàng)目采用了多種創(chuàng)新策略，所以比例之和大于100%。

從政府創(chuàng)新的創(chuàng)新性來看，中國和美國政府創(chuàng)新分布的斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為1.0，并在95%的水平上顯著，表明兩國的政府創(chuàng)新的創(chuàng)新性分布是一致的。整體而言，國內(nèi)首創(chuàng)的項(xiàng)目是政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的主體，在中美獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中分別占到61.6%和73.9%。除了首創(chuàng)，學(xué)習(xí)和模仿別人的創(chuàng)新項(xiàng)目并對(duì)其進(jìn)行合理改造也是很重要的創(chuàng)新方式[15]，這啟示政府管理者：一方面，應(yīng)當(dāng)立足于自身政府管理活動(dòng)的需求，進(jìn)行合理改造和移植，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新項(xiàng)目的本土化；另一方面，也啟示已經(jīng)有創(chuàng)新項(xiàng)目的政府實(shí)踐者應(yīng)該促進(jìn)創(chuàng)新項(xiàng)目的交流和推廣，不僅可以對(duì)自身的創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行完善，還可以通過復(fù)制，進(jìn)一步擴(kuò)大創(chuàng)新項(xiàng)目的效應(yīng)。

表8 中美政府創(chuàng)新的創(chuàng)新性

注：斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為1.0，在95%水平上顯著(雙尾)。

(五)創(chuàng)新的績(jī)效

中國和美國政府創(chuàng)新績(jī)效分布的斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為-0.077，但在95%的水平上不顯著，相關(guān)系數(shù)為負(fù)數(shù)表明兩國政府創(chuàng)新所追求的績(jī)效維度存在很大差異。政府創(chuàng)新的根本目的是改進(jìn)政府績(jī)效，增進(jìn)公共利益。政府績(jī)效是多維的，不僅包括傳統(tǒng)的4E指標(biāo)(經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性和公平性)，亦涵蓋參與、透明、信任、問責(zé)、滿意度、服務(wù)數(shù)量等方面[37,39]。在具體的創(chuàng)新案例中，地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目通常在多個(gè)維度上改進(jìn)政府績(jī)效，如江蘇省徐州市賈汪區(qū)政府的“公眾全程監(jiān)督政務(wù)”創(chuàng)新項(xiàng)目包括民意咨詢、民代參政、民眾質(zhì)詢和民調(diào)評(píng)價(jià)四個(gè)方面，其中民意咨詢提升了對(duì)民眾需求的回應(yīng)性、民代參政提升了公眾參與性、民眾質(zhì)詢提升了決策的透明性和問責(zé)、民調(diào)評(píng)價(jià)則促進(jìn)了滿意度的提升，而四種機(jī)制同時(shí)提升了政策決策的效果并進(jìn)而提升了公眾的政府信任；江西省萬載縣委縣政府農(nóng)村社會(huì)工作本土化的新模式創(chuàng)新項(xiàng)目為農(nóng)村兒童與青少年、留守老人、農(nóng)村婦女提供服務(wù)，通過吸納志愿者建立服務(wù)隊(duì)伍增強(qiáng)了參與性，對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注推進(jìn)了公平性，并開展農(nóng)村社區(qū)矯治和康復(fù)服務(wù)，增加了服務(wù)數(shù)量、改進(jìn)了服務(wù)質(zhì)量。整體而言，提高效率、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量是中美政府創(chuàng)新共同關(guān)注的主要績(jī)效維度，但兩國政府創(chuàng)新在增加對(duì)公民需求的回應(yīng)性方面都明顯不足。同時(shí)，美國政府創(chuàng)新較多關(guān)注改進(jìn)經(jīng)濟(jì)性和效果性，而中國政府創(chuàng)新更多追求促進(jìn)參與和增加透明度。中國傳統(tǒng)的GDP導(dǎo)向的績(jī)效考核指標(biāo)體系以及當(dāng)前全國范圍內(nèi)普遍采納的行政審批制度改革，導(dǎo)致了中國政府管理更關(guān)注于提升發(fā)展和服務(wù)效率；同時(shí)，在當(dāng)前中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政、多黨協(xié)商參與的體制下，中國政府管理活動(dòng)亦受到治理理論的影響，開始逐漸在政府管理中引入公民、企業(yè)等主體，增強(qiáng)信息紕漏，使得近年來公眾參與和透明度不斷提升。相較而言，美國則更加關(guān)注降低政府管理的成本和改進(jìn)政府管理的效果。從中美異同的結(jié)果可知，促進(jìn)參與和增加透明度是當(dāng)前中國政府改革的重點(diǎn)，對(duì)控制政府成本、改進(jìn)政府管理效果以及增加回應(yīng)性是中國的努力方向。

