檢察官辦案與檢委會議案的沖突與調(diào)適

彭光明

內(nèi)容摘要：以我國檢察權(quán)的監(jiān)督、行政、司法三大屬性為邏輯起點(diǎn)，淺析了三大制度的包容性及其優(yōu)勢，同時檢討現(xiàn)行檢察委員會運(yùn)行機(jī)制的一些不足提出了相關(guān)策論，包括修法建議。尾注的實(shí)務(wù)交流有一定的實(shí)用價(jià)值。

關(guān)鍵詞：多元屬性 制度的包容性和優(yōu)勢 議案范圍 專業(yè)性 司法責(zé)任

《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定：“檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作”，“各級人民檢察院設(shè)立檢察委員會，討論決定重大案件和其他重大問題”。最高人民檢察院2015年9月出臺了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，決定“推行檢察官辦案責(zé)任制”。至此，檢察委員會、檢察長負(fù)責(zé)、檢察官辦案責(zé)任等三個制度已經(jīng)并行于我國檢察權(quán)的配置和運(yùn)行之中。這種在案件處理的主體、權(quán)力、責(zé)任上貌似矛盾的格局，應(yīng)該是分別構(gòu)建于我國檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政和司法屬性之上的三大制度性安排。認(rèn)識和把握檢察權(quán)的這些屬性和制度，對司法公正勢必產(chǎn)生正面或者負(fù)面的疊加效應(yīng)。

一、我國檢察權(quán)的多元屬性及其制度特征

要厘清我國檢察官獨(dú)立辦理案件與檢察委員會依法審議決定有關(guān)案件之關(guān)系，應(yīng)以我國檢察權(quán)的法律屬性為邏輯起點(diǎn)。一度時期，學(xué)界和一些實(shí)際工作者出自多唯考量，在不同層面上大力強(qiáng)調(diào)檢察的司法屬性，愛“司”恐“執(zhí)”，努力把“檢察執(zhí)法”變成“檢察司法”，在理論和操作層面上都時顯蒼白、矛盾和本末倒置。曹建明檢察長2015年7月在全國大檢察官論壇上明確指出：“我國的檢察權(quán)既有司法屬性，又有行政屬性，還有監(jiān)督屬性”。深入考量，在我國檢察權(quán)的多元屬性中，監(jiān)督才是根本屬性。首先，加強(qiáng)法律監(jiān)督是當(dāng)前全面依法治國的重點(diǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，“要形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的歷史進(jìn)程中，加強(qiáng)法律監(jiān)督是法治領(lǐng)域十分重要和緊迫的要務(wù)。其次，法律監(jiān)督原本就是中國特色社會主義檢察制度的本質(zhì)屬性。世上歷來就沒有什么普世的檢察制度，一個國家的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行什么樣的管理體制，是由這個國家的政權(quán)性質(zhì)和國情決定的，如法國和德國的檢審合署，英國和日本的檢審分置但從屬行政，俄羅斯則自成只從屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的獨(dú)立體系，而且不同國家在不同時期的檢察管理體制還在不斷改良之中。1951年9月，中央人民政府通過了《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》，改變了新民主主義革命時期的“審檢合署”體制。1954年《憲法》把檢察制度作為國家的重要法律制度確定下來。1979年6月修訂后的《中華人民共和國人民檢察院組織法》取消了檢察院“一般監(jiān)督”的職權(quán)規(guī)定，在國家體制中成為了專司法律監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)，爾后的幾部《憲法》都明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其他的基本法都貫徹這一憲法定位，賦予了檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的偵查、審判、行政執(zhí)法等法律監(jiān)督的專權(quán)，各種檢察職能具有了內(nèi)在的統(tǒng)一性，排除了任意性。再次，從法律監(jiān)督的總概念出發(fā)，由檢察制度的價(jià)值取向所決定，世界上無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，在法制統(tǒng)一實(shí)施的范圍內(nèi)，檢察權(quán)都必須保持高度的集中統(tǒng)一，呈現(xiàn)出等級有序、層次分明的管理關(guān)系，構(gòu)成了檢察制度的行政屬性和司法屬性。我國歷朝都設(shè)置御史，作為“天子之耳目，糾察官吏不法”。立足于專司法律監(jiān)督的理論和實(shí)踐，國家的根本大法和基本法均賦予了檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)，諸如刑事訴訟程序設(shè)定的審查逮捕權(quán)和公訴權(quán)自始就具司法屬性；諸如民事和行政訴訟程序設(shè)定的抗訴、檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督等是當(dāng)事人向人民檢察院申請的監(jiān)督；諸如《刑事訴訟法》設(shè)定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)、根本大法規(guī)定的上級院對下級院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、組織法規(guī)定的檢察長負(fù)責(zé)等制度安排則具有明顯的行政屬性。在中國特色社會主義檢察制度中，監(jiān)督猶如本體，司法和行政猶如兩翼，兼具監(jiān)督、司法和行政屬性，這正是中國特色社會主義在司法領(lǐng)域的一大特色和優(yōu)勢，也是中國特色社會主義檢察制度人民性的精髄所在。

