分區(qū)協(xié)作：紀(jì)委防止“燈下黑”新機制

蔣興禮

【摘要】近年來，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的體制改革，從組織構(gòu)建上回答了“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的問題。在這一背景下，“如何監(jiān)督紀(jì)委”成了下一階段改革需要面對的新課題。從協(xié)作性公共管理的視角出發(fā)，可以構(gòu)建一個紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)審查分區(qū)協(xié)作機制的四維分析框架，包括協(xié)作的結(jié)構(gòu)、協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)作的團隊、協(xié)作的過程四個要素。分區(qū)協(xié)作機制的構(gòu)建，有助于有效實施對紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督，防止“燈下黑”。

【關(guān)鍵詞】反腐倡廉 紀(jì)檢監(jiān)察干部 分區(qū)協(xié)作機制

【中圖分類號】D262.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

紀(jì)檢監(jiān)察新體制呼喚自我監(jiān)督新機制

如何打好反腐這一新時期的攻堅戰(zhàn)，黨中央在頂層設(shè)計作了周密部署。中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，提出“以改革精神加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”。2013年以來，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的體制改革，主要在三個方面：一是兩次機構(gòu)調(diào)整，中紀(jì)委對內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員配置進(jìn)行了調(diào)整，新成立了組織部和宣傳部，將紀(jì)檢監(jiān)察室從8個擴大到12個，把主要精力聚焦以監(jiān)督和辦案上，各省市及企事業(yè)單位也隨之進(jìn)行了機構(gòu)調(diào)整。二是實現(xiàn)“兩個全覆蓋”，即派駐機構(gòu)全覆蓋和巡視工作全覆蓋。三是堅持“兩個職責(zé)”，即落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，實行黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，紀(jì)委協(xié)助黨委加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。中央和地方紀(jì)檢監(jiān)察組織的體制改革，帶來了兩大顯著的結(jié)果：一是紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)隊伍強大了。二是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的權(quán)力增大了。紀(jì)委的用人權(quán)擴大，話語權(quán)增強，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)范圍擴大，反腐倡廉主業(yè)聚焦，垂直領(lǐng)導(dǎo)加強。

紀(jì)檢監(jiān)察部門具有權(quán)力特殊性、權(quán)力自我擴張性和權(quán)力自我監(jiān)督意識薄弱性的特點，紀(jì)委監(jiān)察干部腐敗問題同樣十分嚴(yán)重。如果權(quán)力得不到有效監(jiān)督就會產(chǎn)生新的腐敗。為了有效解決“燈下黑”問題，紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)在機構(gòu)改革中增設(shè)了專職于自我監(jiān)督的“紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”，（簡稱干監(jiān)室）。對紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)干部的監(jiān)督是一個綜合體系，涉及黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和自我監(jiān)督等多個方面?！凹o(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”的設(shè)置是自我監(jiān)督體系中的一個有效舉措，回應(yīng)了“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的問題。

執(zhí)紀(jì)審查是黨章賦于紀(jì)委的神圣職責(zé)，是嚴(yán)肅黨紀(jì)、反腐懲腐的重要手段之一，包括了信訪舉報、線索受理與管理、初步核實、立案、調(diào)查、案件審理、申訴復(fù)查等系列程序性工作。厘清了“誰來監(jiān)督紀(jì)委”之后，接下來需要重點探討“如何監(jiān)督紀(jì)委”，即如何有效開展自我監(jiān)督，以什么樣的方式、什么樣的機制對紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)審查，這將是今后一個時期，紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)需要著力解決的課題。

協(xié)作性公共管理與分區(qū)協(xié)作機制的契合

協(xié)作性公共管理是指單個部門無法更有效或獨自不能實現(xiàn)某一結(jié)果，聯(lián)合兩個或更多部門，實行組織間的信息、資源、活動和能力等方面的聯(lián)系、整合或共享。協(xié)作性公共管理成為了現(xiàn)今公共管理的發(fā)展趨勢。2016年6月，中國某省紀(jì)委監(jiān)察廳為適應(yīng)體制改革，率先對紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)審查實行分區(qū)協(xié)作機制，首次將協(xié)作性公共管理應(yīng)用于對紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督。

什么是分區(qū)協(xié)作機制？即在紀(jì)委常委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的作用，合理劃分執(zhí)紀(jì)審查協(xié)作區(qū)域，實行集中力量進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查的工作模式，形成責(zé)任明確、協(xié)作有力、運轉(zhuǎn)靈活、制度配套和程序優(yōu)化的工作機制，形成對紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督合力。

