破解城市管理體制困境的路徑選擇

韋如梅　董幼鴻

摘要：隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，大量人口涌向城市，城市社會管理日益復雜，任務越發(fā)艱巨，傳統(tǒng)的城市管理體制難以適應當前城市管理新的需要。為了解決當前城市管理中出現(xiàn)的日益復雜的問題，破解城市管理中的體制性困境，上海部分地區(qū)開始探索城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設。該機制試圖在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和部門行政管理職責的前提下，“通過隊伍整合、管理聯(lián)動、信息互通、資源共享等舉措，實現(xiàn)信息準確采集、指揮調(diào)度統(tǒng)一、力量動員高效和處置快速及時”的現(xiàn)代化城市管理目標，有效解決當前城市管理中普遍存在的疑難雜癥。

黨的十八大報告提出要“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制”，[1]提高社會管理的科學化水平。上海市部分地區(qū)為了解決日益復雜的社會管理問題，在不改變現(xiàn)有城市管理體制基本框架的前提下，探索社會管理機制創(chuàng)新，探索建設城市綜合管理“大聯(lián)動”機制，打破條塊分割，整合各種主體，形成整體合力，切實推進“源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制”建設，以逐步提高上海社會綜合管理的能力和水平。

一、城市管理復雜化對現(xiàn)有城市管理體制提出新挑戰(zhàn)

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，人口流動也在加快，其中重要的表現(xiàn)之一就是大量人口開始涌向城市，特別是大、中城市；同時，由于城市的容納能力有限，公共服務水平不高，一系列社會管理問題凸現(xiàn)出來，社會沖突和社會矛盾呈高發(fā)態(tài)勢，傳統(tǒng)的“條塊分割”式的二元管理體制越來越不能適應城市新的發(fā)展需要，城市管理迎來前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）城市管理復雜化

隨著大量人口涌入城市，有些城市或某些城市的部分地區(qū)外來人口已超過本地戶籍人口。據(jù)2013年6月統(tǒng)計，上海閔行區(qū)流動人口已超過120萬，與98萬的戶籍人口形成人口倒掛，人口數(shù)量的增加和人口結(jié)構的變化，使閔行區(qū)部分區(qū)域的“城中村”、違法搭建和群租現(xiàn)象突出，小發(fā)廊、小飯店、小網(wǎng)吧、小浴室、小棋牌室、小游戲機房等無證“六小”場所蔓延，亂設攤、無證照經(jīng)營現(xiàn)象難以遏制。原有按照戶籍人口進行配置的公共產(chǎn)品無法滿足區(qū)域內(nèi)民眾的需求，社會治安問題越來越嚴峻，對公共安全和社會穩(wěn)定形成巨大威脅，也給城市管理帶來巨大挑戰(zhàn)。具體如下：

一是公共安全問題突出。據(jù)統(tǒng)計，“從2002年到2008年，閔行區(qū)‘11O接處警總量年平均以30%以上幅度增長”。[2]全區(qū)“八類”惡性案件和“兩搶”等嚴重影響群眾生命財產(chǎn)安全的案件高發(fā)；“黃賭毒”等治安問題屢禁不止；非法行醫(yī)致死事件時有發(fā)生；部分地區(qū)重大安全隱患普遍存在，安全設施不到位。尤其是郊區(qū)一些企業(yè)將廠房、工業(yè)用房改建為出租房，存在很大安全隱患。

二是市容環(huán)境問題嚴重。1.無證經(jīng)營、占道經(jīng)營、跨門經(jīng)營嚴重，甚至將書報亭改為餐點，造成交通堵塞，人行不便，影響市容；2.環(huán)境衛(wèi)生存在頑疾，亂拉橫幅、亂放垃圾現(xiàn)象普遍，且都在夜間活動，很難控制，整治成本也大；3.違法搭建時有發(fā)生，如因外來人口多，住房需求強烈，而違法搭建因收費低易出租，因此違法搭建難以禁止，嚴重影響了市容環(huán)境。

三是社會管理秩序混亂。1.非法營運猖獗。黑出租、黑三輪、黑二輪、黑貨車非法營運普遍且亂停車現(xiàn)象嚴重，影響了正常交通秩序。2.非法診所、非法學校普遍存在。由于外來人口眾多，正規(guī)的醫(yī)療、教育機構難以滿足需求，給非法行醫(yī)、非法辦學等的生存提供了土壤。