二、檢察官負(fù)責(zé)辦理案件與檢委會審議決定案件的制度銜接

在檢察辦案的主體、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任等問題上，制度之間的包容性或排他性值得考量。《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》明確規(guī)定：“獨(dú)任檢察官承辦并作出決定的案件，由獨(dú)任檢察官承擔(dān)責(zé)任。檢察官辦案組承辦的案件，由其負(fù)責(zé)人和其他檢察官共同承擔(dān)責(zé)任。屬于檢察長（副檢察長）或檢察委員會決定的事項(xiàng)，檢察官對事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察長（副檢察長）或檢察委員會對決定事項(xiàng)負(fù)責(zé)”，要求健全檢察委員會運(yùn)行機(jī)制。人民檢察院司法責(zé)任制的如此設(shè)定，使得三大制度相聯(lián)互通，不僅包容，而且可以揚(yáng)長避短、相得益彰，完全符合檢察屬性和基層的司法實(shí)踐。我國檢察機(jī)關(guān)行使的法律監(jiān)督權(quán)作為一項(xiàng)專門國家權(quán)力，自始就具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和規(guī)范性，在權(quán)力行使上要求體現(xiàn)民主集中制的憲法原則，《組織法》確立了相應(yīng)的檢察委員會制度予以規(guī)范和保障。1954年通過的《人民檢察院組織法》把檢察委員會會議改名為檢察委員會，“處理檢察工作的重大問題”。同時，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)共和國法制統(tǒng)一的價(jià)值取向及其行政屬性決定了檢察院向來實(shí)行的是高度集中的檢察長負(fù)責(zé)制，其司法屬性則需要推行檢察官辦案責(zé)任制并不斷完善?！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》設(shè)定了推行檢察官辦案責(zé)任制、健全檢察委員會運(yùn)行機(jī)制、檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作等“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”的檢察司法責(zé)任制格局。深入考量，這三大制度并行但并不平行，而是形成了一個以檢察長負(fù)責(zé)制為核心，以檢察委員會制度為保證，以檢察官辦案責(zé)任制為基礎(chǔ)的制度格局。借用幾何學(xué)的術(shù)語來描述，基于司法屬性的檢察官辦案責(zé)任制度的橫“線”與基于行政屬性的檢察長負(fù)責(zé)制度的縱“線”之交叉而形成了一個疊加的“面”，這個少而精的“面”就是有關(guān)案件應(yīng)當(dāng)、可以由檢察委員會制度調(diào)整的范圍，即兩個制度的沖突由另一個制度來調(diào)適，由此實(shí)現(xiàn)檢察官負(fù)責(zé)辦理全部案件與檢察委員會依法審議決定有關(guān)案件的有機(jī)銜接，由此既尊重了檢察官辦案的親歷性原則，又保證了檢察長對檢察官辦案的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。正在推行的檢察官辦案責(zé)任制規(guī)定：“檢察官可以就承辦的案件提出提請檢察委員會討論的請求，依程序報(bào)檢察長決定”，“檢察長（分管副檢察長）有權(quán)對獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組承辦的案件進(jìn)行審核，不同意檢察官處理意見的，可以要求檢察官復(fù)核或提請檢察委員會討論決定，也可以直接做出決定”，檢察官和檢察委員會分別承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。實(shí)際上，以“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”為核心內(nèi)容的檢察司法責(zé)任制與人民法院合議庭的“審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)”在制度層面上就有重大區(qū)別。人民檢察院司法責(zé)任制在賦予檢察官一定的案件決定權(quán)的基礎(chǔ)上還賦予了其上會審議有關(guān)案件的提請權(quán)，檢察長則有依照程序上會的決定權(quán)，這樣的制度設(shè)定完全體現(xiàn)了中國特色社會主義檢察制度的優(yōu)勢、活力和潛能。

