審計(jì)在腐敗治理中的作用機(jī)理及路徑分析

楊劍鈞

[摘要]在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)腐敗案件呈現(xiàn)面廣量大、手段多樣、小官大貪、城鄉(xiāng)差異等新特點(diǎn)。發(fā)揮審計(jì)在腐敗治理中預(yù)警、揭露、威懾、懲治等作用，進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，拓寬審計(jì)治腐路徑，依法治腐、以民治腐、高壓防腐、以權(quán)治腐，以充分發(fā)揮審計(jì)在反腐倡廉中的支柱作用。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)；腐敗治理；作用；路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637127

腐敗是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政治腫瘤。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書記的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，鐵腕治腐，“老虎蒼蠅”一起打，取得了有目共睹的成績(jī)。審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“免疫系統(tǒng)”，在腐敗治理中，扮演了特殊的角色，具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和重要作用，在揭示腐敗、懲治腐敗、建立機(jī)制、促進(jìn)自律等方面發(fā)揮了積極作用。推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，是由審計(jì)職能的內(nèi)生性決定的，是現(xiàn)階段各級(jí)審計(jì)組織都無(wú)法回避的重要職責(zé)。在遏制腐敗的眾多因素中，審計(jì)體系，尤其是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在推動(dòng)腐敗治理中與其他的腐敗制約因素相比較，既有共性，又有區(qū)別，審計(jì)地位的特殊性也決定了國(guó)家治理腐敗需要借重審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，有針對(duì)性地從多角度、多方面構(gòu)建審計(jì)推進(jìn)腐敗治理的路徑，明晰審計(jì)在腐敗治理中的作用機(jī)理。

1新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)腐敗呈現(xiàn)的新特點(diǎn)

從目前披露出的經(jīng)濟(jì)腐敗案件來(lái)看，觸目驚心，腐敗治理已經(jīng)到了退無(wú)可退的地步，不治理腐敗，亡黨亡國(guó)，絕非危言聳聽(tīng)。實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，最大的障礙來(lái)自各種類型的腐敗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)腐敗呈現(xiàn)以下一系列新特點(diǎn)。

11面廣量大，民生資金是重災(zāi)區(qū)

近年來(lái)，隨著國(guó)家轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加大，對(duì)民生領(lǐng)域的投入逐年提高，對(duì)民眾的補(bǔ)貼不斷增加。各種惠民資金、基層投資在腐敗分子眼里成了一塊個(gè)個(gè)虎視眈眈的大蛋糕。從目前披露出的發(fā)生在群眾身邊的腐敗案件可以看出，國(guó)家下發(fā)的危房改造、退耕還林、種糧補(bǔ)助、低保金、新農(nóng)合、撫恤金、拆遷補(bǔ)償、集體三資等民生補(bǔ)助，無(wú)一不遭到腐敗的黑手。

12手段多樣，各種方法層出不窮

從曝光的“蒼蠅”貪腐案例來(lái)看，其貪腐也是用盡辦法、窮盡手段。套取、截留、貪污是群眾身邊腐敗分子的常用手段，這些手段相對(duì)比較隱蔽，普通老百姓大多難以知曉，但向群眾索要“好處費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、公關(guān)費(fèi)、打點(diǎn)費(fèi)”等，就是明目張膽、明火執(zhí)仗地侵犯群眾利益，廣大人民群眾對(duì)此深惡痛絕。隨著國(guó)家“打虎拍蠅”的高壓態(tài)勢(shì)日益加強(qiáng)，一些基層腐敗分子為逃避懲罰，費(fèi)盡心思，作案手段不斷翻新。由直接貪污變?yōu)樵旒偃﹀X，由直接受賄變?yōu)榘凳酒跈?quán)，由挪用公款變?yōu)槌鼋枋绽?，貪腐手段極具隱蔽性。

