定制式購買社會服務(wù) 多元化化解信訪矛盾

張佰瑞

摘要：信訪制度是人民群眾參與政治生活和社會管理的重要制度。隨著我國社會結(jié)構(gòu)與利益格局不斷調(diào)整，信訪工作面臨的形勢日趨復(fù)雜。傳統(tǒng)的信訪工作機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要。近年來，北京市民政局牢固樹立“首都意識”，研究分析民政領(lǐng)域信訪特點(diǎn)，探討了“三師一員”助訪模式的探索過程、理論基礎(chǔ)、工作機(jī)制和社會價值。多元參與信訪調(diào)解的新模式，大大提高了信訪效率，走出了一條“人文信訪、法治信訪、和諧信訪”的創(chuàng)新之路。成為了解民情，化解矛盾，做好群眾工作的重要窗口和陣地，也是政府部門發(fā)現(xiàn)線索，改進(jìn)工作的重要途徑。

信訪制度作為廣大人民群眾參與政治生活和社會管理的制度化途徑之一，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的特殊橋梁和紐帶，是了解民情、化解矛盾、做好群眾工作的重要窗口和陣地，也是政府部門發(fā)現(xiàn)線索、改進(jìn)工作的重要途徑。隨著改革的不斷深入，我國社會結(jié)構(gòu)與利益格局不斷調(diào)整，社會變革產(chǎn)生的摩擦力使我國處于社會矛盾的多發(fā)期。面對日趨復(fù)雜的信訪形勢，我國原有的信訪工作機(jī)制面臨重重困境，越來越不適應(yīng)信訪工作的需要，要求各級黨和政府認(rèn)真總結(jié)吸納歷史的、國內(nèi)外的先進(jìn)思想，建立適合當(dāng)代中國社會特點(diǎn)的信訪工作機(jī)制，不斷提升化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。近年來，北京市民政局牢固樹立“首都意識”，研究分析民政領(lǐng)域信訪特點(diǎn)，探索“三師一員”助訪，多元參與信訪調(diào)解的新模式，大大提高了信訪效率，走出了一條“人文信訪、法治信訪、和諧信訪”的創(chuàng)新之路。

一、“三師一員”助訪模式的探索歷程

（一）創(chuàng)立背景

1.中央對信訪工作提出新指引

實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，集中體現(xiàn)我黨的性質(zhì)和宗旨。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會先后指出，要正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。對于新時期的信訪工作，習(xí)近平總書記要求：要改革信訪工作制度，按照訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理（三到位一處理）的要求，及時就地解決群眾合法合理訴求，維持正常信訪秩序。2015年10月13日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議上強(qiáng)調(diào)，要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，堅持問題導(dǎo)向，著力解決好改革方案同實際相結(jié)合的問題、利益調(diào)整中的阻力問題、推動改革落實的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題，把改革落準(zhǔn)落細(xì)落實，使改革更加精準(zhǔn)地對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，更好造福群眾。會議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，要求堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各部門職能作用，引導(dǎo)社會各方面力量積極參與矛盾糾紛化解，建立健全有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機(jī)制。中央的決策要求為信訪工作制度改革發(fā)展指明了方向、確立了標(biāo)準(zhǔn)。

2.信訪工作面臨的新形勢

當(dāng)前，我國社會加速轉(zhuǎn)型，各類社會矛盾和沖突日漸凸現(xiàn)，信訪活動也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)： 信訪主體多元，反映問題領(lǐng)域廣泛，信訪總量不斷攀升；信訪方式多樣，信訪活動的組織性增強(qiáng)，期望訴求不斷提高；部分信訪矛盾難以從政策法規(guī)層面進(jìn)行化解，歷史遺留問題復(fù)雜。信訪群眾的思想觀念和思維方式由靜態(tài)、狹隘、封閉向動態(tài)、系統(tǒng)、開放轉(zhuǎn)變，思維方式更加活躍，更加復(fù)雜。另一方面，從處理方式上看，憑借 “一張微笑臉加一副熱心腸”經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，對于?fù)雜專業(yè)的信訪問題（如法律問題、涉及面廣泛的歷史遺留問題）、行為偏激需要心理和行為矯正的信訪對象難以奏效。信訪群眾對信訪部門的期待越來越高，希望信訪部門提供及時、準(zhǔn)確、周到的信訪幫助和服務(wù)。傳統(tǒng)的基層調(diào)解機(jī)制如鄰里調(diào)解、大院調(diào)解等逐漸弱化。社會輿論環(huán)境日趨復(fù)雜，信訪問題處理不當(dāng)容易引發(fā)公共安全事件，引爆社會輿論熱點(diǎn)。面對新形勢，新問題，新局面，原有的信訪機(jī)制逐漸陷入了困境，信訪部門和信訪工作人員越來越難于應(yīng)對。在此背景下，必須推進(jìn)信訪工作機(jī)制創(chuàng)新，探索信訪工作新模式。