四是社會穩(wěn)定問題突出。如上海市閔行區(qū)的經(jīng)濟社會在改革開放后的幾十年里取得了很大發(fā)展，多項市級重大工程在此開工建設，城鄉(xiāng)一體化建設也取得了顯著成效。但是，由城市建設引起的拆遷、征地，民營企業(yè)發(fā)展導致的勞資糾紛，以及經(jīng)濟發(fā)展對市容環(huán)境的破壞等引發(fā)的新的社會矛盾，特別是群體性沖突大幅上升，集訪、群訪等非正常上訪大量增加。同時，外來人口管理困難。外來流動人口中大部分學歷不高，且有很強的同鄉(xiāng)觀念和抱團意識，容易聚眾鬧事。

總之，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展給城市社會管理帶來許多新情況、新問題，僅靠現(xiàn)有的城市管理模式難以解決現(xiàn)實復雜問題，傳統(tǒng)應急性、被動式的社會管理方式亟需改變。

（二）當前城市“條塊”二元管理體制的弊端凸顯

1.“條塊”權責不對等

長期以來，區(qū)級職能部門比較多地集中了城市管理人、財、物等資源配置的權力，城市管理的重心主要在區(qū)級層面。由于現(xiàn)有的部門受垂直管理體制的影響，區(qū)級的“條”和街鎮(zhèn)的“塊”之間，時常難以有效協(xié)調(diào)聯(lián)動。一方面，區(qū)級職能部門盡管掌握了較多的管理資源和管理權力，但因管理力量有限等原因，面對各種城市管理頑疾，往往是“有權管、看不見”，沉不下去，管不到邊。另一方面，處于基層直接面對群眾的街鎮(zhèn)，在城市日常管理中苦于缺乏相應的權力作保障，往往是“看得見、摸得著、無權管”。

2.“條塊”聯(lián)動不到位

目前，我國城市社會管理架構基本上還是繼續(xù)采用舊有的管理模式，以條為主進行垂直管理，條塊分割，部門之間信息缺乏有效溝通；條與塊之間缺乏應有的聯(lián)動，條與條之間也存在壁壘，易產(chǎn)生人為的信息屏障。長期以來，條塊之間未形成長效、整體合力，難以適應情況復雜化、任務艱巨化的社會管理需要。

3.管理力量不足

基層人員配備問題比較突出（管理執(zhí)法人員過少），戶籍人口配備執(zhí)法人員比例不協(xié)調(diào)，尤其是專業(yè)執(zhí)法人員缺乏，影響了行政管理和行政執(zhí)法；行政部門不主動，不積極參與前端管理。如在郊區(qū)，“食品監(jiān)管領域，人均監(jiān)管戶數(shù)為44，是徐匯的4倍，靜安的7倍。全市城管平均配備數(shù)為6人/萬人，而松江區(qū)不到2人/萬人。同樣的情況，在交通執(zhí)法、房管、衛(wèi)監(jiān)等許多部門都不同程度存在”。[3]

4.管理方式單一

城市社會管理習慣于搞專項整治。這樣做，往往短期內(nèi)效果較好，但重專項整治、輕常態(tài)管理容易導致職能部門對于該管的事情缺乏必要的積極性和主動性，靜等專項整治來推進工作，影響城市社會管理的實效?，F(xiàn)行城市“條塊”二元管理體制弊端凸顯，問題較多。在實際工作中，當問題涉及多個部門時，往往不能明確問題的首要責任人或最終承擔者，存在“誰都有責任，誰都可以推卸責任”的怪現(xiàn)象。部門之間的隔離使得城市管理出現(xiàn)縫隙，部門之間缺少整合致使很多問題難以統(tǒng)籌解決，往往形成城市管理中的空白區(qū)域和真空地帶，嚴重影響了城市管理的嚴密和高效。為了解決當前城市管理中方式單一、條塊分割等普遍存在且越來越不能適應發(fā)展需要的問題，必須有所改革和創(chuàng)新，探索適應城市新發(fā)展的城市管理新模式、新機制，這也為基層城市綜合管理“大聯(lián)動”等機制創(chuàng)新提供了有利的政治生態(tài)。