協(xié)作性公共管理建立在資源依賴?yán)碚?、交易成本理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論的基礎(chǔ)上，這與分區(qū)協(xié)作機制興起的原因在理論上是契合的。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織之間存在著資源依賴情況，單個政府組織需要依賴其他組織的資源才能有效運轉(zhuǎn)，這就形成了協(xié)作。而參與協(xié)作的主要動機是追求自身利益，這種組織之間的資源依賴性，產(chǎn)生了交換關(guān)系，成為互動伙伴。對紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)審查實行分區(qū)協(xié)作機制，也緣于對紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)資源依賴的需求。中央、省、市、縣新成立了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、派駐紀(jì)檢組，搭建了干部監(jiān)督的組織機構(gòu)。但卻存在案件查處比例、案件質(zhì)量需要提高的現(xiàn)狀。究其原因，一是執(zhí)紀(jì)審查力量不夠，能力不強，人員相對缺乏，沒有專職人員負(fù)責(zé)，具有執(zhí)紀(jì)審查經(jīng)驗的人員也比較少。二是干監(jiān)室、紀(jì)檢組監(jiān)管對象點多面廣，顯得監(jiān)督乏力。三是聚焦主責(zé)主業(yè)不夠，不少干監(jiān)室與機關(guān)黨委合署辦公，有的還同時承擔(dān)其他工作業(yè)務(wù)，精力不夠集中。四是主動發(fā)現(xiàn)問題的能力弱、渠道少。面對這一現(xiàn)象，就要整合資源，形成合力，建立起適應(yīng)新體制下的分區(qū)協(xié)作機制，以追求組織間“自身利益”。

交易成本理論認(rèn)為，公共組織之間產(chǎn)生協(xié)作關(guān)系，要追求減少相關(guān)的交易成本，使各方都獲益。交易成本有三項指標(biāo)，一是組織間有共同愿景或使命；二是組織間具有合作的經(jīng)歷，能降低交易成本；三是組織間有相同的經(jīng)驗和相關(guān)的信息搜索。當(dāng)組織間協(xié)作時，能創(chuàng)造單一組織難以實現(xiàn)的更大價值。對紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)審查的分區(qū)協(xié)作機制，是在同一系統(tǒng)內(nèi)的業(yè)務(wù)協(xié)作，具有共同的目標(biāo)和使命；是為了強化對紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督，提高執(zhí)紀(jì)審查效率，目標(biāo)一致使得不同單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門之間增加了協(xié)作的意愿。通過相互協(xié)作，取得了明顯的執(zhí)紀(jì)審查成效，增加了長期協(xié)作的穩(wěn)定性。不同單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門，掌握了不同的專業(yè)人才、舉報線索及信息，可以互換資源，以達(dá)效益最大化。分區(qū)協(xié)作降低了“交易成本”。

網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，跨部門協(xié)作就是一種“網(wǎng)絡(luò)”，現(xiàn)代公共治理是一種協(xié)作性網(wǎng)絡(luò)管理，這一理論關(guān)注組織間的協(xié)作，重視建構(gòu)跨地區(qū)協(xié)作模型，解決單一組織難以有效解決的公共問題。對紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)審查的又一難點，是同體監(jiān)督的缺陷與中國人情文化的負(fù)效應(yīng)。紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室對干部的監(jiān)督是自我監(jiān)督，同體監(jiān)督是一種成本很高的監(jiān)督，干監(jiān)室本身在紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)以內(nèi)，自然也受領(lǐng)導(dǎo)及同事的影響，難以形成鐵面無私的監(jiān)督。中國是一個人情文化很濃的國家，人情文化對內(nèi)部監(jiān)督的負(fù)效應(yīng)是不可忽略的。紀(jì)檢監(jiān)察部門的干部工作聯(lián)系頻繁，同處一幢大樓，對同事或朋友監(jiān)督起來，存在顧及情面思想，缺乏主動出擊意識，或者隱瞞情況，不作為、不了了之；或者與同事做人情交易，不提供情報。解決之道，可從網(wǎng)絡(luò)治理理論中找到答案，實行協(xié)作機制，交叉執(zhí)紀(jì)審查，既有效利用資源，又避免同體監(jiān)督缺陷及人情文化的負(fù)效應(yīng)。

分析協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)與分區(qū)協(xié)作機制產(chǎn)生的必要性及原因，不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)作性公共管理與分區(qū)協(xié)作機制在理論上是契合的。

構(gòu)建分區(qū)協(xié)作機制的四維框架

協(xié)作性公共管理的重心在四個方面：協(xié)作的結(jié)構(gòu)、協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)作的團隊、協(xié)作的過程。我們可以此建立起對紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)審查分區(qū)協(xié)作機制的四維框架。

第一，建立分區(qū)協(xié)作的結(jié)構(gòu)。協(xié)作關(guān)系的成員之間是一種什么樣的結(jié)構(gòu)？這就需要明確管制體制，建立和頒布相關(guān)規(guī)章或行為規(guī)范，明確能做什么和不能做什么，形成合力，使協(xié)作的行為體在共同執(zhí)紀(jì)審查中獲得集體收益。具體操作而言，就要實行“三個統(tǒng)一”。