三、在完善司法責(zé)任制中健全檢察委員會運(yùn)行機(jī)制

伴隨著近幾年司法改革的展開和深化，對檢察委員會制度的檢討和質(zhì)疑時漲時消，“取消說”不絕于耳。我認(rèn)為，我國人民檢察院的屬性與人民法院的屬性是有差別的，檢察長負(fù)責(zé)制與法庭合議制的制度差異決定了檢察委員會的運(yùn)行機(jī)制本來有別于審判委員會，上下級院之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的人民檢察院也區(qū)別與上下級之間監(jiān)督關(guān)系的人民法院。對我國檢察委員會制度的質(zhì)疑，有些是基于檢審混同的遐想，有些是簡單的類比和推演，并未深究我國“兩院”法律屬性之異同。[1]同時也毋庸諱言，有的質(zhì)疑也客觀地描述了一些現(xiàn)實(shí)，直擊了有的基層檢察院檢察委員會運(yùn)行中的一些弊端。面對改革大潮，需要認(rèn)真反思，不斷改革完善。

一是要進(jìn)一步規(guī)范檢察委員會的議案范圍。檢察委員會審議有關(guān)案件具有合法性和正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)遵守三大訴訟法和《人民檢察院組織法》的立法精神及有關(guān)規(guī)定，落實(shí)《檢察委員會工作條例》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《人民檢察院民事監(jiān)督規(guī)則》、《人民檢察院行政監(jiān)督規(guī)則》、《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作基本規(guī)范》、《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》等有關(guān)檢察委員會討論決定重大、疑難案件的原則，執(zhí)行擬上會案件的剛性要求，重大、疑難、復(fù)雜，危害國家和公共安全，重大意見分歧，獨(dú)任和主任檢察官提請的其他案件等四種情形的案件是應(yīng)當(dāng)由檢察長依程序提交檢察委員會審議決定的[2]。從司法實(shí)踐層面看，要在法制框架下，兼顧檢察官辦案主體地位和檢察委員會的既定職能，檢察委員會審議決定案件應(yīng)當(dāng)落實(shí)“少而精”的工作原則，在諸如輕微刑案件不捕、不訴等基數(shù)較大的類案處理上，運(yùn)用審議決定的典型案例通報(bào)等形式實(shí)施指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一?！敖∪珯z察委員會運(yùn)行機(jī)制”是完善檢察司法責(zé)任制中的重要內(nèi)容，檢察官負(fù)責(zé)辦案與檢察委員會依法審議決定有關(guān)案件是應(yīng)當(dāng)而且可以統(tǒng)一的，雖然不同層級和規(guī)模的檢察院因其職能、任務(wù)不同而在議案的具體類型和數(shù)量上存在差異，但其檢委會審議有關(guān)案件的制度安排是相同的和剛性的。[3]