13基層腐敗，小官大貪時(shí)有凸顯

一些基層的腐敗分子，錢不分多少，物不論大小，只要是利益，都想方設(shè)法地納入自己的腰包?！吧n蠅”雖小，但胃口不小，時(shí)常會(huì)犯下涉案金額巨大的驚天大案、要案，收取回扣上百萬(wàn)元、套取公款上千萬(wàn)元、挪用資金上億元，不斷刷新涉案金額，觸目驚心。一些地區(qū)通過(guò)對(duì)比近兩年查辦的案件數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，小官大貪現(xiàn)象逐步凸顯，如江蘇如東縣紀(jì)委通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，涉案金額超百萬(wàn)元的2013年2件，2014年5件，有逐年增加的趨勢(shì)。這也提醒基層黨委和紀(jì)檢部門要高度重視此類腐敗行為，加大紀(jì)檢力度，加強(qiáng)日常監(jiān)管，將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，才能有效防治“蒼蠅”肆虐。

14區(qū)域差異，利益侵害領(lǐng)域有別

我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情就是區(qū)域發(fā)展不平衡，這個(gè)國(guó)情在深層次影響到群眾身邊的腐敗問(wèn)題。從已經(jīng)查處的經(jīng)濟(jì)腐敗案件可以看出，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間差異明顯，貪腐行為與群眾利益的關(guān)聯(lián)程度顯著不同。在發(fā)達(dá)地區(qū)，“貪蠅”的選擇機(jī)會(huì)較多，他們的腐敗通常比較隱蔽，以巧貪居多，最具代表性的就是侵貪集體“三資”，如侵占集體土地、集體資金，變賣集體資產(chǎn)，披著貌似合法的外衣編造虛假合同、低價(jià)出租資產(chǎn)行貪腐之實(shí)。這類腐敗，雖沒(méi)有給集體帶來(lái)立即的損失，但長(zhǎng)期看會(huì)傷害到推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)不夠強(qiáng)大，“貪蠅們”就將手伸向民生資金，巧取豪奪給群眾帶來(lái)的傷害更為直接和強(qiáng)烈。他們用簡(jiǎn)單粗暴的手段徇私舞弊、貪污挪用、收取好處費(fèi)，直接侵犯群眾利益。區(qū)域的差異、城鄉(xiāng)的差異，導(dǎo)致貪腐侵害群眾利益的案件也出現(xiàn)不同偏重。在城市，相對(duì)集中在教育、醫(yī)療、住房、交通等公共服務(wù)領(lǐng)域；在農(nóng)村，則集中在扶貧、社會(huì)救助、“新農(nóng)合”等民生幫扶項(xiàng)目的資金使用領(lǐng)域。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，腐敗問(wèn)題的高發(fā)地帶也逐漸向土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域跨越。

蠅貪猛如虎，透視群眾身邊的腐敗現(xiàn)象，分析新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)腐敗的新特點(diǎn)，更堅(jiān)定我們以零容忍的態(tài)度向貪腐開戰(zhàn)的決心，深刻把握群眾身邊腐敗問(wèn)題的規(guī)律，提高解決問(wèn)題的針對(duì)性，多管齊下，對(duì)癥下藥，才能取得良好的成效。

2審計(jì)在腐敗治理中的作用機(jī)理

審計(jì)在預(yù)防和治理經(jīng)濟(jì)腐敗中具有先天的技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，在中央紀(jì)委《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》中，強(qiáng)調(diào)了要通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等制度的方式進(jìn)行反腐?！堵?lián)合國(guó)腐敗治理公約》明確將審計(jì)列為國(guó)家腐敗治理四大支柱之一。在我國(guó)審計(jì)體系中，無(wú)疑，國(guó)家審計(jì)在推進(jìn)腐敗治理中充當(dāng)了先鋒，發(fā)揮了無(wú)可比擬的作用。

21通過(guò)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，構(gòu)建反腐防護(hù)網(wǎng)

