南疆農(nóng)村普法問題的對(duì)策研究

班學(xué)超++馬召偉++張世超++黃僑

【摘要】普法工作作為提升民眾法制觀念的重要工具，是新疆法治建設(shè)進(jìn)程中的基礎(chǔ)性工作。針對(duì)新疆南疆農(nóng)村的特殊人員構(gòu)成情況及現(xiàn)階段的社會(huì)需要，文章從南疆農(nóng)村普法的基本現(xiàn)狀、普法困境及原因、以及針對(duì)以上問題提出的相關(guān)對(duì)策等三個(gè)方面闡述了轉(zhuǎn)變普法工作方式的重要性。希望能為提高南疆農(nóng)村普法的工作效率提供建議。

【關(guān)鍵詞】南疆；農(nóng)村；普法宣傳

新疆作為一個(gè)民族眾多、情況復(fù)雜的邊疆大省，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定是各民族的根本利益和共同責(zé)任，各民族群眾的法制觀念對(duì)新疆社會(huì)的和諧穩(wěn)定有著至關(guān)重要的影響。南疆農(nóng)村特殊的位置分布與人口比例使這一區(qū)域的普法工作肩負(fù)著維護(hù)南疆乃至全疆長治久安的重大使命。部分普法工作的不到位，使得中國特色社會(huì)主義法治理念并沒有涵蓋所有的城鄉(xiāng)區(qū)域，這也是南疆農(nóng)村法制建設(shè)進(jìn)程緩慢的原因之一。

一、南疆農(nóng)村普法的基本現(xiàn)狀與問題

自1986年“一五”普法以來，南疆地區(qū)一直在踐行著國家對(duì)于普法制定的各項(xiàng)重點(diǎn)規(guī)劃與目標(biāo)。針對(duì)不同時(shí)期普法的不同特征不斷開展各項(xiàng)普法依法治理工作。尤其是在“六五”普法過程中，南疆多地州都依照普法總方針的要求，緊緊圍繞地區(qū)穩(wěn)定和長治久安開展的“法治六進(jìn)”活動(dòng)取得了很大的成效。但由于南疆農(nóng)村受歷史原因、自然資源和社會(huì)環(huán)境等方面因素的影響，農(nóng)牧民文化水平偏低，普法發(fā)展不平衡等問題使南疆農(nóng)村的普法工作也因此存在著諸多問題。

1.普法工作創(chuàng)新不夠，受人文環(huán)境影響大

南疆農(nóng)村普法工作的開展與全疆其他區(qū)域相比存在更多的困難。一方面，部分普法受交通、地方設(shè)施等物質(zhì)條件的影響，無法順利開展。另一方面，南疆農(nóng)村的普法工作存在一定滯后現(xiàn)象，普法內(nèi)容與農(nóng)民的生產(chǎn)生活在聯(lián)系上不夠緊密，普法工作的開展缺乏創(chuàng)新，農(nóng)村居民所接觸到的普法多為傳單、宣傳手冊(cè)以及集體宣講等“一對(duì)多”的單一形式。這一系列問題使得普法工作的吸引力小，群眾主動(dòng)接受率不高。

南疆很多農(nóng)村并沒有漢族居民，民族語言已經(jīng)被習(xí)慣成為本土語言，漢語普法不能滿足廣大農(nóng)民的需要，普法工作成本增加。同時(shí)，農(nóng)民的文化程度低使之在對(duì)普法宣傳內(nèi)容的理解上存在困難，普法工作人員不得不用更多的時(shí)間和精力為其普及、翻譯、解釋法律知識(shí)，普法工作的難度因此增大。