3.首都地位對信訪工作的新要求

北京是首都，是黨中央的所在地，是中西方意識形態(tài)觀念的交鋒地，境內(nèi)外敵對勢力實施搗亂破壞的首選地，全國疑難問題尖銳矛盾匯聚地，維護(hù)社會穩(wěn)定的敏感地。首都社會發(fā)展建設(shè)也在飛速，一些群眾的利益發(fā)生變化，仍處于信訪矛盾的高發(fā)期。“首都穩(wěn)、全國穩(wěn)”。北京的特殊地位決定了維護(hù)首都社會穩(wěn)定的意義非同尋常。首都的信訪工作必須牢固樹立“首都無小事”觀念，始終把維護(hù)首都穩(wěn)定作為壓倒一切的政治任務(wù)，開拓創(chuàng)新，敢于擔(dān)當(dāng)，主動作為，充分發(fā)揮職能作用，不斷提升維護(hù)社會穩(wěn)定能力，維護(hù)首都社會穩(wěn)定。同時，首都信訪工作還必須發(fā)揮好在全國的引領(lǐng)示范作用，始終要堅持正確政治方向、穩(wěn)妥的工作方式、高效的工作水平，當(dāng)好全國信訪工作的排頭兵。

4.首都民政事業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展對民政信訪工作提出了新要求

黨的十八大確立了全面建成小康社會的總目標(biāo)，北京市提出了建設(shè)中國特色世界城市的戰(zhàn)略任務(wù)，民生和社會建設(shè)被擺到了更加突出的位置，成為國家和首都改革發(fā)展的主陣地。在新的形勢下，首都民政作為保障改善民生、創(chuàng)新社會管理、完善社會服務(wù)的重要職能部門，被賦予了更多更艱巨的職責(zé)任務(wù)，正逐步走向首都建設(shè)與發(fā)展的中心舞臺。面對民政工作的新使命和首都民政信訪工作的新局面，北京市民政局明確要求：首都民政信訪工作要深入貫徹落實習(xí)近平總書記“民政工作是菩薩事業(yè)”的重要指示精神，懷著菩薩心腸，像對待自己的家人一樣，急百姓之所急，憂百姓之所憂，真心實意地幫助他們解決實際困難和問題，不斷提升群眾的幸福感，增強(qiáng)群眾對黨和政府的信任，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。要積極轉(zhuǎn)變工作理念，樹立“以人為本”思想，堅持“服務(wù)中心、服務(wù)基層、服務(wù)信訪群眾”，通過信訪工作機(jī)制創(chuàng)新，打造“人文信訪、法治信訪、和諧信訪”，為推進(jìn)首都民政事業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展和首都的和諧穩(wěn)定創(chuàng)造條件。

5.社會組織發(fā)展的新愿望

“十八大”報告指出，要加強(qiáng)社會建設(shè)，加快推進(jìn)社會體制改革。推進(jìn)社會體制改革，一個重要的方向就是大力培育社會組織，努力構(gòu)建黨政主導(dǎo)、多種主體共同參與的社會建設(shè)和社會管理新格局。社會組織具有社會性、公共性、獨(dú)立性、組織性和非營利性等特征。發(fā)展社會組織具有重要的現(xiàn)實意義。社會組織是創(chuàng)新社會管理的主體，是承接政府轉(zhuǎn)型的載體，是提升公共服務(wù)的平臺，是衡量社會形態(tài)的標(biāo)桿，[1]是建設(shè)“小政府，大社會”和提升公共服務(wù)水平的重要抓手。加大發(fā)展社會組織，重點(diǎn)在“培育”。一是要轉(zhuǎn)變政府職能，改變過去“大包大攬”的服務(wù)方式，向社會組織開放更多的服務(wù)領(lǐng)域，為社會組織發(fā)展壯大提供空間。二是通過具體的業(yè)務(wù)參與，使社會組織不斷發(fā)展壯大，提高自己的組織能力、競爭能力、服務(wù)水平。參與信訪工作，為相關(guān)社會組織拓展服務(wù)領(lǐng)域、完善功能提供了實現(xiàn)途徑。

