我國(guó)農(nóng)村低保制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺失與完善

何　靜西北師范大學(xué)　甘肅蘭州　730070

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我國(guó)農(nóng)村低保制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺失與完善

何靜
西北師范大學(xué)甘肅蘭州730070

【摘要】農(nóng)村低保制度建設(shè)是政府的一項(xiàng)法定責(zé)任，是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。當(dāng)前，農(nóng)村低保制度已在全國(guó)范圍內(nèi)普遍建立，但仍存在法制建設(shè)滯后、政府間分擔(dān)機(jī)制未理順、社會(huì)參與渠道不暢通和配套措施不完善等問(wèn)題，需要政府切實(shí)承擔(dān)起主體責(zé)任，采取有效措施逐步完善。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保制度；政府責(zé)任；完善對(duì)策

新中國(guó)的農(nóng)村低保制度是在貧困群眾臨時(shí)救助的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，是指政府為生活在法定最低收入水平之下的社會(huì)成員提供一定的現(xiàn)金資助，以保證其基本生活所需的社會(huì)救助制度。盡管社會(huì)保險(xiǎn)為社會(huì)安全設(shè)置了一道防線，但仍有一部分社會(huì)成員因保障不足而生活困難，尤其是在我國(guó)廣大農(nóng)村缺乏社會(huì)保險(xiǎn)的情況下，若無(wú)低保及其他社會(huì)救助，便會(huì)有相當(dāng)一部分人的生活處于貧困境地。因此，低保制度也就成了社會(huì)保障極其重要的或者說(shuō)是最后一道安全防線。不僅對(duì)于解決貧困人口的基本生活至關(guān)重要，而且對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)意義重大。

一、農(nóng)村低保制度建設(shè)是政府的一項(xiàng)法定責(zé)任

在我國(guó)，被社會(huì)俗稱的“低?！?，是在我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的背景下，隨著農(nóng)村和城鄉(xiāng)貧困人口的增加，對(duì)社會(huì)救濟(jì)制度進(jìn)行改革的產(chǎn)物。它是國(guó)家和社會(huì)為那些生活在最低生活保障線下的社會(huì)成員所提供的、僅限于滿足最低生活需要的一種社會(huì)救助制度。毫無(wú)疑問(wèn)，低保是我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系的組成部分，是當(dāng)今社會(huì)救助的基礎(chǔ)。建立和完善農(nóng)村低保制度，不僅是解決“三農(nóng)問(wèn)題”和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要，而且是維護(hù)農(nóng)村貧困人口基本生存權(quán)利的需要，更是健全我國(guó)社會(huì)保障體系的需要。更進(jìn)一步講，農(nóng)村低保制度的建設(shè)和完善是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

縱觀世界各國(guó)社會(huì)保障立法，無(wú)不將社會(huì)保障視為國(guó)家的責(zé)任，政府是構(gòu)建社會(huì)保障制度的主體。我國(guó)憲法規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病和喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，包括為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。因此，從法律出發(fā)，我國(guó)政府對(duì)保障公民的最低生存權(quán)具有法定責(zé)任。作為一種解決貧困問(wèn)題的補(bǔ)救機(jī)制，低保制度的建設(shè)主體也應(yīng)是政府，這也是為實(shí)行這項(xiàng)制度的大多數(shù)國(guó)家所確認(rèn)無(wú)疑的。低保制度作為社會(huì)保障制度基石、處于社會(huì)保障系統(tǒng)的最底層的社會(huì)救助制度，面對(duì)的是瀕臨生存邊緣、陷入生存危機(jī)的社會(huì)弱勢(shì)群體，為了維護(hù)社會(huì)公平，政府在社會(huì)救助的履行中理應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任。

