PPP模式下高速公路項目全面造價管理研究

孫莉萍

摘 要：分析了高速公路PPP模式項目付費定價、融資和設(shè)計、建設(shè)、運營期間的造價管理內(nèi)容，提出了應(yīng)用全面造價管理的方法對高速公路PPP項目進行造價管理。在此基礎(chǔ)上，對招銀高速公路項目造價管理進行了分析，為后續(xù)高速公路PPP項目造價管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：高速公路；PPP模式；工程造價管理

PPP模式（Public-Private-Partnership，政府和社會資本合作），簡而言之是面向公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公私合作模式。在很多國家，這已經(jīng)是一種較為成熟的公共服務(wù)實現(xiàn)方式。

高速公路行業(yè)是公共事業(yè)的重要組成部分，具有投資大、期限長、收益穩(wěn)定的特點，相對也更容易采用PPP模式。PPP的核心目標是使社會公眾可以得到收益和實惠，即從資金使用“以人為本”這樣一個角度表現(xiàn)出來的性價比、綜合績效的提高，實現(xiàn)政府、資本與社會公眾1+1+1>3的綜合效能。

20世紀90年代，R.E.Westney在其“全面造價管理——美國造價工程師協(xié)會 （AACE）的發(fā)展展望”一文中提出了全面造價管理的定義：“全面造價管理是一個工程實踐領(lǐng)域，在這個領(lǐng)域中工程經(jīng)驗和判斷與科學(xué)原理和技術(shù)方法相結(jié)合，以解決經(jīng)營管理和工作中的計劃、造價預(yù)算、經(jīng)濟和財務(wù)分析、造價工程作業(yè)與項目管理、計劃與排產(chǎn)和造價進度的情況度量與變更控制。”

本文從高速公路PPP項目公司角度出發(fā)，對項目各階段的造價管理內(nèi)容進行剖析，提出應(yīng)用全面造價管理方法對高速公路PPP項目進行管理，從而達到合理確定工程造價，節(jié)約工程建設(shè)投資成本，提高項目投資效益的目標。

1 PPP模式下高速公路項目管理綜述

1.1 高速公路PPP模式項目造價管理的范圍

根據(jù)具體PPP項目合同的約定，高速公路項目的合作范圍，除了高速公路的建設(shè)運營外，還可能包括沿途服務(wù)設(shè)施和廣告等的開發(fā)和運營。

在采用BOT運作方式（目前高速公路最常用的PPP模式）的高速公路項目中，項目期限通常包括高速公路的建設(shè)期和運營期，待項目期限屆滿后，通常項目公司將無償把高速公路移交給政府。

1.2 PPP模式下高速公路項目的付費定價

PPP模式下的高速公路項目存在多個利益相關(guān)方，各方均有各自的定價目標，項目公司希望利潤最大化，高速公路使用者希望獲得質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)，而政府則希望盡可能實現(xiàn)既定區(qū)域內(nèi)的社會效益最大化。合理的收費標準除了可以覆蓋高速公路在各時期的建設(shè)、維護、管理等成本，還能讓項目公司獲得合理的利潤。影響高速公路定價的影響因素有：

（1）高速公路成本：通常包括高速公路的建設(shè)成本和運營維護成本，例如工程建設(shè)費、設(shè)備購置費、養(yǎng)護費以及日常管理費用等；

（2）車流量：收費公路項目、尤其是使用者付費或政府按使用量付費的項目中，車流量對項目公司的收入有直接影響。車流量的大小通常由該高速公路輻射區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展狀況和汽車擁有量等因素決定；

（3）項目期限：項目期限的長短與項目公司的收益直接相關(guān)，在投資成本一定、其他條件不變的情況下，項目公司所獲得利潤與項目期限成正比。在設(shè)置項目期限時，需要綜合考慮項目的建設(shè)運營成本、 回報率、融資計劃、風(fēng)險分配以及政策法律規(guī)定等多種因素，合理平衡政府、項目公司和使用者的利益。此外，高速公路項目的收費期限還要同時受到我國《收費公路管理條例》以及相關(guān)地方性法律法規(guī)的限定；

（4）使用者的支付意愿：高速公路使用者的支付意愿通常具有很強的主觀性，主要取決于使用者個人的支付能力。使用者的支付能力通常會受當?shù)匚飪r水平、個人年齡層次、職業(yè)穩(wěn)定與否等因素影響；

（5）高速公路的性能和技術(shù)條件：高速公路的技術(shù)等級和服務(wù)水平越高，高速公路使用者可以接受的通行費標準也會越高；

（6）高速公路輻射區(qū)內(nèi)的其他交通運輸方式及其定價：高速公路輻射區(qū)內(nèi)是否有其他交通運輸方式，例如普通公路、鐵路 和民航等，這些交通運輸方式的定價通常也會影響高速公路收費的定價。