（二）發(fā)展過程

“三師一員”助訪始于2013年初。鑒于幾年來民政信訪總量高居不下，北京市民政局在認(rèn)真研究當(dāng)前民政信訪問題特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》和《北京市信訪條例》有關(guān)規(guī)定，提出了引進(jìn)社會組織參與民政信訪工作的建設(shè)。同年5月，北京市民政局局長辦公會審議通過了包括“三師”參與信訪工作的全市民政信訪工作“1+2+3”政策體系①，為律師、心理咨詢師、社會工作師參與信訪工作提供了制度保障。7月，通過篩選確定與北京市律師協(xié)會、北京市心理衛(wèi)生協(xié)會、悅?cè)荷绻な聞?wù)所簽訂合作協(xié)議，引入“三師”參與民政信訪工作。2014年7月根據(jù)工作實際，又引入人民調(diào)解員參與信訪工作，從而形成“三師一員”助訪新格局。

為推進(jìn)“三師一員”助訪工作，2014年，北京市民政局局長辦公會又審議通過了《北京市民政局關(guān)于進(jìn)一步暢通民政信訪渠道的意見》，明確提出了在全市民政系統(tǒng)實施社會組織參與信訪工作“全覆蓋”工程，根據(jù)區(qū)縣民政局和市局屬基層單位需求，采取“定制”方式購買社會服務(wù)，全面提升全市民政系統(tǒng)矛盾化解的專業(yè)性、針對性和有效性，使社會專業(yè)力量介入民政基層信訪工作，強(qiáng)化源頭治理、源頭化解、源頭預(yù)防。

（三）取得的成效

1.信訪成效

（1）信訪案件大幅度下降

“三師一員”助訪模式實施以來，初訪化解率顯著提高，重復(fù)信訪大幅度減少。據(jù)統(tǒng)計，北京市民政局信訪總量從2012年前的每年10 000多件，下降到2015年底的5 000件左右，下降幅度達(dá)50%以上。其中，集體訪由940多人次下降到340多人次，下降幅度達(dá)60%以上。

（2）信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)

“三師一員”助訪模式實施以來，信訪現(xiàn)場秩序得到很好控制，纏訪、鬧訪、滯留訪的案件明顯減少，纏訪鬧訪滯留由2012年240人次，下降到2015年的28人次，信訪群眾吵鬧、謾罵、對抗等現(xiàn)象明顯減少，極大地減輕了信訪部門的壓力，信訪秩序也發(fā)生明顯好轉(zhuǎn)。

（3）疑難信訪問題得到有效解決

通過專業(yè)、細(xì)致、深入的工作，一些歷史積案逐步得以解決。30多名堅持上訪了十幾年、二十幾年的老上訪戶的信訪問題，也逐一得到解決，收到了很好的效果。

2.組織影響

（1）信訪工作人員接訪能力得到大幅度提升

通過“三師一員”開展的專業(yè)化培訓(xùn)，信訪工作人員學(xué)習(xí)掌握了一定的法律知識、心理學(xué)知識、溝通技能，在信訪接待工作中，能夠運(yùn)用相關(guān)理論，把握信訪群眾的個性心理特征、行為特征，了解來訪者真實的意圖，對癥下藥，提高接訪效果。

（2）服務(wù)基層信訪工作的水平得到提升

“三師一員”助訪開展以來，北京市民政局積極組織“三師一員”服務(wù)基層，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域。連續(xù)兩年采取“定制”方式，為區(qū)民政局和市局局屬福利院、殯葬機(jī)構(gòu)、軍休所等基層單位購買了心理咨詢服務(wù)，由心理衛(wèi)生協(xié)會為每個單位配備一個由資深心理咨詢師負(fù)責(zé)的項目小組，依據(jù)相關(guān)單位信訪工作需求提供心理咨詢服務(wù)支持。組織“‘三師一員疑難會診”，由基層單位提出當(dāng)前疑難信訪問題，“三師一員”從各自專業(yè)角度進(jìn)行分析并提出化解方案，幫助基層單位拓寬解決思路。針對基層的復(fù)雜信訪個案，采取“六位一體”（信訪部門、業(yè)務(wù)部門、律師、心理咨詢師、社會工作師、人民調(diào)解員）約談或到信訪群眾單位、家中訪談的方式，幫助基層單位化解信訪難題，減輕基層單位信訪壓力。

