高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)

李強(qiáng) 王登海 胡萬(wàn)枝

[摘要]隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷推進(jìn)，為了加強(qiáng)支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)被提上了重要的議事日程?，F(xiàn)階段高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)工作的形式意義大于實(shí)際意義，評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性受到質(zhì)疑，績(jī)效評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲機(jī)制相脫節(jié)等方面。我國(guó)應(yīng)將高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)納入主要領(lǐng)導(dǎo)的任期考核借鑒現(xiàn)代技術(shù)成果，完善評(píng)價(jià)體系；落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲機(jī)制：完善第三方參與評(píng)價(jià)的機(jī)制，以此提升我國(guó)高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)水平。

[關(guān)鍵詞]高等教育；專(zhuān)項(xiàng)資金；績(jī)效評(píng)價(jià)；現(xiàn)狀：?jiǎn)栴}；對(duì)策

隨著我國(guó)預(yù)算分配制度改革的推進(jìn)，中央和地方財(cái)政通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金支持高等教育發(fā)展的力度不斷加大，高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金的額度和比例逐年增加。為了加強(qiáng)支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)被提上了重要的議事日程。文章立足實(shí)際，對(duì)我國(guó)高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了梳理，以此為基礎(chǔ)提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，以期對(duì)提高我國(guó)教育資金使用績(jī)效有所裨益。

一、高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

從2004年財(cái)政部發(fā)布《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門(mén)部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理辦法鋱行）》（財(cái)建臣004]354號(hào)）起，至2011年重新修訂發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)），我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)過(guò)數(shù)年探索，逐步步入常態(tài)化軌道。高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)組成部分，伴隨著我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的不斷推進(jìn)被提上了重要的議事日程，并取得了初步發(fā)展。綜觀中央及地方高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金使用和管理實(shí)際，可將現(xiàn)階段我國(guó)高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀概括如下：

（一）以預(yù)算單位自評(píng)為主

2011年重新修訂發(fā)布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）是規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的綱領(lǐng)性文件，該文件規(guī)定“各級(jí)財(cái)政部門(mén)和各預(yù)算部門(mén)（單位）是績(jī)效評(píng)價(jià)的主體”。高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金的歸口管理部門(mén)為教育部門(mén)，從公開(kāi)的文獻(xiàn)資料和實(shí)地調(diào)研獲得的第一手資料看，目前高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)多由歸口教育部門(mén)通過(guò)發(fā)文明確相關(guān)的自評(píng)要求，由具體預(yù)算單位組織實(shí)施績(jī)效自評(píng)，將自評(píng)結(jié)果以績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的形式提交教育部門(mén)，教育部門(mén)依據(jù)職責(zé)對(duì)自評(píng)結(jié)果實(shí)施抽查。每個(gè)預(yù)算年度，財(cái)政部門(mén)會(huì)同教育部門(mén)，在預(yù)算單位自評(píng)的基礎(chǔ)上選擇一些重點(diǎn)項(xiàng)目作為中央或省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，實(shí)施政策由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的績(jī)效再評(píng)價(jià)。因此，從評(píng)價(jià)組織上看，現(xiàn)階段高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)采用以預(yù)算單位自評(píng)為主的方式。

（二）普遍采用綜合評(píng)價(jià)方式

由于財(cái)政支出績(jī)效具有多投入、多產(chǎn)出的特征，所以無(wú)論是《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]28.5號(hào)）給出的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架（參考）》，還是一些省份擬訂實(shí)施的某一個(gè)類(lèi)別的高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)普遍采用綜合評(píng)價(jià)的方式，如《安徽省教育廳關(guān)于做好高校發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》（皖教秘財(cái)[2014]24號(hào)）所附的《安徽省高校發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，按照綜合評(píng)價(jià)的思路從投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面構(gòu)建了綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，每一個(gè)方面又根據(jù)相關(guān)性等原則選取若干二級(jí)指標(biāo)，每一個(gè)二級(jí)指標(biāo)下又根據(jù)評(píng)價(jià)實(shí)操需要選取若干三級(jí)指標(biāo)，最后形成由四個(gè)一級(jí)指標(biāo)、十二個(gè)二級(jí)指標(biāo)和三十一個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。因此，從評(píng)價(jià)方式上看，現(xiàn)階段高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)已普遍采用綜合評(píng)價(jià)的方式。

