區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新研究

【摘 要】國(guó)務(wù)院批復(fù)同意在連云港設(shè)立國(guó)家唯一的東中西區(qū)域合作示范區(qū)意義重大。本文在分析國(guó)內(nèi)區(qū)域合作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討東中西示范區(qū)區(qū)域合作機(jī)制的對(duì)策，建議創(chuàng)新區(qū)域合作體制機(jī)制從創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作和利益分享機(jī)制入手，提升東中西示范區(qū)在區(qū)域合作中的作用，探索新時(shí)期區(qū)域合作的新途徑。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域合作；示范區(qū)；體制機(jī)制；創(chuàng)新

一、問(wèn)題的提出

2009年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。2011年5月31日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意連云港設(shè)立國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)，按照統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，鼓勵(lì)促進(jìn)跨區(qū)域生產(chǎn)要素共享、創(chuàng)新區(qū)域合作模式、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作等方面先行先試。設(shè)立國(guó)家級(jí)東中西區(qū)域合作示范區(qū)，有利于創(chuàng)新統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的體制機(jī)制，推動(dòng)?xùn)|中西區(qū)域在更高、更廣、更深的層次開(kāi)展交流合作；預(yù)示著連云港與中西部的聯(lián)系更緊密，示范區(qū)將成為我國(guó)東中西部地區(qū)開(kāi)展區(qū)域合作的重要平臺(tái)和示范窗口。我國(guó)學(xué)者對(duì)區(qū)域合作及其機(jī)制都有詳細(xì)的闡述，李廣斌認(rèn)為區(qū)域合作是由于區(qū)域的資源稟賦差異，為發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，最大限度地取得區(qū)域比較利益，在區(qū)域分工中形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系。區(qū)域合作機(jī)制是合作區(qū)域的運(yùn)行機(jī)制，是行政區(qū)運(yùn)行的行政機(jī)制和經(jīng)濟(jì)區(qū)運(yùn)行的市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。在搶抓“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，從國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)變化看，連云港的發(fā)展面臨著多重戰(zhàn)略機(jī)遇，隨著國(guó)際間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的不斷深化，為連云港參與區(qū)域分工合作提供了廣闊空間。但是，如何推進(jìn)連云港和示范區(qū)與中西部地區(qū)的區(qū)域合作，如何在傳統(tǒng)的合作機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和探索，是目前需要研究的重要課題。

二、國(guó)內(nèi)區(qū)域合作現(xiàn)狀

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，實(shí)行區(qū)域合作的重要性很多專(zhuān)家和學(xué)者都進(jìn)行詳盡的闡述。孫海燕認(rèn)為，區(qū)域合作是不同區(qū)域間形成相互依存、相互促進(jìn)、取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作關(guān)系，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以合理調(diào)整，各區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)得到最大程度發(fā)揮，促進(jìn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同繁榮。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的程度不斷加深，合作的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。國(guó)內(nèi)區(qū)域合作可以分為兩種類(lèi)型：一為跨省市的區(qū)域合作，如“長(zhǎng)三角”、“泛珠三角”以及“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈”；二是省內(nèi)區(qū)域合作，如江蘇蘇州與宿遷合作共建的蘇州宿遷工業(yè)園。目前，國(guó)內(nèi)區(qū)域合作機(jī)制成果顯著的區(qū)域主要集中在長(zhǎng)三角滬蘇浙三省市、泛珠三角和環(huán)渤海區(qū)域合作。長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)典型的合作區(qū)域，其形成的標(biāo)志是1997年 “小長(zhǎng)三角”16個(gè)城市發(fā)起的“長(zhǎng)三角城市協(xié)調(diào)會(huì)”。截止目前，區(qū)域合作范圍已擴(kuò)大到滬蘇浙三省市，逐步形成了政府、行業(yè)、企業(yè)3個(gè)層次相互聯(lián)動(dòng)的區(qū)域合作機(jī)制。泛珠三角是新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大、范圍最廣的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，其顯著特點(diǎn)有內(nèi)部經(jīng)濟(jì)差異大、經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體制迥異、發(fā)展目標(biāo)不同等。這種不同體制框架下的區(qū)域組合是區(qū)域合作與發(fā)展的一個(gè)新嘗試，也是我國(guó)東中西部經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新突破。放眼全國(guó)，區(qū)域合作在一定程度上促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，取得了一定效果。但目前區(qū)域合作的效果還不明顯，仍然存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)等問(wèn)題。根據(jù)于家琦對(duì)長(zhǎng)三角的研究表明，在調(diào)查的16個(gè)城市中，選擇汽車(chē)業(yè)的有11個(gè)，選擇石化業(yè)的有8個(gè)城市，有12個(gè)城市選擇通信產(chǎn)業(yè)。蘇南的蘇錫常三市排名前五位的產(chǎn)業(yè)幾乎一致。同時(shí)，蘇浙、蘇滬、浙滬之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)比例分別達(dá)到92%、86%、78%。產(chǎn)業(yè)雷同必然對(duì)今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良影響。國(guó)內(nèi)區(qū)域合作的成果不顯著，效果不理想，與區(qū)域合作還處于初始階段，運(yùn)作績(jī)效還未完全顯現(xiàn)出來(lái)以及運(yùn)作機(jī)制有待完善有關(guān)。因此，目前的區(qū)域合作機(jī)制需要進(jìn)一步探討和改進(jìn)。

三、創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制的對(duì)策建議

通常的區(qū)域合作機(jī)制主要包括目標(biāo)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制4個(gè)部分。國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)作為一個(gè)新興的區(qū)域合作的縮影，既要加強(qiáng)政府之間的合作機(jī)制創(chuàng)新，也要探索企業(yè)之間的合作機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家東中西示范區(qū)要求的區(qū)域合作機(jī)制。