（3）減輕了信訪工作人員的心理壓力

心理咨詢師一方面對信訪群眾開展專業(yè)化的心理輔導(dǎo)服務(wù)，另一方面也針對信訪工作人員開展減壓活動，疏解心理壓力。通過定期組織開展心理減壓、危機(jī)干預(yù)和個別輔導(dǎo)，幫助信訪工作人員清除“情緒垃圾”，釋放不良情緒，緩解心理壓力，提高抗壓能力，改善精神狀態(tài)，保持健康心態(tài)。

總之，通過“三師一員”助訪，北京市民政局探索和實踐了新的信訪工作機(jī)制，做到了“人民群眾得實惠，政府工作見實效，社會組織受鍛煉”，實現(xiàn)了三方受益。

3.輿論影響

“三師一員”助訪模式的成功得到了國家有關(guān)部門和北京市市委市政府的肯定，也引起了社會輿論的廣泛關(guān)注。2015年5月29日，國家信訪局在北京市民政局組織了現(xiàn)場觀摩會，民政部在全國民政系統(tǒng)推廣了北京市民政局的經(jīng)驗做法。2015年11月30日，中央政治局委員、北京市市委書記郭金龍、市長王安順等6位市領(lǐng)導(dǎo)專題調(diào)研北京民政信訪工作?！吨袊鐣蟆芬浴笆锥济裾蛟烊宋男旁L、法制信訪、和諧信訪”為題進(jìn)行了報道，中國社會科學(xué)院政策研究中心唐鈞教授專門就此撰寫了題為《疏與堵的差別就在這里》的評論文章，把“三師一員”助訪化解信訪問題喻為信訪中的“大禹治水”，給予了高度評價。國家信訪局網(wǎng)站、民政部網(wǎng)站、重慶人大、長沙民政等政府官網(wǎng)相繼轉(zhuǎn)載報道，引起了社會的廣泛關(guān)注。專家學(xué)者也紛紛從不同角度對“三師一員”助訪模式進(jìn)行分析解讀。中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心唐鈞研究員從社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與管理的角度進(jìn)行了研究，將“三師一員”助訪模式作為社會穩(wěn)定管理的典范。

二、“三師一員”助訪模式的理論基礎(chǔ)和工作機(jī)制

作為一種成功實踐，“三師一員”助訪模式有其成功的理論邏輯和獨(dú)特的運(yùn)行模式。

（一）理論基礎(chǔ)

1.民本思想

儒家思想占據(jù)中國傳統(tǒng)政治文化的核心位置。民本思想是儒家政治哲學(xué)的核心價值。孔子提出德治思想，充分發(fā)揮了以“仁”為核心的民本學(xué)說，孟子、荀子又對這一學(xué)說進(jìn)行了發(fā)展，秦漢以后，直至明清，民本思想一直得到繼承和發(fā)揚(yáng)。民本思想從維護(hù)封建統(tǒng)治和社會穩(wěn)定出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了如何以民為本，關(guān)注社會底層百姓的憂樂和期盼，在中國兩千多年的歷史上曾為調(diào)和社會階級矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮過重大作用，歷代統(tǒng)治者都將其作為治國之要。雖然儒家民本思想有其內(nèi)在的缺陷，但是通過剔除其階級成份、愚民政策等腐敗思想，重新挖掘其合理內(nèi)核，對于構(gòu)建社會主義和諧社會，推動中國特色的民主政治建設(shè)向前發(fā)展仍有重大意義。[2]同樣，民本思想對于理解現(xiàn)代社會信訪工作的性質(zhì)和作用依然具有理論指導(dǎo)意義。