二、農(nóng)村低保制度建設(shè)中政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

（一）農(nóng)村低保法制化建設(shè)滯后

社會(huì)保障制度作為一種公共產(chǎn)品，其建立和完善必須依靠國(guó)家法律法規(guī)的支持。目前，農(nóng)村低保制度還缺乏與城市低保制度同等級(jí)別的法律規(guī)范。關(guān)于農(nóng)村低保仍然沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的立法，沒(méi)有一部完整的規(guī)范救助對(duì)象、救助內(nèi)容、救助標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等內(nèi)容的法律，各地政府表現(xiàn)出“各自為政”的做法，各地分散的規(guī)定不利于農(nóng)村低保制度在全國(guó)統(tǒng)一建立。法律規(guī)范的缺乏已不能適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村低保制度建設(shè)的需要，造成救助對(duì)象確定不合理、標(biāo)準(zhǔn)高低不一、經(jīng)費(fèi)分配不公等問(wèn)題，個(gè)別地方甚至產(chǎn)生資金挪用和流失等嚴(yán)重違規(guī)現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村低保制度的順利實(shí)施。

（二）政府間分擔(dān)機(jī)制未理順

社會(huì)救助是政府的根本職責(zé)，低保更是政府的直接責(zé)任，資金來(lái)自國(guó)家財(cái)政預(yù)算。在實(shí)踐中，由于我國(guó)缺乏規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算，中央政府和地方政府的分擔(dān)機(jī)制未理順，社會(huì)救助資金使用缺乏信息披露和社會(huì)監(jiān)督制度；此外，對(duì)貧困地區(qū)缺乏一致的評(píng)估手段，由此導(dǎo)致了地區(qū)間救助預(yù)算缺乏科學(xué)依據(jù)，甚至出現(xiàn)貧富倒掛現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)貧困人口數(shù)量較少，保障面較寬，保障水平也比較高；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)貧困人口數(shù)量較多，保障范圍反而偏窄，保障水平低，影響了低?！岸档住北Ｕ瞎δ艿某浞职l(fā)揮。

（三）社會(huì)參與渠道不暢通

目前農(nóng)村低保只有政府特別是民政部門在孤軍奮戰(zhàn)，雖然村委會(huì)或農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)了其中的部分工作，但并沒(méi)有改變這一局面。社會(huì)參與渠道不暢通主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是各類救助資源沒(méi)有得到有效的整合利用。二是容易產(chǎn)生社會(huì)排斥。困難人群?jiǎn)适⑴c經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，長(zhǎng)期與社會(huì)主流割裂或脫離，造成困難群體社會(huì)價(jià)值與責(zé)任感的下降，甚至可能造成貧困問(wèn)題惡化、生存條件受到威脅、心理失衡導(dǎo)致做出反社會(huì)行為、危及社會(huì)穩(wěn)定等非常嚴(yán)重的后果。三是低保對(duì)象的服務(wù)訴求反饋慢，導(dǎo)致困難群體滋生社會(huì)不滿情緒。

（四）與低保相關(guān)的配套措施不完善

實(shí)踐證明：要保證低保制度的實(shí)施，必須有切實(shí)可行的相關(guān)配套措施與之銜接，只有這樣才能保障低保家庭、低保人員看到脫貧的希望，找到脫貧的路徑，促使享受低保待遇的人員和家庭盡快擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)這一制度的最高目標(biāo)。目前，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)缺乏低保以外的教育、醫(yī)療、就業(yè)等救助，缺乏這些方而的制度和優(yōu)惠鼓勵(lì)政策的銜接，農(nóng)村居民因病返貧、因教育返貧、因失業(yè)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重。如果長(zhǎng)時(shí)期缺少相關(guān)配套制度和措施，低保制度只能解決貧困農(nóng)民維持最基本生活的一時(shí)之需，農(nóng)村社會(huì)救助體系殘缺不全，會(huì)拖累農(nóng)村低保制度以及整個(gè)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

三、完善農(nóng)村低保制度建設(shè)中政府責(zé)任的對(duì)策

社會(huì)保障制度的確立在本質(zhì)上并非是政府履行已有的承諾，而是一項(xiàng)確保每個(gè)國(guó)民均能夠免除生存危機(jī)的舉措，政府有責(zé)任和義務(wù)根據(jù)國(guó)家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展水平來(lái)推進(jìn)包括農(nóng)村社會(huì)在內(nèi)的社會(huì)保障制度建設(shè)，而絕不能將應(yīng)盡的責(zé)任視為可推卸的“包袱”，因?yàn)楸Ｕ厦裆钦膽?yīng)然責(zé)任，也是政府賴于生存的基礎(chǔ)。