二、破解困境——上海城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設探索

為了解決當前城市管理中出現(xiàn)的日益復雜的問題，破解城市管理中的體制性困境，上海部分地區(qū)開始探索城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設。該機制試圖在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和部門行政管理職責的前提下，“通過隊伍整合、管理聯(lián)動、信息互通、資源共享等舉措，實現(xiàn)信息準確采集、指揮調(diào)度統(tǒng)一、力量動員高效和處置快速及時”[3]的現(xiàn)代化城市管理目標，有效解決當前城市管理中普遍存在的疑難雜癥。“大聯(lián)動”是一種管理機制創(chuàng)新，是城市綜合治理的新探索。該機制特色鮮明，主要體現(xiàn)在以下六個方面：

（一）組織架構設計：由條線管理為主向街鎮(zhèn)管理為主轉(zhuǎn)變

“大聯(lián)動”以“條塊結(jié)合，以塊為主，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，分級包塊，責任明晰”[4]為基本原則，在區(qū)級層面設立聯(lián)動中心、街鎮(zhèn)層面設立聯(lián)動分中心、社區(qū)層面建立聯(lián)動工作站，大力加強和充分發(fā)揮街鎮(zhèn)在城市綜合管理中的主體作用。通過建立區(qū)、街鎮(zhèn)和居（村）委三級“大聯(lián)動”管理網(wǎng)絡，最終形成“黨政領導、統(tǒng)一指揮、諸力聯(lián)動、各司其職、分級負責、屬地管理為主”[3]的工作體系。在該工作體系中，各級黨政主要領導為第一負責人，各相關委辦局領導參與聯(lián)動中心工作，各相關部門都成為中心的聯(lián)動單位，確保“大聯(lián)動”工作權威性和常態(tài)化。

（二）管理力量整合：由力量分散向協(xié)同作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變

管理力量整合包括社會協(xié)管力量的整合和職能部門執(zhí)法力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動。社會協(xié)管力量的整合，由區(qū)級負責統(tǒng)籌，街鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，居（村）委集中使用。職能部門執(zhí)法力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動，是在區(qū)職能部門指導下，探索和建立以街鎮(zhèn)為主的行政執(zhí)法聯(lián)動模式，解決力量分散、信息屏蔽、各自為戰(zhàn)的管理弊端，形成“一張管理網(wǎng)絡、一套運行機制、一個指揮系統(tǒng)、一個服務平臺、一支綜合力量”[4]的城市管理工作新格局。同時，要加強體制內(nèi)管理力量與體制外社會力量的聯(lián)動，既要用好政府以市場化手段購買的社會服務資源，更要進行廣泛的社會動員，調(diào)動廣大市民的積極性，建立并壯大“大聯(lián)動”社會志愿者隊伍，進一步全面提升城市管理水平。

（三）管理內(nèi)涵拓展：由市容環(huán)境管理向城市綜合管理延伸

目前，全國不少地方都在試行“大城管”改革，但其重點主要還是集中在市容市貌的整治方面。而上海部分地區(qū)正在推動的城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設，則是以“整合資源抓源頭、綜合治理保穩(wěn)定、化解隱患促和諧”為目標，以“管理力量大整合、社會服務大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)動”[2]為思路，整合現(xiàn)有管理資源，以網(wǎng)絡化管理為基本形式，其中以全區(qū)作為大網(wǎng)、街鎮(zhèn)為中網(wǎng)、街面和小區(qū)巡管為網(wǎng)格，并且相互疊加，多網(wǎng)合一，建立起一張豎到底、橫到邊的無縫銜接的城市社會管理網(wǎng)絡。

（四）管理流程設計：從事后執(zhí)法處置向事前發(fā)現(xiàn)預防延伸

上?！按舐?lián)動”機制建設在城市管理工作流程的設計上，堅持“先服務、再管理、后執(zhí)法”的理念，改變管理方式，從處置問題向發(fā)現(xiàn)問題延伸。加強依法行政，明確界定服務、管理和執(zhí)法三者之間的關系，尤其強調(diào)服務類力量不能代替管理類力量，管理類力量不能代替執(zhí)法類力量。在“大聯(lián)動”機制推行過程中，注重預防工作，始終把握“三個盡可能”，即：能在初始階段解決的，盡可能不拖延至后續(xù)環(huán)節(jié)解決；能通過服務手段解決的，盡可能不動用管理手段解決；能通過管理手段解決的，盡可能不進入執(zhí)法程序解決。