1.構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

（1）區(qū)域地方政府間成立專(zhuān)門(mén)的合作機(jī)構(gòu)

連云港市級(jí)層面已于陸橋沿線城市建立了多種合作組織，包括國(guó)家大陸橋協(xié)調(diào)機(jī)制、大陸橋沿線市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)、大陸橋沿線海關(guān)合作機(jī)制、大陸橋沿線商檢合作機(jī)制等政府組織，這可以視作東中西區(qū)域合作框架下的協(xié)調(diào)組織。借鑒國(guó)內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)現(xiàn)有的發(fā)展現(xiàn)狀，建議進(jìn)一步完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立綜合性的區(qū)域管理組織，并賦予一定的功能定位。借鑒長(zhǎng)三角區(qū)域合作機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，建立高層的黨政首腦會(huì)晤機(jī)制、部省級(jí)聯(lián)系會(huì)議制度、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)議制度。

（2）區(qū)域性非正式組織的合作

以民間力量推動(dòng)地區(qū)間合作，既有成本優(yōu)勢(shì)，也減少因地方利益的驅(qū)使造成的不良影響，主要有幾個(gè)方面：一是行業(yè)協(xié)會(huì)，由區(qū)域各地的行業(yè)專(zhuān)家、領(lǐng)軍人物和專(zhuān)業(yè)人士組成，共同制定區(qū)域性的行業(yè)規(guī)范；二是做大做強(qiáng)的企業(yè)集團(tuán)，鼓勵(lì)企業(yè)集團(tuán)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下拓展經(jīng)營(yíng)范圍，加強(qiáng)區(qū)域性合作，不僅優(yōu)化資源配置，同時(shí)提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；三是致力于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的智庫(kù)組織，為區(qū)域間的政府決策提供智力支撐和決策咨詢(xún)。建議東中西部地區(qū)協(xié)商建立 “東中西區(qū)域合作聯(lián)盟”等非正式組織，保障東中西區(qū)域合作協(xié)調(diào)有序，共同繁榮。

2.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作和利益分享機(jī)制

東中西產(chǎn)業(yè)合作與發(fā)展，應(yīng)以觀念創(chuàng)新為手段，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，積極探索產(chǎn)業(yè)跨東中西行政區(qū)域的“飛地”、“飛港”。依托陸橋經(jīng)濟(jì)帶，示范區(qū)的“飛地”利用沿海港口優(yōu)勢(shì)和開(kāi)放功能，為中西部陸橋沿線城市提供了一片廣袤的海洋經(jīng)濟(jì)平臺(tái)；中西部地區(qū)通過(guò)整合資金、人力、管理等優(yōu)質(zhì)資源，在“飛地”大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建立出口產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)加工基地。通過(guò)完善集疏運(yùn)通道和經(jīng)貿(mào)便利化政策，帶動(dòng)中西部地區(qū)由“內(nèi)陸腹地”變成“開(kāi)放前沿”。在產(chǎn)業(yè)合作方面實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，鼓勵(lì)中西部地區(qū)示范區(qū)內(nèi)設(shè)立區(qū)域性總部和研發(fā)生產(chǎn)、采購(gòu)配送、商品交易中心等機(jī)構(gòu)，共同推動(dòng)陸橋沿線地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)。在利益分享方面，借鑒歐盟建立結(jié)構(gòu)基金和凝聚基金的方法，聯(lián)合陸橋沿線國(guó)家和地區(qū)建立區(qū)域發(fā)展基金，其來(lái)源可以為向中央申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展資金，區(qū)域內(nèi)各成員區(qū)協(xié)商繳納一定費(fèi)用作為基金，廣泛吸收海內(nèi)外捐款等。

3.提升東中西示范區(qū)在區(qū)域合作中的作用

東中西示范區(qū)成立僅5年多時(shí)間，還處于初期階段，存在一些體制機(jī)制上的問(wèn)題，特別是未能建立較完善的聯(lián)席會(huì)議制度，導(dǎo)致東中西部之間信息不暢、產(chǎn)業(yè)對(duì)接的目標(biāo)和領(lǐng)域未能統(tǒng)一。因此，在每年定期舉行的陸橋沿線省級(jí)對(duì)接會(huì)議基礎(chǔ)上，在示范區(qū)召開(kāi)“大陸橋區(qū)域合作洽談會(huì)”、“大陸橋商品展貿(mào)會(huì)”等常設(shè)性會(huì)議會(huì)展，共同推進(jìn)合作示范區(qū)建設(shè)。

總之，國(guó)家東中西區(qū)域合作雖已取得一定成績(jī)，但未實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破，缺乏具有廣泛代表性的有效合作機(jī)制，制約了區(qū)域合作的深度和廣度。作為國(guó)家級(jí)東中西區(qū)域合作示范區(qū)要面向區(qū)域產(chǎn)業(yè)夯實(shí)貿(mào)易和投資基礎(chǔ)，營(yíng)造便捷高效的國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境，通過(guò)吸收、消化、融合、完善，形成適合自身發(fā)展的機(jī)制和模式，成為江蘇沿海開(kāi)發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)級(jí)。

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作者簡(jiǎn)介：

張欣（1981—），女，山東莒縣人，職稱(chēng)：中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，學(xué)歷：北京航空航天大學(xué)碩士，研究方向：公共政策分析與地區(qū)政府治理，工作單位：國(guó)家東中西區(qū)域合作示范區(qū)管委會(huì)（文教局局長(zhǎng)）。