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度框架

加強(qiáng)最低生活保障制度的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化管理，是保證農(nóng)村低保工作順利開(kāi)展的首要條件。目前，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，從根本上保證農(nóng)村低保制度的權(quán)威性和連續(xù)性，使最低生活保障工作步入有法可依的法制化軌道。具體來(lái)說(shuō)，中央政府要加快立法步伐，盡快頒布《全國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障條例》，明確建立農(nóng)村低保制度的基本原則，規(guī)范國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定農(nóng)村低保工作的組織機(jī)構(gòu)與人員編制、保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)與審核程序、資金籌措與管理等相關(guān)內(nèi)容，保證農(nóng)村低保工作有序開(kāi)展。從長(zhǎng)期看，應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)立法明確貧困公民獲得救助的基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保工作的法制化。

（二）界定各級(jí)政府責(zé)任，確保低保制度有效運(yùn)行

農(nóng)村低保制度采取的是分割式管理，即由中央制定政策，地方政府負(fù)責(zé)資源投入和具體實(shí)施，中央對(duì)財(cái)政困難地方給予適當(dāng)補(bǔ)助，導(dǎo)致中央監(jiān)管難度很大，地方各級(jí)政府存在著對(duì)中央政策選擇性執(zhí)行、在資源投入方面搭便車等機(jī)會(huì)主義問(wèn)題。因此，要按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，科學(xué)劃分和合理界定中央與地方政府在農(nóng)村低保中的責(zé)任范圍，實(shí)現(xiàn)兩者的合理分工和有效銜接。首先，明確各級(jí)政府設(shè)計(jì)國(guó)家低保政策執(zhí)行方案的責(zé)任；其次，合理劃分各級(jí)政府的低保預(yù)算責(zé)任；最后，明確劃定各級(jí)政府在組織實(shí)施和監(jiān)督管理責(zé)任。

（三）積極培育社會(huì)組織，拓寬社會(huì)參與渠道

社會(huì)組織具有較強(qiáng)的公眾參與性，同時(shí)，大量社會(huì)組織以困難群體或邊緣群體為服務(wù)對(duì)象，能夠很好地彌補(bǔ)政府缺位，增加社會(huì)福利服務(wù)供給，促進(jìn)社會(huì)公平和諧。在農(nóng)村，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，對(duì)促進(jìn)和提高困難居民的自我發(fā)展能力具有獨(dú)特的功能和作用。該組織能夠動(dòng)員和聚集隱含在農(nóng)村中的人力資本和經(jīng)濟(jì)資本，通過(guò)內(nèi)部分工實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和管理，根據(jù)不同村民的具體情況進(jìn)行合理分工，激發(fā)困難群眾參加生產(chǎn)、擺脫貧困的積極性、能動(dòng)性，逐步形成農(nóng)民互助、互救、共同致富的網(wǎng)絡(luò)，完善農(nóng)村社會(huì)救助平臺(tái)。政府需要對(duì)吸納困難群眾就業(yè)的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)等合作組織，給予政策扶持和信息支持，幫助其發(fā)展壯大，增加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（四）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，加強(qiáng)各項(xiàng)措施的配套銜接

農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分，是農(nóng)村社會(huì)保障的最后一道防線。因此，建立和完善農(nóng)村低保制度應(yīng)置于農(nóng)村社會(huì)保障這個(gè)大的制度背景下，將制度體系內(nèi)的各項(xiàng)措施統(tǒng)籌考慮，加強(qiáng)體系內(nèi)部的銜接。對(duì)于農(nóng)村低保制度建設(shè)，目前，應(yīng)著重加強(qiáng)其與教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助及其他社會(huì)救助的配套銜接。如對(duì)已享受“低保”但生活仍較困難的村民，可對(duì)其子女教育、醫(yī)療等費(fèi)用實(shí)行減免，解決他們的住房問(wèn)題；在低保制度實(shí)施過(guò)程中將“保生活”與“促就業(yè)”相結(jié)合，為農(nóng)村困難群眾免費(fèi)提供技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，提高其就業(yè)能力，增加其收入來(lái)源；進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高農(nóng)村居民的生活水平，減少貧困人口，降低農(nóng)村低保制度的運(yùn)行成本，促進(jìn)農(nóng)村乃至整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介

何靜（1992—），女，漢族，甘肅文縣人，西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：地方政府治理。