表9 中美政府創(chuàng)新的績(jī)效

注：斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為-0.077，在95%水平上不顯著(雙尾)；一些獲獎(jiǎng)項(xiàng)目在兩個(gè)或兩個(gè)以上績(jī)效維度方面對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行了改進(jìn)，所以比例之和大于100%。

四、結(jié)論

本文利用2000-2012年間中美政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目從創(chuàng)新的動(dòng)因、主體、內(nèi)容、方式與績(jī)效等方面對(duì)政府創(chuàng)新的全球性與本土化特征進(jìn)行了探討。研究發(fā)現(xiàn)，僅有中美兩國政府創(chuàng)新的創(chuàng)新方式(如創(chuàng)新策略、創(chuàng)新性)高度相關(guān)，呈現(xiàn)出一定的全球性(global)，但創(chuàng)新的動(dòng)因、主體、內(nèi)容和績(jī)效卻存在顯著差別，表現(xiàn)為本土化。創(chuàng)新方式體現(xiàn)政府創(chuàng)新的工具性，可理解為創(chuàng)新的技術(shù)屬性(technological)，而創(chuàng)新的動(dòng)因、主體、內(nèi)容和績(jī)效卻體現(xiàn)了政府創(chuàng)新的價(jià)值訴求，可理解為創(chuàng)新的價(jià)值屬性(value)，他們則受到兩國政治行政體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)組織發(fā)育成熟度、社會(huì)文化等的影響。該發(fā)現(xiàn)啟示我們政府創(chuàng)新的技術(shù)層面屬性很大程度上是全球性的，但價(jià)值層面的屬性卻深深打著不同國家國情的烙印，呈現(xiàn)出更強(qiáng)的本土化。

通過對(duì)中美政府創(chuàng)新的比較，本研究發(fā)現(xiàn)中美兩國的政府創(chuàng)新存在以下共性特征并帶有全球性色彩：1.處于中間層級(jí)的市級(jí)政府和中國的區(qū)縣政府呈現(xiàn)出較強(qiáng)的創(chuàng)新性；2.政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出一定的問題導(dǎo)向，而對(duì)于新機(jī)遇的回應(yīng)不足；3.管理創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新在政府創(chuàng)新項(xiàng)目中占據(jù)主體；4.整體的、新的管理理念、引進(jìn)或強(qiáng)化新技術(shù)是政府創(chuàng)新項(xiàng)目通常采用的創(chuàng)新策略；5.一般公眾、政府機(jī)構(gòu)及工作人員是中美政府創(chuàng)新和改革共同著重關(guān)注的目標(biāo)人群；6.提高效率、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量是中美政府創(chuàng)新共同追求的主要績(jī)效維度。

此外，中美政府創(chuàng)新亦呈現(xiàn)出一定差異并帶有本土化色彩，主要表現(xiàn)為：1.美國州政府由于擁有較大自主權(quán)，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的創(chuàng)新性，但是中國相對(duì)應(yīng)的省級(jí)政府創(chuàng)新性較弱；2.與美國相比，為了在現(xiàn)有體制下增進(jìn)政治和社會(huì)民主，治理創(chuàng)新成為了中國政府創(chuàng)新的未來趨勢(shì)；3.美國政府創(chuàng)新更加關(guān)注特定的弱勢(shì)群體，尤其是兒童與青少年、老年人、罪犯與保釋者等，而中國由于城鎮(zhèn)化加劇和人口流動(dòng)，政府創(chuàng)新項(xiàng)目更加關(guān)注農(nóng)民工的融合與發(fā)展；4.美國創(chuàng)新中使用激勵(lì)舉措的比例較高，而試點(diǎn)則是中國創(chuàng)新的特色；5.美國創(chuàng)新更加關(guān)注改進(jìn)經(jīng)濟(jì)性和效果性，而促進(jìn)參與、增進(jìn)公平、增加透明度和提升滿意度成為中國政府創(chuàng)新績(jī)效追求的方向，但改進(jìn)經(jīng)濟(jì)性和增加回應(yīng)性在中國未來政府改革中需要加強(qiáng)。