2.“以人為本”的執(zhí)政理念

“以人為本”是新時期我黨的重要執(zhí)政理念。以人為本強(qiáng)調(diào)：“促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享?！秉h的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央，勇于實踐，善于創(chuàng)新，不斷深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識，形成一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)堅持人民主體地位，繼承和堅持“以人為本”的執(zhí)政理念，實現(xiàn)共享發(fā)展。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，黨和政府的思想和行動都要一切為了群眾，急群眾之所急、想群眾之所想、辦群眾之所需，為群眾誠心誠意辦實事，盡心竭力解難事，堅持不懈做好事。

3.黨的群眾路線

以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨人，在長期斗爭中形成了一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，它是毛澤東思想三個活的靈魂之一，是黨的根本工作路線，是黨在長期革命和建設(shè)中探索的制勝法寶。群眾路線的實質(zhì)就是代表人民群眾，為人民謀利益，就是要執(zhí)政為民。歷史實踐告訴我們，只有堅持群眾路線，才能保證黨與群眾的血肉聯(lián)系，黨才能不斷煥發(fā)生機(jī)與活力。黨的各項工作和事業(yè)才能不斷取得勝利。信訪工作是群眾工作的重要內(nèi)容，是我黨堅持群眾路線的具體體現(xiàn)，其改革發(fā)展必須把群眾路線作為前提要求。

4.法治與德治

法治和德治是治理國家的兩種根本手段，如同車之兩輪、鳥之兩翼，對調(diào)整社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序發(fā)揮著重要作用。法治重強(qiáng)制，德治重教育。通過道德教育啟迪人們的道德覺悟，激勵人們的道德情感，強(qiáng)化人們的道德意志，增強(qiáng)人們的榮辱觀念，從內(nèi)心驅(qū)使人們自覺遵守社會行為規(guī)范。德治為儒家所倡導(dǎo)，被中國古代統(tǒng)治階級長期奉為正統(tǒng)思想?？鬃釉痛颂岢觥盀檎缘?，譬如北辰，居其所而眾星拱之”、“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”、“安上治民，莫善于禮”等多種論述。幾千年來，在長期的歷史發(fā)展中，德治對調(diào)解社會矛盾、融合人際關(guān)系、滋養(yǎng)民族精神起了重要作用?！叭龓熞粏T”助訪模式堅持道德激勵和禮教的作用，“以禮為先”、“以禮待人”、“道之以德，齊之以禮”，從“法、理、情、心”多個方面，告訴信訪群眾“法是什么，理在何處，情在哪里”，通過心靈溝通化解信訪人的對立和偏激，從根本上解決人的問題，有效促進(jìn)了信訪矛盾的化解。

5.有限政府理論

有限政府論源于西方，其區(qū)別于全能政府的大包大攬，強(qiáng)調(diào)政府行為的局限性和作用的有限性，主張縮小政府職能，擴(kuò)大社會自治功能，把原由政府管理的一部分社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)由個人、企業(yè)和社會中介組織去處理。有限政府理論對信訪工作的指導(dǎo)意義在于，承認(rèn)政府單一行政管理體制的有限性，引入社會團(tuán)體、社會機(jī)構(gòu)、個人等社會力量參與信訪工作，實行多元主體分工協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、多元共治的體制，發(fā)揮其多樣性和靈活性的特點(diǎn)和優(yōu)勢，綜合運(yùn)用各種手段和方法，處理信訪矛盾。

6.第三方治理理論

20世紀(jì)70年代，美國學(xué)者T.列維特（T.Levitt）提出“第三部門理論”（the third sector），認(rèn)為當(dāng)今社會存在著一大批社會組織，這些社會組織處于政府與企業(yè)之間，從事著政府和企業(yè)都“不愿做、做不好”的事，它們即是第三部門組織。世界各國學(xué)者對“第三部門”展開了廣泛研究，形成了“第三部門理論”。[3]

薩拉蒙在此基礎(chǔ)上，提出了第三方治理理論（the third-party government），形成了“第三方治理”體系。在這個體系中，政府與第三方執(zhí)行者在很大程度上共享對公共資金支出和公共權(quán)威運(yùn)用方面的裁量權(quán)。這就是獨(dú)立于政府、有能力且愿意參與公共服務(wù)的供給和監(jiān)督政府運(yùn)行的“第三方”力量，包括公民、私人組織（企業(yè)）和民間團(tuán)體（NGO）等?！暗谌健苯槿胄旁L調(diào)解機(jī)制切合了薩拉蒙的第三方治理理論，即政府可以依靠社會上普遍存在的“第三方”力量，把解決信訪糾紛的職能轉(zhuǎn)交給第三方，通過政府部門購買第三方組織服務(wù)的方式，以協(xié)助或代替政府部門實施其化解信訪糾紛的職能。[4]