1.3 PPP模式下高速公路項目的融資

在項目開始實施前，項目公司需完成項目的融資及其他前期準備工作。PPP項目融資模式的主要特征是：

（1）政府部門與私人部門（項目公司）之間的合作，是基于提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而不是基于資產(chǎn)本身的長期合同。

（2）政府部門將一定的風(fēng)險傳遞給私人部門，實現(xiàn)各方的風(fēng)險合理分擔(dān)，典型的是將項目的設(shè)計、建設(shè)、運營和融資等專業(yè)風(fēng)險交由項目發(fā)起人承擔(dān)。

（3）與發(fā)起人（投資者）關(guān)注項目的投入相比，其他各方更加關(guān)注項目的產(chǎn)出，并考慮到項目整個生命周期和特許經(jīng)營期內(nèi)的影響。

（4）項目產(chǎn)出產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，通常直接決定私人部門的收入。PPP項目公司的收入來源主要是：用戶（如收費公路），政府部門（如政府付款，影子收費）或者是用戶和政府的組合（如用戶繳費和政府補貼相結(jié)合）。

項目融資的關(guān)鍵之一就是資本結(jié)構(gòu)的安排。從資金構(gòu)成整體看，項目融資的資金由權(quán)益資金和債務(wù)資金構(gòu)成，而權(quán)益資金由發(fā)起人和發(fā)起人聯(lián)合體共同籌集（項目公司股權(quán)投資結(jié)構(gòu)），債務(wù)資金則通常是由政策性銀行、商業(yè)銀行、保險公司、養(yǎng)老基金、主權(quán)基金等金融機構(gòu)提供。從國際趨勢看，目前，專業(yè)投資管理機構(gòu)發(fā)起的基礎(chǔ)設(shè)施或公用設(shè)施投資基金在項目融資中逐漸扮演重要角色，以市場化、專業(yè)化投資基金的形式，參與了大量PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資。

1.4 PPP模式下高速公路項目的設(shè)計

高速公路項目前期通常分為決策階段和設(shè)計階段兩個階段。決策階段完成項目建議書和工程可行性研究報告；設(shè)計階段根據(jù)項目的規(guī)模和復(fù)雜程度，一般分為初步設(shè)計和施工圖設(shè)計兩個階段，對于技術(shù)復(fù)雜的項目，通常在兩階段設(shè)計中增加技術(shù)設(shè)計。

根據(jù)政府已完成設(shè)計工作的多少，PPP項目合同中約定的設(shè)計范圍也會有所不同：如果政府僅編制了項目產(chǎn)出說明和可行性研究報告，項目公司將承擔(dān)主要的設(shè)計工作；如果政府已完成了一部分設(shè)計工作（如已完成初步設(shè)計），則項目公司的設(shè)計范圍也會相應(yīng)縮小。

1.5 PPP模式下高速公路項目的建設(shè)

在PPP項目中，通常由項目公司負責(zé)按照合同約定的要求和時間完成項目的建設(shè)并開始運營，該責(zé)任不因項目建設(shè)已部分或全部由項目公司分包給施工單位或承包商實施而豁免或解除。當然在PPP 項目中，項目建設(shè)責(zé)任對項目公司而言是約束與激勵并存的。項目公司除了客觀上要受合同義務(wù)約束之外，還會有額外的商業(yè)動機，因為通常只有項目開始運營，項目公司才有可能獲得付費。

1.6 PPP模式下高速公路項目的運營

對項目公司而言，在多數(shù)PPP項目中，項目公司通常只有項目開始運營后才能開始獲得付費。因此，項目盡早開始運營，意味著項目公司可以盡早、盡可能長時間的獲得收入。在一些PPP項目中，開始運營與建設(shè)完工為同一時間，完工日即被認定為開始運營日。但在另一些項目中，開始運營之前包括建設(shè)完工和試運營兩個階段，只有在試運營期滿時才被認定為開始運營。

2. PPP模式下高速公路項目全面造價管理

2.1 全面造價管理的集成模型

在《AACE——工程全面造價管理指南》一書中，全面造價管理被重新定義為“全面造價管理是一系列的造價管理的方法和程序去管理其全部資產(chǎn)投資的全生命周期造價”。PPP模式項目的核心是“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”，項目公司對項目的造價管理是一項過程性、系統(tǒng)性、知識性和操作性很強的工作，任務(wù)復(fù)雜艱巨。因此高速公路PPP項目需要進行全面的造價管理，才能既滿足項目運營需求和建設(shè)標準，又可以實現(xiàn)政府、資本與社會公眾1+1+1>3的綜合效能。