2.普法隊(duì)伍人才缺乏，法制宣傳質(zhì)量有待提高

法制宣傳工作點(diǎn)多面廣、工作量大、任務(wù)重，而當(dāng)前南疆農(nóng)村普法工作中，普法工作人員少、基層普法機(jī)構(gòu)缺編現(xiàn)象較為普遍。普法辦專（兼）職工作人員較少，尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一個(gè)所只有一名司法助理員，與當(dāng)前“大普法”任務(wù)需求還存在較大差距。另一方面，基層普法工作人員素質(zhì)有待提高。現(xiàn)階段普法工作人員中真正為法律專業(yè)的人很少，畢業(yè)于法律專業(yè)并且有一定宣傳工作經(jīng)驗(yàn)的更是鳳毛麟角。于此，涉及到解釋、翻譯法條等問題時(shí)，極容易發(fā)生解釋錯(cuò)誤或解釋不到位的問題，這使得普法工作的質(zhì)量得不到保證。同時(shí)，由于普法人員的雙語素質(zhì)也沒有達(dá)到相應(yīng)要求，這使得在雙語翻譯的過程中存在大量的詞匯生造、誤解，最終導(dǎo)致“畸形翻譯”的后果，同樣嚴(yán)重影響普法的質(zhì)量。

3.部分群眾“信訪不信法”、“信教不信法”

在日常工作中“信訪不信法”的現(xiàn)象在文化水平落后的農(nóng)村顯得尤為突出。事實(shí)上，在信訪人的訴求中絕大多數(shù)都可以通過“法”的途徑來解決。而部分群眾這種“上訪萬能”的主觀思想沒有破除，南疆農(nóng)村普法工作在開展時(shí)不能被積極響應(yīng)，這也側(cè)面反映出普法力度不夠、效果差的現(xiàn)實(shí)問題。

南疆農(nóng)村是新疆重要的少數(shù)民族特別是維吾爾族聚居區(qū)，這樣大的民族少數(shù)民族人口比例也使得伊斯蘭教教義在南疆農(nóng)村居民的思想中具有極高甚至超越法律的地位。在普法過程中，遇到宗教習(xí)慣法和國家法律相矛盾的情況時(shí)，信教群眾則表現(xiàn)出對(duì)宗教教義的絕對(duì)服從，使得普法工作受到嚴(yán)重阻礙。

4.普法重宣傳輕實(shí)踐，整體發(fā)展不平衡

南疆農(nóng)村普法的整體發(fā)展不夠平衡，個(gè)別單位和部門對(duì)普法工作重視程度不夠，一定程度上存在“走過程”的現(xiàn)象。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層部門與單位在學(xué)法用法、法制實(shí)踐上下功夫不夠，雖然工作也在做，但是沒有與本部門、本單位實(shí)際緊密結(jié)合起來，法制教育與法制實(shí)踐不配套，有脫節(jié)現(xiàn)象。各族干部群眾對(duì)法律知識(shí)的掌握和理解還不夠，從學(xué)法到守法、用法、護(hù)法的轉(zhuǎn)化還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作機(jī)制還不夠規(guī)范完善。村“兩委”班子作為普法單位是進(jìn)行農(nóng)村普法的主要配合人和引導(dǎo)人，其自身運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展、處理和化解矛盾糾紛的能力還不夠高，依法治村能力不足。針對(duì)于南疆農(nóng)村普法的各種問題，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作倦怠，尋找新形式、新方法的意識(shí)差，上一級(jí)主管單位對(duì)農(nóng)村普法工作缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致問題得不到有效解決。

二、南疆農(nóng)村地區(qū)普法困境的原因分析

1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后

南疆自然資源稀缺，是新疆典型的邊遠(yuǎn)貧窮地區(qū)。各地州圍繞塔克拉瑪干沙漠分布，山地、沙漠和戈壁遍布，人均耕地資源極為有限，農(nóng)牧民的收入難以依靠耕、林、草地等自然資源得到增長。相比其他地區(qū)而言，南疆農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，各村莊不集中。農(nóng)村分布的偏遠(yuǎn)、交通道路建設(shè)的滯后以及現(xiàn)代化設(shè)施在農(nóng)村地區(qū)難以普及等問題限制了村民通過多個(gè)媒體渠道獲取法律知識(shí)的途徑，影響了法律知識(shí)在農(nóng)村地區(qū)的普及范圍。同時(shí)，這樣的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀決定了農(nóng)村大部分群眾更看中經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)比較枯燥的普法教育興趣不大。