（二）運(yùn)作模式和工作方法

1.政府主導(dǎo)

北京市民政局信訪工作部門是處理群眾信訪問題的責(zé)任主體，“三師一員”助訪在北京市民政局信訪處的統(tǒng)一組織下進(jìn)行，除授權(quán)外，“三師一員”不能單獨(dú)開展信訪工作。北京市民政局負(fù)責(zé)建立“三師一員”助訪機(jī)制，負(fù)責(zé)“三師一員”的日常管理、民政業(yè)務(wù)培訓(xùn)和助訪效果考核。社會組織負(fù)責(zé)“三師一員”的選拔、派遣，以及根據(jù)要求對派出人員進(jìn)行調(diào)換。

2.專業(yè)化分工

律師主要從法理的角度對信訪問題的利害關(guān)系進(jìn)行分析，幫助信訪群眾剖析訴求是否合法，引導(dǎo)信訪群眾通過法律渠道依法處理相關(guān)問題；心理咨詢師主要針對信訪群眾的心理特征，開展積極的心理疏導(dǎo)，找到產(chǎn)生信訪行為的心理原因，并幫助信訪群眾建立對事物的正確認(rèn)識；社會工作師主要通過與信訪群眾建立良好溝通關(guān)系，通過專業(yè)個案輔導(dǎo)、組織其參與社區(qū)活動等多種形式，幫助信訪群眾調(diào)整心態(tài)，回歸理性和社會；人民調(diào)解員主要運(yùn)用嫻熟的群眾工作技巧，用情感化人，用愛溫暖人，用理說服人，用法教育人。

3.助訪模式

（1）坐堂接訪

每周一至周五工作時間，安排律師、心理咨詢師、社會工作師和人民調(diào)解員在北京市民政局人民來訪接待大廳現(xiàn)場，按照各自的專業(yè)特長和職責(zé)分工，單獨(dú)或集體接訪，從“法、理、情、心”多個方面服務(wù)信訪群眾。

（2）疑難會診

對于一些疑難信訪問題，北京市民政局信訪處組織“三師一員”、相關(guān)單位，從不同的專業(yè)角度，分析信訪群眾上訪的心理特征、信訪問題產(chǎn)生的原因和難以化解的癥結(jié)，提出化解矛盾的辦法，制定化解矛盾的方案，推動疑難信訪問題案結(jié)事、信訪群眾息訴罷訪。

（3）聯(lián)合下訪

組織“三師一員”深入基層單位、深入社區(qū)、深入信訪群眾家中做工作，送法律、送政策、送溫暖，化解矛盾糾紛。

三、“三師一員”助訪模式的社會價值

（一）理論價值

1.為我國的信訪制度改革提供了參考

當(dāng)前，我國信訪工作面臨諸多困境已成為社會共識。如何走出信訪困境，學(xué)界主要有以下幾種觀點(diǎn)。一是取消論，主張弱化甚至取消信訪制度，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性，把信訪糾紛的解決引導(dǎo)到司法途徑上來；二是強(qiáng)化論，主張擴(kuò)大現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，通過立法賦予信訪機(jī)構(gòu)實在的權(quán)力，并強(qiáng)化信訪作用，在信訪制度內(nèi)解決信訪反映的問題，以達(dá)到削平信訪洪峰的效果；三是保留論，認(rèn)為在目前中國法治還不完善的情況下，信訪救濟(jì)是一種替代性的糾紛解決方式，應(yīng)當(dāng)予以保留；四是改革論，主張保留信訪制度但要對其做重大改革，以構(gòu)建一個公開、公正、規(guī)范、高效的多元化的信訪制度新模式。

縱觀以上觀點(diǎn)，主要從宏觀的、官方的、理論研究的角度提出改革方向，都有其合理性，但這些研究屬于理論層面的研究，偏重于理論框架及模型，側(cè)重于信訪機(jī)構(gòu)和信訪制度本身的設(shè)置，對于如何進(jìn)一步健全信訪糾紛調(diào)解機(jī)制缺乏具體的設(shè)計?！叭龓熞粏T”助訪模式探索了一種新的信訪調(diào)解機(jī)制，對于我國今后的信訪制度改革提供了參考。