本研究對(duì)政府實(shí)踐者具有重要啟示：首先，美國州政府的案例告訴我們，要想鼓勵(lì)創(chuàng)新和改革，應(yīng)當(dāng)給予地方政府一定的創(chuàng)新空間，避免規(guī)定過死而扼殺創(chuàng)新力；其次，創(chuàng)新以解決社會(huì)中的問題為中心，以滿足現(xiàn)實(shí)管理需要為基本目的，不要為了趕時(shí)髦、追潮流而創(chuàng)新；再次，在政府管理改革的過程中，除了新技術(shù)、新理念以外，地方政府管理者還可以使用授權(quán)與放權(quán)、激勵(lì)、引入私人部門等多種策略進(jìn)行創(chuàng)新；又次，當(dāng)前的政府管理應(yīng)對(duì)弱勢(shì)群體給予更多關(guān)注，促進(jìn)社會(huì)公平與正義，如兒童與青少年、低收入人群、殘疾人等；最后，政府未來改革中也須強(qiáng)化對(duì)政府運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性、公眾需求的回應(yīng)性等績(jī)效維度的關(guān)注。

然而，本研究仍然存在一些局限：首先，囿于案例數(shù)量過多和文本資料的限制，本文未對(duì)創(chuàng)新想法的提出者、創(chuàng)新的過程(groping along or planning)、創(chuàng)新的障礙和應(yīng)對(duì)策略等重要議題進(jìn)行分析，未來研究可通過問卷調(diào)查方式進(jìn)一步深化；其次，本文僅比較了中美政府創(chuàng)新，未將英聯(lián)邦共和國成員國，如英國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國家的政府創(chuàng)新納入分析，未來研究可在此方面拓展，進(jìn)一步探索政府創(chuàng)新跨越國界的全球性特征；最后，本文未能體現(xiàn)縱貫的時(shí)間序列性，未來研究可分時(shí)間段開展對(duì)比研究。

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(本文責(zé)編：王延芳)

A Comparative Study between Chinese and American Government Innovation Awards Programs

ZHANG Pan1, WU Jian-nan2,3, LIU Huan4

(1.SchoolofPublicPolicyandAdministration,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049,China；2.InstituteofChineseUrbanGovernance,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China; 3.DivisionforDevelopmentofLiberalArts,ShanghaiJiaoTongUniversity,Shanghai200240,China; 4.SchoolofManagement,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049,China)

China is really different from USA in social culture, political system and economic development.By using application materials of winners and finalists in American and Chinese government innovation awards from 2000 to 2012, this work explores global and local characteristics of government innovation from aspects of impetus, initiators, content, approach and performance with the method of content analysis.It concludes that technological nature (e.g.innovation approach) of government innovation seems global while it seems local for value nature (e.g.content and performance).The results show that: government innovation appears problem-oriented; innovativeness of municipal governments at intermediate levels is the highest; management innovation and service innovation are the main types; government innovations seem innovative through their holistic characteristics, new management concept or new technology; general public, government institutions and staff are the most common target groups; most government innovations aim at improving efficiency and quality of service.Besides, Chinese government innovation also presents its own characteristics: governance innovation is the trend; Chinese government innovation pays more attention to development of migrant workers; participation, transparency and satisfaction are current focused performance dimensions, whereas responsiveness and economy is the direction of future reforms.

government innovation; global; local; Sino-US Comparison; content analysis

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略與科技創(chuàng)新支撐研究)(13JZD015)的階段性成果。

張攀(1990-)，男，河南開封人，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士生，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院艾什民主治理與創(chuàng)新中心訪問學(xué)者(2013年1月-2013年6月),研究方向：政府創(chuàng)新與績(jī)效管理。

D63

A

1002-9753(2016)11-0052-11

2016-10-12

2016-11-23