南疆農(nóng)村落后的經(jīng)濟(jì)水平對(duì)普法經(jīng)費(fèi)的影響也使普法主題開展普法工作時(shí)存在阻力。例如，在農(nóng)村開展普法下鄉(xiāng)文藝活動(dòng)的想法，可能因經(jīng)費(fèi)的不足無法實(shí)現(xiàn)。

2.教育資源不足，民族同胞漢語水平差

相比全疆其他地區(qū)而言，南疆農(nóng)村教育資源嚴(yán)重不足。大部分村民經(jīng)濟(jì)條件難以負(fù)擔(dān)起子女跨區(qū)接受教育的費(fèi)用，嚴(yán)重降低了村民的積極性，這樣的內(nèi)部因素和外部因素共同導(dǎo)致了該地區(qū)整體文化水平偏低，理解和接受法律知識(shí)的難度增大。

南疆農(nóng)村人口中，維吾爾族等少數(shù)民族所占的比重極大。維語等少數(shù)民族語言是南疆農(nóng)村地區(qū)主要的流通語言，目前有部分少數(shù)民族同胞因所處地域偏遠(yuǎn)與外界溝通聯(lián)系少，至今仍無法運(yùn)用漢語與他人交流。在這樣的條件下，眾多的法律知識(shí)若想被廣大農(nóng)村民族所了解進(jìn)而接受，則需要準(zhǔn)確的雙語翻譯與解釋，普法工作的任務(wù)因此加重。

3.民族宗教習(xí)慣法影響深遠(yuǎn)

自16世紀(jì)初伊斯蘭教最終取代佛教成為新疆的主要宗教后，伊斯蘭教在新疆影響深遠(yuǎn)。南疆農(nóng)村地區(qū)維吾爾族信教群眾數(shù)量多、宗教意識(shí)強(qiáng)，宗教對(duì)群眾的精神生活和社會(huì)行為影響深刻。在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)教義與法律相沖突的時(shí)候，信教群眾更愿意通過教義和民族的習(xí)慣來解決實(shí)際問題，忽略了法律的存在。其次，南疆農(nóng)村分布偏遠(yuǎn)，政府對(duì)農(nóng)村的監(jiān)管較為薄弱，致使農(nóng)村地區(qū)成為了極端宗教分子滋生的沃土，極端宗教分子利用農(nóng)村少數(shù)民族較為集中的特點(diǎn)，私下傳播異端邪說，歪曲教義，降低了信教群眾對(duì)法律權(quán)威的信仰。這嚴(yán)重影響了南疆農(nóng)村地區(qū)的普法工作的開展。

4.法律維權(quán)成本較高，群眾缺乏信任感

隨著群眾的法律意識(shí)不斷增加，要求切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)也不斷增強(qiáng)，但由于許多群眾的法律知識(shí)水平所限，不知應(yīng)如何通過法律途徑來維護(hù)自身的合法權(quán)益。一方面，對(duì)于農(nóng)民來說，遇到糾紛之后，其自身的經(jīng)濟(jì)條件難以負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用，同時(shí)復(fù)雜訴訟程序又影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)行。另一方面，村民在日常生活中所了解到的司法腐敗現(xiàn)象大大降低了他們對(duì)法律的信任程度。此外，某些部門為了息事寧人，對(duì)有些信訪人提出的一些不合理要求也不免遷就，給予滿足，使他們錯(cuò)誤認(rèn)為事情鬧得越大對(duì)自己越有好處。這樣的結(jié)果，從客觀上鼓勵(lì)群眾非正常上訪，。

5.普法主管單位對(duì)基層普法的重視度不足

普法工作作為一項(xiàng)承擔(dān)著普及法律知識(shí)、培養(yǎng)法治觀念、引導(dǎo)法治行為的基礎(chǔ)性工作，其重要性是不言而喻的。然而，在南疆農(nóng)村地區(qū)的整個(gè)普法過程中存在著監(jiān)管不到位，運(yùn)行機(jī)制不健全的問題。上級(jí)政府的普法工作任務(wù)很難在鄉(xiāng)村一級(jí)落實(shí)到位，而在現(xiàn)實(shí)中對(duì)這項(xiàng)工作考核監(jiān)督機(jī)制的不健全又導(dǎo)致了基層一線普法人員在農(nóng)村開展工作積極性不高。其次，因?yàn)樗枷肷险J(rèn)識(shí)的不足，部分工作人員對(duì)法制宣傳教育工作的態(tài)度消極，將普法工作置于次要位置，甚至對(duì)部分普法任務(wù)進(jìn)行拖延、擱置，普法流于形式。同時(shí)，基層普法組織在普及法律的內(nèi)容上與農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)情況不匹配，內(nèi)容缺乏針對(duì)性和系統(tǒng)性，法律條文宣講多，法治理念、法律信仰培養(yǎng)少。