2.“三師一員”助訪模式檢驗了“有限政府”理論和“第三方治理理論”在我國的適應(yīng)性

“有限政府”理論和“第三方治理理論”源于西方，社會各界從開始批評，再到謹(jǐn)慎探討，最后逐漸接受，成為共識?！叭龓熞粏T”助訪模式，從基本國情和基本市情出發(fā)，結(jié)合民政信訪的特點(diǎn)，積極探索，通過整合第三方力量和社會資源，破解信訪難題，取得了良好的效果?！叭龓熞粏T”助訪的實踐表明，“有限政府”理論和“第三方治理理論”具有深刻的社會邏輯，在一定范圍內(nèi)能夠適應(yīng)我國的基本國情。

（二）實踐價值

1.“三師一員”助訪模式貫徹了黨的群眾工作路線和工作方法

“三師一員”助訪模式堅持民本思想和以人為本，貫徹黨的群眾工作路線和工作方法。動員社會組織參與社會治理，創(chuàng)新了社會組織參與化解社會矛盾，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，整合了社會資源、社會力量，實現(xiàn)廣泛的社會共治，貫徹了以人為本的理念。把以往信訪工作注重解決具體的事，轉(zhuǎn)變?yōu)榧匆鉀Q具體的事，又要解決信訪群眾的“人”的問題，激發(fā)信訪群眾自身主觀能動性，從思想根源上化解矛盾、解決問題。

2.“三師一員”助訪模式有助于打破信訪和“維穩(wěn)怪圈”

所謂信訪和“維穩(wěn)怪圈”，是指信訪工作越做信訪量越大，“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”，導(dǎo)致政府部門陷入了信訪和維穩(wěn)“成本遞增收益遞減”的怪圈之中，即信訪和維穩(wěn)總成本遞增，信訪和維穩(wěn)成本效益、總收益遞減。有效應(yīng)對信訪和“維穩(wěn)怪圈”，可以從兩方面入手。第一，加強(qiáng)群眾工作，引進(jìn)和投入專業(yè)力量深入群眾，接近群眾，傾聽群眾的訴求，化解群眾的誤解；第二，補(bǔ)充政府能力短板，通過社會力量介入，彌補(bǔ)政府能力的不足，提高政府應(yīng)對上訪和維穩(wěn)的能力，從“小馬拉大車”變?yōu)椤叭厚R拉大車”。

3.“三師一員”助訪模式有助于推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)

引入律師參與信訪工作，是推進(jìn)信訪工作公平、公開、公正與法治化建設(shè)的重要舉措。信訪工作的根本出路在于法治建設(shè)和制度建設(shè)。律師參與信訪矛盾處理，更具有客觀性和中立性，通過其介入和全程參與，可有效見證和監(jiān)督政府在公共決策、社會管理、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面的軟肋和不足，及時提出批評和建議，幫助政府改進(jìn)和提高社會管理水平，促進(jìn)信訪工作法治化進(jìn)程。

4.“三師一員”助訪模式促進(jìn)了社會組織發(fā)育

“三師一員”助訪模式通過購買服務(wù)等方式，和社會組織建立工作聯(lián)系，為社會組織搭建了參與社會實踐和服務(wù)的平臺，提供了經(jīng)費(fèi)保障和工作場所，為社會組織發(fā)育創(chuàng)造提供了機(jī)遇。

注釋：

①“1+2+3”政策體系是指：1個意見（關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見），2個規(guī)范（信訪工作和矛盾糾紛排查調(diào)處工作），3個工作細(xì)則（領(lǐng)導(dǎo)干部接訪，集體訪、異常訪處置管理，“三師”——律師、心理咨詢師、社會工作師進(jìn)信訪）。

參考文獻(xiàn)：

大力培育社會組織 積極創(chuàng)新社會體制[DB/OL].（2013-01-18）[2016-09-20].http：//www.scopsr.gov.cn/jgbzlltj/201301/t20130128_205552.html.

王曉琳.淺析儒家民本思想及其對當(dāng)今的影響[J].改革與開放，2010（9）.

[4]吳偉強(qiáng)，彭江.新形勢下深入完善信訪調(diào)解機(jī)制的思路與對策[J].廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（8）.

責(zé)任編輯：許 丹