按照全面造價管理的思想，PPP模式下高速公路項目工程造價管理工作涉及到項目的全生命周期，涉及到與工程建設(shè)有關(guān)的各個要素，涉及到包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等的利益，及其各單位之間的關(guān)系，并且項目工程造價管理是一項不確定性很強的工作，在項目實施的過程中，會有許多不可預(yù)見的事項發(fā)生，需要對項目工程造價管理的全過程、全要素進行系統(tǒng)的計劃與控制。

全面造價管理方法中的四種造價管理方法既各自獨立、自成體系，可以單獨使用，為項目的全面造價管理服務(wù)，同時也共同構(gòu)成一個整體，構(gòu)成了項目全面造價管理的整體解決方案。建立PPP模式下高速公路為主線的項目全面造價管理方法的集成模型如圖1所示。

圖1 全面造價管理方法論的集成模型

2.2 PPP模式下高速公路項目全生命周期造價管理

全生命周期造價管理是一種實現(xiàn)工程項目全生命周期，包括決策、設(shè)計、招投標、施工、竣工、運營期與維修拆除期階段總造價最小化的方法，包括全生命周期造價確定和全生命周期造價控制兩個方面。全壽命周期成本包括建設(shè)成本和運營維護成本。

（1）項目的建設(shè)成本

公路工程的建造成本構(gòu)成中主要包括建筑安裝工程費、設(shè)備、工器具和家具購置費及工程建設(shè)其他費。因公路等級、所處地域、地形的差異等，公路的造價差異較大。

（2）未來運營和維護成本

運行成本包括職工薪酬，培訓(xùn)費用，設(shè)施設(shè)備（聯(lián)網(wǎng)計算機、票據(jù)打印機、監(jiān)控攝像機、收費車道、收費崗?fù)?、收費雨棚、路政車輛、辦公場所等）的使用維修費用，耗材（汽柴油、墨盒、空白票據(jù)、通行卡、處罰單等）的費用，交通安全管理成本等。

高速公路養(yǎng)護工作可分為日常保養(yǎng)、小修、中修、大修、專項和突發(fā)災(zāi)害預(yù)搶修等級別，養(yǎng)護成本包括日常巡查費用、小修保養(yǎng)費用、大中修費用、安全通訊監(jiān)控收費設(shè)施維護費用和突發(fā)災(zāi)害預(yù)搶修費用。管理費用是指高速公路運營公司的行政管理部門為組織和管理生產(chǎn)經(jīng)營活動而發(fā)生的各項費用。

2.3 PPP模式下高速公路項目全要素造價管理

在PPP模式下高速公路項目的造價管理過程中，要實現(xiàn)對項目成本的全面有效控制，必須開展項目的范圍、成本、工期、質(zhì)量等要素的全面集成管理。其最根本的任務(wù)是要控制好影響項目成本的各個要素的發(fā)展和變動。所以在項目全要素造價（成本）的集成管理方法中，應(yīng)該主要包括兩個方面的具體技術(shù)方法：其一是分析和預(yù)測項目的范圍、工期、質(zhì)量和成本等要素變動和關(guān)聯(lián)影響與發(fā)展趨勢的技術(shù)方法；其二是集成控制這四個要素的變動及其影響的技術(shù)方法。

2.4 PPP模式下高速公路項目全風(fēng)險造價管理

全風(fēng)險造價管理是運用蒙特卡羅等技術(shù)方法確定項目的不確定性成本和風(fēng)險成本，在項目實施過程中采用PDCA循環(huán)等風(fēng)險管理方法和措施有效控制項目風(fēng)險造價。

項目全風(fēng)險造價管理的具體運行過程是：建立項目風(fēng)險管理信息系統(tǒng)，跟蹤、收集、整理出項目運行過程中的風(fēng)險信息，憑借這些信息分析風(fēng)險的存在、原因、后果和發(fā)展，并及時反映分析結(jié)果。在風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，確定出項目的最可能造價及概率分布，從而得到各具體活動的風(fēng)險性造價。對各風(fēng)險因素配以相關(guān)的費用，并加總到全風(fēng)險基準造價上形成項目全風(fēng)險造價。對于影響造價的風(fēng)險事件，可采用風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險分擔(dān)、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險化解等具體方法予以控制。在控制過程中，不斷地調(diào)整造價目標，以使其滿足工程項目和抵御風(fēng)險的要求。

2.5 PPP模式下高速公路項目全團隊造價管理

全團隊造價管理是讓項目各有關(guān)方都參與到項目的造價管理中來，形成以項目公司為核心的合作關(guān)系，通過各方的共同努力與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)造價管理目標。

3 案例分析

3.1 項目概況

招銀高速公路全長22.49km，設(shè)計速度100km/h，六車道高速公路標準，路基寬度33.5m，主要構(gòu) 造物有特大橋2座，隧道2座，互通式立體交叉3處。福建省發(fā)改委和交通廳批準采用BOT方式，利用社會資金投資建設(shè)。