統(tǒng)一調(diào)配力量。協(xié)作區(qū)形成“三個統(tǒng)籌”，即人員統(tǒng)籌，根據(jù)執(zhí)紀(jì)審查工作需要，按有關(guān)程序抽調(diào)協(xié)作區(qū)內(nèi)的紀(jì)檢干部組成執(zhí)紀(jì)審查組。手段統(tǒng)籌，整合公安、檢察、審計等單位力量，或借助銀行查詢、通訊查詢等手段，推進(jìn)執(zhí)紀(jì)審查開展。資源統(tǒng)籌，協(xié)作執(zhí)紀(jì)審查所需的經(jīng)費、車輛等后勤保障一般由監(jiān)督對象所屬區(qū)域紀(jì)委負(fù)責(zé)解決，跨區(qū)域的，可報請上一級紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室協(xié)調(diào)解決。

統(tǒng)一管理線索。由最高一級協(xié)作區(qū)組織者的紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室負(fù)責(zé)收集問題線索，且建立統(tǒng)一的信息庫，集中排查，及時處置。以省級協(xié)作區(qū)為例，省級機關(guān)各部門、派駐機構(gòu)收到的反映紀(jì)檢監(jiān)察干部的信訪舉報，或在執(zhí)紀(jì)審查中發(fā)現(xiàn)的紀(jì)檢監(jiān)察干部問題線索的；省級黨委巡視辦和巡視組在工作中發(fā)現(xiàn)的紀(jì)檢監(jiān)察干部問題線索的；下設(shè)各市紀(jì)委機關(guān)收到的反映本級紀(jì)委班子成員、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人或縣級紀(jì)委書記問題線索的；省級紀(jì)委派駐機構(gòu)和省級所屬高校、企業(yè)紀(jì)委收到的反映本部門處級以上紀(jì)檢監(jiān)察干部問題線索的，都統(tǒng)一移交省紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室。

統(tǒng)一集中研判。由紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室成立執(zhí)紀(jì)審查小組，在配合完成調(diào)查后，相關(guān)人員會對其進(jìn)行詳細(xì)的核實，再由有關(guān)部門遵循規(guī)定處理。將對本單位紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)審查，立足于單獨完成，對難度較大、無法獨立開展、需要回避、級別較高等有關(guān)復(fù)雜問題線索，可提請協(xié)作執(zhí)紀(jì)審查。開展協(xié)作執(zhí)紀(jì)審查，實行“三個不變”。一是執(zhí)紀(jì)審查主體不變。協(xié)作組經(jīng)過初核認(rèn)為需要執(zhí)紀(jì)審查的。二是調(diào)查主體不變。由市級及以上紀(jì)委監(jiān)察局執(zhí)紀(jì)審查的，協(xié)作組指定專人作為案件主辦人，負(fù)責(zé)協(xié)作調(diào)查組調(diào)查事宜。由縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的，則該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記或副書記作為執(zhí)紀(jì)審查主辦人，協(xié)作組派專人進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)。三是處分主體不變。分區(qū)協(xié)作執(zhí)紀(jì)審查移送審理后，由原執(zhí)紀(jì)審查單位按照有關(guān)規(guī)定權(quán)限和程序進(jìn)行處理并落實到位。

第二，確定分區(qū)協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)。協(xié)作性領(lǐng)導(dǎo)的存在，是決定協(xié)作集體行動成功的關(guān)鍵，協(xié)作性公共管理將此類領(lǐng)導(dǎo)稱之為“跨界者”或“連接人”?！翱缃缯摺睉?yīng)具有四種基本能力：人際交往與溝通能力；對協(xié)作團隊實施影響與管理的能力；對復(fù)雜問題處置和團隊依賴的駕馭能力；在競爭性的權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮“連接”的能力。根據(jù)執(zhí)紀(jì)審查工作需要，成立專門工作組，設(shè)組長1人，副組長1-2人，由紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室指派。如果是省級協(xié)作組，一般應(yīng)由處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，對省級紀(jì)委監(jiān)察干部監(jiān)督室負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全組的工作，進(jìn)行集中審理，交叉執(zhí)紀(jì)審查。協(xié)作執(zhí)紀(jì)審查，單位分管領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)紀(jì)審查負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，協(xié)作組領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)紀(jì)審查負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，執(zhí)紀(jì)審查主辦人負(fù)直接責(zé)任。協(xié)作組領(lǐng)導(dǎo)要同單位分管領(lǐng)導(dǎo)定期召開會議，溝通情況，電話督辦，實地指導(dǎo)等，對協(xié)作組執(zhí)紀(jì)審查的重大事項實施督辦指導(dǎo)。