（五）管理模式運行：實現(xiàn)常態(tài)管理與應急管理相結(jié)合

“大聯(lián)動”機制主要立足于城市綜合管理的常態(tài)化。如閔行區(qū)“大聯(lián)動”中心與區(qū)應急聯(lián)動中心合二為一，實行“兩塊牌子，一套班子”。街鎮(zhèn)“大聯(lián)動”分中心也逐步接入?yún)^(qū)應急聯(lián)動中心主要信息平臺，成為街鎮(zhèn)應急聯(lián)動事務指揮平臺，平戰(zhàn)結(jié)合，實現(xiàn)常態(tài)管理和應急管理有機統(tǒng)一。

（六）管理技術應用：由信息孤立的封閉式管理向集約高效的數(shù)字化管理方向轉(zhuǎn)變

目前，部分地區(qū)覆蓋全區(qū)各街鎮(zhèn)的綜合管理基礎信息采集系統(tǒng)已經(jīng)建成并投入使用。該平臺一方面為及時向各級主要領導及相關管理部門科學決策提供必要的基礎性信息依據(jù)。另一方面，為基層管理主體，如區(qū)、街鎮(zhèn)和居（村）委之間，有效實現(xiàn)信息資源共享、對接有序規(guī)范和管理聯(lián)合行動，成功將“大聯(lián)動”的信息分流、交辦督辦、通報反饋、考核監(jiān)督等機制融入到信息系統(tǒng)中，將運行機制規(guī)則固化為網(wǎng)上實際操作流程，基本實現(xiàn)“信息流、工作流和責任流”三流合一，有效杜絕推諉扯皮、不按時限辦理等問題，切實提高“大聯(lián)動”管理的工作效能和執(zhí)行效力。

“大聯(lián)動”機制，通過各職能部門間的工作聯(lián)動、信息共享和力量整合，使原有“條”上與“塊”上的行政力量和社會資源能夠得到有效整合利用，特別是強化了街鎮(zhèn)、社區(qū)等基層“塊”上的綜合管理職能，促進形成了塊上牽頭、條上聯(lián)動的城市管理工作新局面，解決了“條上有權看不見，塊上看見無權管”、權責錯配等體制性問題；“確?！畻l條之間、‘條塊之間實行聯(lián)合執(zhí)勤、協(xié)同執(zhí)法的聯(lián)動機制，促使‘條在‘塊上剛性的、制度化的聯(lián)動運行機制中，在指令性、常態(tài)化的聯(lián)勤指揮調(diào)度下履行法定職能，解決了行政管理中存在的責任缺位、環(huán)節(jié)缺失和運行‘失靈的問題?！盵3]

三、城市綜合管理“大聯(lián)動”機制給城市管理模式帶來巨大變革

上海城市綜合管理“大聯(lián)動”機制的創(chuàng)新實現(xiàn)了從科層治理向整體性治理的轉(zhuǎn)變，它以滿足公民需求為目標，以信息技術為依托，以整合、協(xié)調(diào)和責任為要求，實現(xiàn)各種力量在城市社會綜合管理中的聯(lián)動，體現(xiàn)了整體性治理的內(nèi)在要求，至少在以下幾方面促進了政府城市管理模式的變革：

（一）從政府管理理念角度看，“大聯(lián)動”機制創(chuàng)新是以問題的發(fā)現(xiàn)為導向，以解決民眾關切的問題為路徑，以滿足民眾的需求為目標，提高政府的回應性

“大聯(lián)動”機制“突出強調(diào)主動發(fā)現(xiàn)問題，健全矛盾隱患排查機制，通過日常網(wǎng)格化聯(lián)勤和小聯(lián)勤巡防，及時發(fā)現(xiàn)、快速處置，突出源頭管理、前端管理。實現(xiàn)被動整治轉(zhuǎn)為主動治理，將矛盾控制在萌芽狀態(tài)，將過去的聯(lián)合整治由突擊開展轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)集中，通過條上聯(lián)動、塊上鞏固，有效強化了對城市管理老大難問題的長效工作機制建設，掌握社會管理的主動權，滿足民眾的社會需求”，[3]為民眾提供有效的公共產(chǎn)品和服務。

（二）從政府管理流程再造角度看，“大聯(lián)動”是城市管理機制的創(chuàng)新，其核心是實現(xiàn)政府組織的扁平化，減少行政管理的中間層級，提高管理的效能，達致政府與民眾之間直接溝通、良性互動和有效服務的目的