項目的前期工作主要由市行業(yè)主管部門負責(zé)組織完成，包括項目建議書、工可的批復(fù)工作，以及通過公開招標方式選定勘察設(shè)計單位、監(jiān)理單位、實驗檢測單位，通過公開招標和談判方式，確定某集團公司為 目的投資人兼施工總承包人。

3.2 項目造價管理情況

施工總承包方式?jīng)Q定了招銀BOT項目造價確定與控制的重點和難點在于建設(shè)期，價格模式為三層價格體系模式，即施工總承包價-內(nèi)部經(jīng)營承包價-專業(yè)分包和勞務(wù)分包承包價。

（1）總承包合同價：項目公司委托咨詢公司編制總承包工程量清單預(yù)算價作為總承包合同價。經(jīng)監(jiān)理工程師以及設(shè)計代表審核，項目公司審批后形成0#臺帳，總承包工程量清單做相應(yīng)調(diào)整后形成勘誤后的總承包工程量清單，作為工程計量、支付和辦理工程變更、結(jié)算的依據(jù)。

（2）內(nèi)部經(jīng)營承包價：大部分施工任務(wù)由集團內(nèi)部下屬單位承建，內(nèi)部經(jīng)營承包價以施工成本價作為定價依據(jù)。為了防范內(nèi)部承包風(fēng)險，集團公司與下屬施工單位簽訂嚴密的內(nèi)部經(jīng)營承包責(zé)任書，在明確雙方權(quán)利義務(wù)的同時，對成本費用控制目標做了明確約定；

（3）專業(yè)分包和勞務(wù)分包合同價：專業(yè)分包和勞務(wù)分包隊伍主要采用招標方式確定。招標控制價以施工成本價為依據(jù)，控制在總承包價范圍內(nèi)，投標報價不得高于招標控制價。

3.3 存在的問題

（1）前期設(shè)計深度不夠，設(shè)計內(nèi)容不夠全面和準確，對沿線的水文、地質(zhì)、材料供應(yīng)渠道等容易引起變更及造價變化的主要原因未做詳細鉆探和深入調(diào)查，或者以點代面，地質(zhì)鉆探資料與實際情況偏差較大。造成施工階段設(shè)計變更多，投資控制難度加大；

（2）受市場以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面提速的影響，原材料價格大幅上漲，投資成本不斷加大；

（3）征地拆遷工作困難，前期工作往往滯后，導(dǎo)致工期拖延，增加投資成本；

（4）地方民眾干擾嚴重，阻工窩工、民事協(xié)調(diào)賠償?shù)荣M用不斷加大，增大投資成本。

3.4 借鑒價值

（1）完善規(guī)則，主管部門應(yīng)盡快制定PPP項目管理辦法，進一步規(guī)范高速公路PPP項目的建設(shè)和管理工作，保護投資人的合法權(quán)益。

（2）全過程造價控制，PPP模式高速公路建設(shè)項目注重項目的全壽命周期管理，項目公司最好能盡早介入到項目決策和設(shè)計中。

（3）造價風(fēng)險控制，高速公路PPP項目不僅投資額大、建設(shè)周期長、工程技術(shù)復(fù)雜，還具有建設(shè)過程的線長面廣、營運過程的車流量不確定等特點，項目投資風(fēng)險極大。投資方應(yīng)將企業(yè)建設(shè)期的投資成本與長遠利益有機結(jié)合起來，樹立良好的風(fēng)險防范意識，對項目的各階段、各方面風(fēng)險進行系統(tǒng)的識別和分析，采取有效的風(fēng)險防范措施，建立完善的風(fēng)險控制體系，防患于未然。

4 結(jié)語

PPP模式下的高速公路項目涉及法律法規(guī)、 國家政策、投融資、項目管理、工程技術(shù)等方方面面，項目中的合同結(jié)構(gòu)安排、投融資模式選擇、價格和回報機制、風(fēng)險處理、監(jiān)管安排等重要方面皆與項目本身建設(shè)條件稟賦、工程方案和工藝技術(shù)路線、投資構(gòu)成、項目運行方案等工程或技術(shù)問題錯綜復(fù)雜，需要進行更細致的造價管理，以實現(xiàn)綜合效益。

全面造價管理通過一系列的造價管理的方法和程序去管理其全部資產(chǎn)投資的全生命周期造價，是適于高速公路PPP項目的較理想的造價管理方法。從解決項目融資問題，到項目建設(shè)的綜合管理，到實現(xiàn)高速公路服務(wù)公眾的有效提供，探索以PPP模式為主的高速公路建設(shè)和和管理方法仍需結(jié)合工程實踐進一步系統(tǒng)分析研究。

參考文獻

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