二是要不斷增強(qiáng)檢察委員會的專業(yè)性。從歷史的角度考察，我國的檢察委員會制度的司法屬性處于不斷被強(qiáng)化的狀態(tài)中；從現(xiàn)實(shí)情況看，發(fā)展完善中的檢察委員會制度仍顯得司法屬性不足。檢察委員會審議案件是一項(xiàng)嚴(yán)肅的司法活動，決定具有法律效力，理當(dāng)遵循司法規(guī)律，展現(xiàn)司法屬性，盡量增強(qiáng)親歷性。首先是防止和克服檢察委員會組織建設(shè)中的行政化傾向。為了擴(kuò)大覆蓋面，增強(qiáng)專業(yè)性，修訂后的《人民檢察院檢察委員會組織條例》增加了各級人民檢察院檢察委員會的委員員額。在深化檢察改革中，應(yīng)當(dāng)按員額上限配齊配強(qiáng)檢察委員會委員，盡可能地選配一些適格的專家型檢察員擔(dān)任委員，提高檢察委員會的專業(yè)化水平。其次是完善檢察委員會的決策咨詢機(jī)制。智庫因其提供滿意或優(yōu)化方案而成為現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)管理體制中一個不可或缺的重要部分。檢察司法責(zé)任制對檢察委員會的決策咨詢有明確的機(jī)制性規(guī)定，要求建立健全以專業(yè)組和專家委員會為組織形式的檢察委員會決策輔助機(jī)構(gòu)，發(fā)揮“外腦”功能，對擬上會審議的重大疑難復(fù)雜案件進(jìn)行論證和咨詢，為檢委會的科學(xué)決策提供意見和建議[3]。再次是充分發(fā)揮專職檢委會委員的職能作用。按同級黨政職能部門副職的規(guī)格和條件配備專職檢察委員會委員是黨中央為檢察機(jī)關(guān)決定的一項(xiàng)制度性安排，有利于提高檢察委員會的專業(yè)化水平，應(yīng)按照最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定，配齊配強(qiáng)專委并專職專用，發(fā)揮其在擬上會審議案件審查中的專業(yè)作用，建立健全必要的審查過濾機(jī)制，防止辦案檢察官上推責(zé)任和擅作決定兩種情形，提高檢委會審議案件的規(guī)范化水平。最后是建立健全檢察委員會的辦事機(jī)構(gòu)。檢察委員會的監(jiān)督職能主要是事后監(jiān)督，其經(jīng)常性和時效性需要有辦事機(jī)構(gòu)，落實(shí)專兼職工作人員，對擬上會審議案件進(jìn)行程序?qū)彶?，做好檢委會以及專業(yè)組、專家委的會議服務(wù)等工作，以專業(yè)化的工作人員來保證檢委會業(yè)務(wù)規(guī)范化水平的不斷提高。[4]

三是要進(jìn)一步落實(shí)司法責(zé)任。檢察委員會審議案件的公平性和合理性應(yīng)當(dāng)建立在不同的司法責(zé)任基礎(chǔ)上?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制”。人民檢察院司法責(zé)任制規(guī)定：檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項(xiàng)作出決定并承擔(dān)司法責(zé)任；屬于檢察長或檢察委員會決定的事項(xiàng)，檢察官對事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察長或檢察委員會對決定事項(xiàng)負(fù)責(zé)。這一原則規(guī)定應(yīng)當(dāng)在檢察官權(quán)力清單和檢察委員會審議案件規(guī)則中明確各自的司法責(zé)任，尤其是檢察委員會委員的相應(yīng)司法責(zé)任[5]。事實(shí)上存在的檢察委員會委員的終身制、檢察委員會容易成為不敢擔(dān)當(dāng)者的“避難所”、集體決定難追責(zé)等問題早已飽受詬病?！度嗣駲z察院組織法》第25條規(guī)定：“各級人民檢察院檢察長的任期，與本級人民代表大會每屆任期相同”。聯(lián)系前面第21條至第24條的選舉和任免規(guī)定，共和國四級檢察院的副檢察長和檢察委員會委員沒有任期，形成了法條上的終身制，最高人民檢察院也沒有相應(yīng)的退出依據(jù)及機(jī)制，在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。建議將第25條修改為“各級人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員、檢察委員會委員的任期，與本級人民代表大會每屆任期相同”，理由有三：一是人民代表大會制度與人民檢察制度應(yīng)當(dāng)銜接，檢察委員會委員與人民代表大會常務(wù)委員會委員均應(yīng)有任期；二是符合人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督“一府兩院”的憲法定位，檢察委員會委員應(yīng)同政府組成人員一樣予以換屆；三是檢察委員會委員的終身制應(yīng)當(dāng)在法律制度的層面開始廢除，為建立健全檢察委員會委員的司法責(zé)任構(gòu)建必要的法律基礎(chǔ)。