“大聯(lián)動”機制打破了我國政府組織“條”、“塊”分割、邊界分明的傳統(tǒng)格局，強化了不同職能部門之間的配合與協(xié)作，加強了各種管理力量的整合，為廣大民眾提供更高質(zhì)、更便捷的服務，滿足民眾日益增長的物質(zhì)文化需求。

（三）從政府治理模式變革角度看，“大聯(lián)動”機制創(chuàng)新是以突破原有的條塊分割的科層體制局限、快速整合條塊資源為目標的基層治理模式新探索

“大聯(lián)動”機制實現(xiàn)了從傳統(tǒng)科層制治理向整體性治理模式的變革，通過“條”上資源在“塊”上的整合，如街鎮(zhèn)聯(lián)動指揮中心既有各職能部門授予的部分先期指揮權，也有對街鎮(zhèn)各方面力量的綜合協(xié)調(diào)權，有效改變了過去各自為政的局面，實現(xiàn)了城市管理中的“多贏”局面，為民眾提供了整體性的公共服務，提高了政府為民服務的能力和水平。

（四）從政府管理方式角度看，“大聯(lián)動”機制創(chuàng)新社會參與模式，實現(xiàn)協(xié)同管理

“大聯(lián)動”機制吸納各種主體參與城市治理，其運作主要以街鎮(zhèn)分中心為管理平臺，對城管協(xié)管、房屋協(xié)管、市容環(huán)境協(xié)管、治安輔助巡邏，社區(qū)保安、物業(yè)保安，社區(qū)綜合協(xié)管、居委會干部、治安積極分子等各種力量進行有效整合，共同參與城市綜合治理。在市民生活的最基層，如社區(qū)，則主要依靠群眾性自治組織、社區(qū)現(xiàn)有管理機構和人員對基層社會管理的參與，實現(xiàn)市民的自我管理和自我服務，在實現(xiàn)基層民主自治的同時，在涉及安全、環(huán)境和秩序等公共問題方面做到及時發(fā)現(xiàn)、快速處置，實現(xiàn)與各相關管理部門和單位的無縫對接，實現(xiàn)了各種主體的協(xié)同治理，提高了城市綜合治理水平。

（五）從政府管理技術角度看，普遍運用現(xiàn)代化信息技術，提高“大聯(lián)動”機制運行效率

“大聯(lián)動”機制依托于現(xiàn)代信息技術?，F(xiàn)代信息管理技術的重要基礎設施就是各類監(jiān)控?！按舐?lián)動”機制對遍布市區(qū)的各種監(jiān)控設施進行有效整合、統(tǒng)一配置，職能部門根據(jù)各自的權限和實際需要，使用這些設施和資源，形成一套完整的“信息采集、流轉(zhuǎn)、處置、反饋的運作流程，實現(xiàn)區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)三級網(wǎng)絡的串聯(lián)和聯(lián)動部門的信息共享、接口有序和工作聯(lián)動”。[3]同時，把“大聯(lián)動”進一步細化為網(wǎng)格化管理，以街鎮(zhèn)為中心，多網(wǎng)合一，同網(wǎng)同責；以社區(qū)為網(wǎng)格，通過社區(qū)網(wǎng)格巡管隊，開展公共安全、環(huán)境和秩序等基礎信息的采集和上報工作，必要時及時排查隱患、維護治安，甚至直接行使管理權。所有這些信息的流轉(zhuǎn)、指令的傳遞、結(jié)果的反饋等環(huán)節(jié)都是通過“大聯(lián)動”信息網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)，信息技術的普遍運用提高了“大聯(lián)動”機制運行的效率。

（六）從政府管理評估模式角度看，“大聯(lián)動”機制建立了以結(jié)果為導向的評價體系，對“大聯(lián)動”機制運行過程進行全程監(jiān)控

為確?！按舐?lián)動”機制真正發(fā)揮實效，上海部分地區(qū)政府將各單位“大聯(lián)動”工作績效納入目標管理考核，作為年終考評和領導干部任免的重要參考依據(jù)之一，先后建立起多項考核評比制度。同時，分步驟向社會公開“大聯(lián)動”政務信息，率先向區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員全面公開，并計劃通過區(qū)政府門戶網(wǎng)站向全社會公開各單位、各部門“大聯(lián)動”履職情況，通過社會監(jiān)督的倒逼促進“大聯(lián)動”工作的深化和完善。

說明：本文部分資料來源于上海閔行、松江、嘉定、長寧、浦東周浦鎮(zhèn)的城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設調(diào)研報告。

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責任編輯：王 縉