三、南疆農(nóng)村地區(qū)普法問題的對(duì)策及路徑選擇

1、改進(jìn)創(chuàng)新普法形式及內(nèi)容，大力培養(yǎng)普法人才

普法是一項(xiàng)長期的工作，在普法的時(shí)候，不僅要在內(nèi)容的選擇上有針對(duì)性，還要重視普法的方法使用，如果僅僅是遵循傳統(tǒng)的方式，那么普法工作對(duì)人們所形成的影響必定是十分有限的。而農(nóng)村地區(qū)以往的普法活動(dòng)一直受限于群眾的文化程度受限及接受能力，傳統(tǒng)形式難以吸引他們?nèi)フJ(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識(shí)。我們可以改變和創(chuàng)新普法形式，在普法過程中加強(qiáng)與農(nóng)牧民的對(duì)話，將普法寓教于樂，互動(dòng)普法。同時(shí)，基層普法工作組織在普法開展之前應(yīng)該調(diào)查了解群眾最關(guān)注什么法律問題，通過問題有針對(duì)性的對(duì)普法活動(dòng)和內(nèi)容進(jìn)行合理安排。另外，要加強(qiáng)對(duì)普法隊(duì)伍的建設(shè)，培養(yǎng)精法律、懂雙語、善宣傳的普法人才，將枯燥的法律條文翻譯為村民們易于接受的文字，降低法律知識(shí)在普及時(shí)的難度，提高法律傳播的效率。

2.加大對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)

特殊地理環(huán)境因素導(dǎo)致了南疆地區(qū)的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村大多環(huán)繞沙漠分布，特別是村落之間，間隔遠(yuǎn)分布較為零散。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的道路交通的不便利給普法教育開展帶來的影響主要體現(xiàn)在工作難度大，時(shí)間上具有滯后性等方面。對(duì)于此類問題，單單提高普法主體的工作能力和工作效率是不夠的，這更需要政府部門在基礎(chǔ)建設(shè)方面增加投入，疏通道路，縮短農(nóng)村與城鎮(zhèn)的距離，保證普法工作的有效執(zhí)行。南疆農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，以確保更多種類的普法方式的順利開展，使得普法的開展不再因?yàn)槲镔|(zhì)條件不足而受到約束。同時(shí)，財(cái)政上的支持必然將使得南疆農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)上有一定的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也將使得農(nóng)民更有興趣了解和學(xué)習(xí)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容。這對(duì)普法工作的開展來說，是一個(gè)從源頭到過程的共同進(jìn)步。

3.在尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化普法的針對(duì)性

南疆農(nóng)村地區(qū)一直是少數(shù)民族主要的聚集區(qū)，民族習(xí)慣和宗教思想盛行，宗教教職人員的影響力和號(hào)召力強(qiáng)。針對(duì)這一問題，我們應(yīng)該在尊重民族習(xí)慣和少數(shù)民族宗教信仰的基礎(chǔ)上，通過宗教領(lǐng)袖在信教群眾們中的突出地位來引導(dǎo)學(xué)習(xí)法律知識(shí)。所以，首先要對(duì)新疆各地區(qū)的宗教領(lǐng)袖進(jìn)行普法培訓(xùn)，通過宗教領(lǐng)袖的引導(dǎo)讓信教民眾眾正確了解宗教教義，從而在宗教傳播的源頭進(jìn)行規(guī)范。例如，積極推動(dòng)伊斯蘭教的解經(jīng)講經(jīng)工作，積極宣傳伊斯蘭教和平、團(tuán)結(jié)、中道、愛國思想，反暴力、講法制，堅(jiān)決抵御宗教極端思想滲透。在遵循宗教信仰自由的政策下依法打擊與法律相違背的宗教行為，推行法律至上，明確法律的權(quán)威性。