根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦2010年發(fā)布的中國(guó)反腐敗和廉政建設(shè)白皮書介紹，我國(guó)目前的反腐敗懲防體系由七部分構(gòu)成，分別有黨內(nèi)監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督屬于政府內(nèi)部監(jiān)督，這構(gòu)成了具有中國(guó)特色的社會(huì)監(jiān)督體系。審計(jì)監(jiān)督是一種行政監(jiān)督權(quán)，是一種日常性的跟蹤監(jiān)督，能在第一時(shí)間發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警經(jīng)濟(jì)舞弊行為。現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)表明，在所有的腐敗案件中，經(jīng)濟(jì)腐敗占七成。審計(jì)人員運(yùn)用專業(yè)的知識(shí)和專門的技術(shù)方法，在經(jīng)濟(jì)事務(wù)的立項(xiàng)、執(zhí)行、決算上都充分介入。利用自身涉及行業(yè)多、層次廣，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，可以使得審計(jì)能通過(guò)關(guān)聯(lián)分析對(duì)比，及時(shí)去發(fā)現(xiàn)腐敗線索，從而從源頭上遏制腐敗的發(fā)生。由于制度和法律體系的相對(duì)缺乏，使得審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性尚有待加強(qiáng)，應(yīng)用審計(jì)構(gòu)建的反腐防護(hù)網(wǎng)也不夠嚴(yán)密，審計(jì)事先預(yù)防、事中制止、事后問(wèn)責(zé)的全過(guò)程防護(hù)式的監(jiān)控在腐敗治理中尚未承擔(dān)主要角色。

22通過(guò)審計(jì)揭露查處重大案件，發(fā)揮威懾作用

據(jù)國(guó)家審計(jì)署工作年報(bào)，2013年審計(jì)署向有關(guān)部門移送重大案件線索和事項(xiàng)408 件，2014年，審計(jì)署向有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問(wèn)題線索和事項(xiàng)423件，還協(xié)助有關(guān)部門查處了一批重特大腐敗案件。對(duì)大案、要案的查處始終是國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)之一。這些大案、要案的查處，極大地發(fā)揮了震懾作用，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的清正廉潔。審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用、經(jīng)濟(jì)案件的查處，利于社會(huì)廉政風(fēng)氣的形成。審計(jì)揭露，除揭露問(wèn)題的表象之外，更重要的是挖掘深層次的體制、機(jī)制、流程設(shè)計(jì)上的缺陷，促進(jìn)標(biāo)本兼治。

23信息化審計(jì)平臺(tái)的建立，為反腐預(yù)警系統(tǒng)提供支持

通過(guò)信息化審計(jì)平臺(tái)的建立，結(jié)合反腐廉政指標(biāo)體系，形成實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)和智能預(yù)警系統(tǒng)。通過(guò)將有關(guān)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)輸入數(shù)據(jù)庫(kù)，由數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)加工處理，生成相應(yīng)的指標(biāo)，由網(wǎng)絡(luò)傳回審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)以此來(lái)掌握部門、單位的資金使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索，從而起到防范作用。審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，也可通過(guò)適時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)中的原有指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，從而發(fā)現(xiàn)任期內(nèi)是否存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。智能預(yù)警系統(tǒng)為每個(gè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)都預(yù)設(shè)報(bào)警程序，一旦發(fā)現(xiàn)超標(biāo)，隨即啟動(dòng)，主動(dòng)向?qū)徲?jì)人員發(fā)出提示，提醒審計(jì)人員關(guān)注處理，幫助發(fā)現(xiàn)和解決潛在的問(wèn)題。

24通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議推動(dòng)制度完善

審計(jì)部門在實(shí)際工作中，會(huì)比較容易發(fā)現(xiàn)制度漏洞，通過(guò)發(fā)現(xiàn)及處理問(wèn)題，更好地從制度入手，提出建議、堵塞漏洞、防微杜漸，從根本上杜絕有關(guān)人員的貪腐念頭。審計(jì)機(jī)關(guān)和人員在工作過(guò)程中，通過(guò)實(shí)際工作案例，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析綜合，開展理論研究，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出制度上的建議，向上級(jí)主管部門反映。