（三）綜合運(yùn)用因素分析法和比較法

無(wú)論是《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)），還是一些省份出臺(tái)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，對(duì)于可采取的評(píng)價(jià)方法多以列舉的方式規(guī)定若干種，如《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》第二十一條規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等，河北省財(cái)政廳印發(fā)的《河北省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（冀財(cái)預(yù)[2011]68號(hào)）除包括以上方法外，增加了綜合指數(shù)評(píng)價(jià)法，但從這些辦法所附的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)看，在對(duì)照評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)施定量和定性評(píng)價(jià)時(shí)，多數(shù)都是通過(guò)分解影響績(jī)效目標(biāo)的因素，然后將實(shí)際與分解的績(jī)效目標(biāo)因素進(jìn)行比較，采取加分或扣分的方式確定評(píng)分值，包括前面提到的《安徽省高校發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》所附的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是按此思路操作的。因此，從評(píng)價(jià)具體方法上看，現(xiàn)階段高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)多采用因素分析法和比較法相結(jié)合的方式。

（四）嘗試引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制

基于利用優(yōu)質(zhì)評(píng)價(jià)資源、公正評(píng)價(jià)和提高評(píng)價(jià)工作質(zhì)量等多種考慮，在高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)上，引入了第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。如《福建省教育廳關(guān)于做好2013年度省重點(diǎn)建設(shè)高校和優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效自評(píng)工作的通知》中明確，為了提高自評(píng)工作質(zhì)量，有條件的高校可以委托中介機(jī)構(gòu)或第三方專(zhuān)家組織自評(píng)工作。引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制屬于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范疇，對(duì)于提高評(píng)價(jià)質(zhì)量和效率，規(guī)范評(píng)價(jià)行為具有重要意義。因此，從評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)制上看，現(xiàn)階段高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)已嘗試引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。

二、現(xiàn)階段高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)存在的主要問(wèn)題

隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷推進(jìn)，高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)列入了財(cái)政和預(yù)算部門(mén)績(jī)效管理的范疇已屬必然，但是由于受主客觀兩方面因素的影響，現(xiàn)階段高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)尚存在一些具體問(wèn)題有待解決。具體如下：

（一）評(píng)價(jià)工作的形式意義大于實(shí)際意義

目前高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于起步階段，根據(jù)資金預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀，多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)是由預(yù)算單位以自評(píng)方式進(jìn)行的。從實(shí)際調(diào)研情況看，預(yù)算單位的自評(píng)并沒(méi)有按照嚴(yán)格的程序和遵循科學(xué)的方法進(jìn)行，取而代之的是組建一個(gè)形式上由資金使用部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)相關(guān)人員組成的評(píng)價(jià)委員會(huì)，實(shí)際上該委員會(huì)多數(shù)成員并沒(méi)有實(shí)際實(shí)施評(píng)價(jià)，取而代之的是由高校財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)的打一個(gè)分?jǐn)?shù)，匯總形成總的評(píng)分，然后對(duì)存在的問(wèn)題作簡(jiǎn)單剖析，最后形成評(píng)價(jià)報(bào)告并上報(bào)，主管教育部門(mén)多數(shù)也認(rèn)可預(yù)算單位的自評(píng)結(jié)論。這種幾近流于形式的績(jī)效評(píng)價(jià)其形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際意義，與制度設(shè)計(jì)以期達(dá)到的要求相差甚遠(yuǎn)，對(duì)提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用績(jī)效的作用十分有限。

（二）評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性受到質(zhì)疑

綜觀從2004年財(cái)政部發(fā)布《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門(mén)部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》（財(cái)建[2004]354號(hào)）到2011年重新修訂發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)），再到各地方頒布具體資金項(xiàng)目的評(píng)價(jià)辦法和實(shí)施要求，由于更多地兼顧了可操作性的考慮，評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性受到質(zhì)疑。主要表現(xiàn)-一是評(píng)價(jià)體系整體構(gòu)建的理論基礎(chǔ)尚待澄清，如有的評(píng)價(jià)體系從投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與效益、項(xiàng)目管理三個(gè)方面切入構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，有的則是從基礎(chǔ)條件、實(shí)施過(guò)程、項(xiàng)目效果、項(xiàng)目績(jī)效四個(gè)方面構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，兩種思路下指標(biāo)體系存在很大的差別，這又作何解釋呢？二是在具體指標(biāo)評(píng)分值的計(jì)算上，首先給出加分或扣分項(xiàng)，然后根據(jù)實(shí)際計(jì)算評(píng)分，這些加分項(xiàng)或扣分項(xiàng)設(shè)計(jì)的依據(jù)是什么，這些項(xiàng)目是否代表指標(biāo)的全部?jī)?nèi)涵？這一系列的問(wèn)題的提出，都對(duì)現(xiàn)階段高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效體系的科學(xué)性提出質(zhì)疑。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲機(jī)制相脫節(jié)

根據(jù)制度設(shè)計(jì)，高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)為財(cái)政資金追責(zé)問(wèn)效和強(qiáng)化后續(xù)資金分配提供重要依據(jù)，而且應(yīng)當(dāng)將評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，實(shí)際情況與這一制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向存在很大的差距。由于高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效尚處于起步階段，再加上評(píng)價(jià)現(xiàn)階段主發(fā)以預(yù)算單位自評(píng)為主，評(píng)價(jià)的客觀性和公允性實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有保障的，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果的使用考慮較少。這種評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制相脫節(jié)的現(xiàn)狀，反過(guò)來(lái)又將高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效推到一個(gè)十分尷尬的境地，也對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在積極推行的預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)際效果產(chǎn)生了消極影響。