其次，在農(nóng)村地區(qū)普法工作方面應(yīng)該注重少數(shù)民族群眾的風(fēng)俗習(xí)慣，在制作普法宣傳冊(cè)的時(shí)候，加入一些民族風(fēng)格元素，提高群眾對(duì)宣傳冊(cè)的興趣。在普法內(nèi)容選擇上，搜集一些現(xiàn)實(shí)生活中因宗教被利用而產(chǎn)生的相關(guān)案件，向村民們進(jìn)行展示。讓他們及時(shí)了解非法宗教的危害性，增強(qiáng)自我防范意識(shí)。

4.對(duì)癥下藥，提高群眾司法信任度

進(jìn)一步加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳，提升群眾的法律水平，特別是加強(qiáng)勞動(dòng)合同法、工傷保險(xiǎn)條例等的宣傳力度，讓群眾正確認(rèn)識(shí)其自身的權(quán)益和義務(wù)，破除爭(zhēng)取不合理訴求的主觀意愿，加強(qiáng)集會(huì)游行示威法、信訪條例等的宣傳，引導(dǎo)群眾通過正確的方式表達(dá)訴求，同時(shí)要適當(dāng)宣傳群眾通過法律途徑爭(zhēng)取合法權(quán)益的正面例子及通過不當(dāng)手段表達(dá)訴求受到法律制裁的反面例子，破除“小鬧小解決，大鬧大解決”的不當(dāng)思想。

5.各領(lǐng)導(dǎo)部門加大對(duì)普法活動(dòng)的重視程度

村民自治委員會(huì)是國家制度中明確規(guī)定的村民自治組織，是對(duì)廣大農(nóng)民直接進(jìn)行管理的基層組織機(jī)構(gòu)。據(jù)新疆統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，目前鄉(xiāng)村人口占南疆人口的62.76%，共有村民自治委員會(huì)5450個(gè)。要想在基層農(nóng)村地區(qū)搞好普法宣傳工作，就不得不利用好村民自治委員會(huì)與普法的關(guān)系。首先，針對(duì)南疆農(nóng)村地區(qū)對(duì)于長久以來普法工作難以執(zhí)行到基層、普法工作偏重形式主義的問題應(yīng)設(shè)立有效的基層監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于普法工作“有形式，無內(nèi)容”的現(xiàn)象向上一級(jí)政府進(jìn)行反饋，保證上層政府的普法宣傳的工作安排在農(nóng)村地區(qū)得到有力執(zhí)行。其次，利用好在南疆農(nóng)村地區(qū)設(shè)立駐村工作組推進(jìn)普法。普法宣傳是一項(xiàng)需要逐步推進(jìn)的工作，農(nóng)村群眾因?yàn)榕c外界的溝通交流較少以及對(duì)法律所具有的陌生感而在短時(shí)間內(nèi)對(duì)普法隊(duì)伍及其工作不認(rèn)同。在這樣的情況下，利用好駐村工作組和村民自治委員會(huì)與村民關(guān)系更為貼近這項(xiàng)優(yōu)勢(shì)，使普法工作在基層的開展能夠更為深入和高效。

結(jié)語

南疆基層法制建設(shè)是促進(jìn)南疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然條件，是新疆和諧穩(wěn)定的重要支持，是現(xiàn)代化法治社會(huì)建設(shè)的必然要求。我們要在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的前提下，重視南疆農(nóng)村地區(qū)普法工作的開展，在保證普法主體素質(zhì)的提升的同時(shí)不斷改進(jìn)普法工作方式，有針對(duì)性的解決現(xiàn)階段南疆普法宣傳教育所面對(duì)的困境，做到“有效普法”、“普群眾需要的法”，充分發(fā)揮普法宣傳教育對(duì)邊疆穩(wěn)定的重要影響，切實(shí)為當(dāng)前全疆的維穩(wěn)工作作出貢獻(xiàn)。

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基金項(xiàng)目：大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目

項(xiàng)目編號(hào)：201410757017

通訊作者：馬召偉