第三，組建分區(qū)協(xié)作的團隊。協(xié)作關(guān)系存在和成功的基礎(chǔ)在于協(xié)作團隊的組建，如何分區(qū)？如何選人？如何提升人員能力？將直接影響到協(xié)作效率。合理劃分協(xié)作區(qū)。按照“就近整合，職能相近，優(yōu)勢互補，便于工作”的原則，劃分協(xié)作區(qū)域。可按行政區(qū)域與工作系統(tǒng)劃分為若干個協(xié)作區(qū)，每個協(xié)作區(qū)以3-6個行政區(qū)為宜。優(yōu)選若干成員。各工作組根據(jù)情況配備若干成員，以協(xié)作區(qū)內(nèi)各紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室干部和系統(tǒng)內(nèi)從事相關(guān)工作的人員為主，必要時可從紀(jì)檢監(jiān)察室抽調(diào)。對人員進(jìn)行培訓(xùn)。一是進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。在執(zhí)紀(jì)審查方法上，進(jìn)行“執(zhí)紀(jì)審查談話技巧”、“紀(jì)檢監(jiān)察干部主業(yè)原則與方法”等專題講解。在執(zhí)紀(jì)審查寫作上，進(jìn)行“執(zhí)紀(jì)審查初核報告”、“執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查報告”、“執(zhí)紀(jì)審查審理報告”等學(xué)習(xí)。在執(zhí)紀(jì)審查實訓(xùn)上，進(jìn)行“執(zhí)紀(jì)審查公文實例演練”，開展“執(zhí)紀(jì)審查模擬演練與案例討論”，用具體案例進(jìn)行“如何定性，如何量紀(jì)”的判斷與探討。二是實施跟班學(xué)習(xí)。通過組織執(zhí)紀(jì)審查人才和新進(jìn)人員的“面對面”的交流學(xué)習(xí)，使得紀(jì)檢監(jiān)察干部在實踐中尋求突破，提高自身對事物的觀察力與洞察力。

第四，完善分區(qū)協(xié)作的過程。協(xié)作性公共管理把協(xié)作過程分為激活、定位、動員、綜合四個具體環(huán)節(jié)。在對紀(jì)檢監(jiān)察干部執(zhí)紀(jì)審查的分區(qū)協(xié)作過程中，可以分為四個階段，做到“四明”。啟動執(zhí)紀(jì)審查工作，做到案件明。由紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室具體負(fù)責(zé)協(xié)作區(qū)執(zhí)紀(jì)審查工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。在獲取問題線索后，一案一授權(quán)，根據(jù)工作需要，組建初核工作組、調(diào)查工作組等專門的工作機構(gòu)，對具體案件開展初核或調(diào)查工作，為協(xié)作“激活”。明確成員各自職責(zé)，做到任務(wù)明。在初核和調(diào)查的基礎(chǔ)上，經(jīng)批準(zhǔn)后，由紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室主辦或指定協(xié)作區(qū)工作組、協(xié)作區(qū)內(nèi)的紀(jì)委承辦。對每個參與成員的工作進(jìn)行分工，明確各自工作任務(wù)，協(xié)調(diào)工作進(jìn)度，統(tǒng)一工作完成預(yù)期時間，為協(xié)作“定位”。規(guī)定成員相關(guān)紀(jì)律，做到規(guī)則明。對于參與執(zhí)紀(jì)審查的工作人員，應(yīng)自覺接受協(xié)作工作組的統(tǒng)一指揮，服從工作安排，遵守執(zhí)紀(jì)審查相關(guān)紀(jì)律。對于違反執(zhí)紀(jì)審查工作紀(jì)律，以案謀私、跑風(fēng)漏氣，無理拒絕協(xié)作安排，不正確履行責(zé)任，作風(fēng)不實，造成不良后果的，從嚴(yán)處理。以嚴(yán)明的紀(jì)律，促成共同的工作愿景，增強投入意識，為協(xié)作“動員”。完成執(zhí)紀(jì)審查任務(wù)，做到結(jié)果明。對執(zhí)紀(jì)審查對象的立案、審理和處分，嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢察機關(guān)案件檢查工作條例》權(quán)限規(guī)定執(zhí)行。審查工作結(jié)束后，相應(yīng)的工作組不再保留。不定期舉行執(zhí)紀(jì)審查工作經(jīng)驗交流，促進(jìn)所有協(xié)作區(qū)成員之間的良性互動，以構(gòu)建協(xié)作信任關(guān)系和推進(jìn)信息交換，為協(xié)作“綜合”。

（作者為廣西民族大學(xué)副研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①劉亞平：《協(xié)作性公共管理：現(xiàn)狀與前景》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2010年第4期。

責(zé)編/高驪 肖晗題（見習(xí)） 美編/于珊