三、提升我國(guó)高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)水平的對(duì)策

（一）將高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)納入主要領(lǐng)導(dǎo)的任期考核

目前高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作雖已啟動(dòng)，縱觀實(shí)際，其管理的形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)際意義，其實(shí)際功效的發(fā)揮遠(yuǎn)未達(dá)到令人滿意的程度。其中一個(gè)重要的原因就是預(yù)算部門(mén)（單位）主要領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，導(dǎo)致評(píng)價(jià)趨于形式化。為了真正發(fā)揮高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)在強(qiáng)化支出管理方面的作用，充分發(fā)揮評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督和引領(lǐng)作用，預(yù)算部門(mén)（單位）主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和親自領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)工作顯得尤為重要。為了解決預(yù)算部門(mén)（單位）主要領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)內(nèi)驅(qū)力不足的問(wèn)題，應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任體系的重構(gòu)上強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)納入主要領(lǐng)導(dǎo)的任期考核，從制度設(shè)計(jì)上根本解決預(yù)算部門(mén)（單位）重視不夠等諸多問(wèn)題。

（二）借鑒現(xiàn)代技術(shù)成果，完善評(píng)價(jià)體系

評(píng)價(jià)體系是高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)作用得以發(fā)揮的技術(shù)基礎(chǔ)。目前評(píng)價(jià)結(jié)果屢遭質(zhì)疑的一個(gè)重要的原因就是評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性問(wèn)題，其中包括評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性、評(píng)價(jià)方法體系的科學(xué)性、以及評(píng)價(jià)結(jié)果表述的科學(xué)性。從財(cái)政部發(fā)布的具有一般指導(dǎo)意義的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）和一些省份出臺(tái)的一些具體高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法來(lái)看，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在很大差別，而在評(píng)價(jià)方法上也多以因素分析和比較法配合使用，模型過(guò)于簡(jiǎn)單，而對(duì)于理論界已充分論述的主成分分析法、模糊綜合評(píng)判法等具有深厚理論基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)方式和方法未見(jiàn)實(shí)際推廣使用，顯得過(guò)于謹(jǐn)慎。筆者認(rèn)為，為了完善高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，應(yīng)廣泛吸收借鑒現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果，為評(píng)價(jià)提供充分的理論基礎(chǔ)。

（三）落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲機(jī)制

根據(jù)PDCA管理循環(huán)理論，Plan（計(jì)劃）、D0（實(shí)施）、Check（查核）、Action（處置）構(gòu)成一個(gè)完整的管理循環(huán)，這一管理循環(huán)同樣適用于高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效管理?？?jī)效評(píng)價(jià)是在績(jī)效目標(biāo)（Ptan）基礎(chǔ)上實(shí)施的查核（Check），績(jī)效目標(biāo)最終轉(zhuǎn)化為衡量評(píng)價(jià)結(jié)果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其評(píng)價(jià)結(jié)果作用的真正發(fā)揮離不開(kāi)處置（Action），由此形成一個(gè)完整的績(jī)效管理循環(huán)，評(píng)價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲機(jī)制重要性由此可見(jiàn)一斑。實(shí)務(wù)中，為了充分發(fā)揮高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，一是前面提到的要解決科學(xué)評(píng)價(jià)問(wèn)題，二是要落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果與資金使用責(zé)任考核及后續(xù)資金預(yù)算安排持鉤，確保高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)真正成為引導(dǎo)和監(jiān)督資金有效使用的利器。

（四）完善第三方參與評(píng)價(jià)的機(jī)制

在高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中引入第三方參與評(píng)價(jià)的機(jī)制，有利于解決財(cái)政部門(mén)和教育部門(mén)（單位）評(píng)價(jià)資源不足和公正評(píng)價(jià)等諸多問(wèn)題。但在構(gòu)建第三方參與評(píng)價(jià)的機(jī)制方面，應(yīng)注意有效管控實(shí)施中可能存在的人為壟斷和委托不透明等諸多可能影響評(píng)價(jià)質(zhì)量的問(wèn)題。在具體實(shí)施方面，財(cái)政和教育部門(mén)應(yīng)按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）有關(guān)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制的規(guī)定，按照公開(kāi)、公平、公正原則，建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，并及時(shí)向社會(huì)公布。同時(shí)按照合同管理的要求，與承接主體簽訂合同，明確評(píng)價(jià)相關(guān)事宜，并加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供全過(guò)程的跟蹤監(jiān)管和對(duì)服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收。