曹建明檢察長在今年召開的全國第十四次檢察工作會議上指出：“發(fā)端于戰(zhàn)火紛飛的革命年代，形成、發(fā)展于社會主義建設(shè)和改革開放偉大實(shí)踐的中國特色社會主義檢察制度，是我們黨探索符合中國國情的社會主義民主政治和權(quán)力監(jiān)督制度的偉大創(chuàng)舉?！痹谕菩袡z察官辦案責(zé)任制與檢察委員會依法審議有關(guān)案件的問題上，我們應(yīng)當(dāng)對“中國方案”充滿理論、道路、制度和文化自信。

注釋：

[1]2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：“優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系”。這是同一條文中的兩款要求，一款講分權(quán)和監(jiān)督制約，二款專門講審判委員會。檢察制度的價(jià)值取向決定了其監(jiān)督制約的本來屬性，對審判委員會的要求不一定適用于檢察委員會。

[2]2016年6月經(jīng)檢察委員會審議通過的《云南省人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則（試行）》按照“少而精”的原則，明確了15種應(yīng)當(dāng)上會審議決定的案件。

[3]在組織專家咨詢委員會的基礎(chǔ)上，2016年6月《關(guān)于選任云南省人民檢察院檢察委員會專業(yè)研究小組成員的決定》選任了32名全國、全省檢察業(yè)務(wù)專家和骨干組成了刑事、民事、文件三個專業(yè)研究組并已開展了個案的咨詢、論證工作。

[4]貫徹落實(shí)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作基本規(guī)范》，云南省人民檢察院于2013年制發(fā)了《檢察委員會議題范圍》和《檢察委員會議題流程》，在檢委辦程序?qū)彶楹蛯z委實(shí)體審查的基礎(chǔ)上，省院檢委會曾經(jīng)審議過原州長×××涉嫌濫用職權(quán)的立案，市直××副局長涉嫌玩忽職守案的決定逮捕，昭通×××刑事申訴案的再審檢察建議等。

[5]貫徹落實(shí)最高人民檢察院《關(guān)于切實(shí)履行檢察職能防止和糾正冤假錯案的若干意見》，云南省人民檢察院黨組于2013年12月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察委員會建設(shè)的意見》：“檢察長是檢察委員會錯案責(zé)任的第一責(zé)任人。對于經(jīng)檢察委員會集體討論決定出現(xiàn)的錯案，檢察委員會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)集體責(zé)任，主持會議的檢察長應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，對錯誤決定投贊成票的委員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；對于檢察委員會會議主持人違反有關(guān)法律或者議事規(guī)則作出錯誤決定的，由會議主持人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；對于因?yàn)榘讣聦?shí)或者證據(jù)認(rèn)定錯誤導(dǎo)致檢察委員會討論決定錯誤的，承辦人、承辦部門負(fù)責(zé)人、承擔(dān)案件實(shí)體審查的檢察委員會專職委員和分管檢察長應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。2016年6月出臺的《云南省人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則（試行）》明確規(guī)定：檢察委員會委員應(yīng)當(dāng)履行委員職責(zé)和義務(wù)，認(rèn)真審議議題，獨(dú)立發(fā)表意見，并按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。