3提升反腐敗審計(jì)成效的路徑分析

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的歸納分析和審計(jì)實(shí)務(wù)人員的體會(huì)，審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家腐敗治理中存在某種程度的不足。這主要體現(xiàn)在：一是獨(dú)立性依然是制約審計(jì)功能發(fā)揮的首要因素；二是審計(jì)結(jié)果的使用未達(dá)社會(huì)公眾預(yù)期，影響到審計(jì)的權(quán)威性；三是腐敗治理聯(lián)合機(jī)制尚未得到真正確立，審計(jì)在腐敗治理中的地位還沒(méi)有得到法律確認(rèn)。這些問(wèn)題的形成有法律層面的原因，有權(quán)利層面的原因，也有道德層面的原因。因此，完善審計(jì)參與腐敗治理，提升審計(jì)反腐成效，必須從以下四方面完善提升審計(jì)反腐成效的路徑。

31完善審計(jì)治腐的法律法規(guī)體系，凸顯審計(jì)獨(dú)立性，依法治腐腐敗滋生的重要原因之一是制度不健全，習(xí)總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要將權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子，要將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。審計(jì)是我國(guó)腐敗治理的重要工具和手段，治理腐敗的關(guān)鍵在于法制健全，因此，必須加強(qiáng)審計(jì)在推進(jìn)反腐方面的自身法律建設(shè)。在反腐倡廉的制度體系和有關(guān)廉政建設(shè)的法律法規(guī)中，明確審計(jì)在腐敗治理中的法律地位和職責(zé)權(quán)利，使審計(jì)參與反腐有章可依、有法可循。要強(qiáng)化突出審計(jì)結(jié)果的使用和責(zé)任追究制度，在制度體系和法律條文中有明確落實(shí)，增強(qiáng)審計(jì)在法律中的地位。進(jìn)一步凸顯審計(jì)的獨(dú)立性，增強(qiáng)權(quán)威性，做到依法治腐。

32建立審計(jì)治腐的民眾參與機(jī)制，提高群眾參與度，以民治腐公眾參與是反腐倡廉非常重要的外部監(jiān)督力量，在審計(jì)過(guò)程中，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)案件，須廣泛開展外圍調(diào)查。眾多的審計(jì)線索，往往來(lái)自于群眾舉報(bào)和提供。因此，在審計(jì)計(jì)劃確立、審計(jì)過(guò)程實(shí)施、審計(jì)線索清理、審計(jì)報(bào)告公示、審計(jì)問(wèn)題處理等環(huán)節(jié)，要注重來(lái)自群眾的聲音。在具體的制度上要加以明確，鼓勵(lì)、支持民眾參與。在審計(jì)中引入網(wǎng)絡(luò)、微信等新媒體，廣播、電視等融媒體載體，發(fā)動(dòng)公民參與，提升審計(jì)治腐的效益。

33建立健全審計(jì)問(wèn)責(zé)制度，提高審計(jì)監(jiān)督力度，高壓防腐建立一套程序合法、公開透明的審計(jì)問(wèn)責(zé)制度，保障問(wèn)責(zé)程序正當(dāng)、問(wèn)責(zé)結(jié)果適當(dāng)、問(wèn)責(zé)客觀明確。明晰崗位職責(zé)，對(duì)各級(jí)審計(jì)人員的崗位職責(zé)予以明確。對(duì)于問(wèn)責(zé)的范圍，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一問(wèn)審計(jì)人員，有無(wú)徇私舞弊，違反法律法規(guī)，對(duì)上級(jí)的無(wú)理要求予以順從，對(duì)招呼的舞弊行為置若罔聞，對(duì)不利的結(jié)果隱瞞不報(bào)。對(duì)違規(guī)的審計(jì)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)審計(jì)結(jié)果實(shí)行終身追責(zé)，情節(jié)嚴(yán)重的，須追究法律責(zé)任，調(diào)離審計(jì)隊(duì)伍。二問(wèn)經(jīng)濟(jì)行為當(dāng)事人，有無(wú)阻撓審計(jì)進(jìn)程，有無(wú)執(zhí)法犯法、知法犯法，有無(wú)對(duì)審計(jì)主體施壓、蒙混過(guò)關(guān)，對(duì)違規(guī)當(dāng)事人，要堅(jiān)決予以曝光，依法嚴(yán)處。問(wèn)責(zé)制度的建立健全，能進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)治腐的震撼力，提高審計(jì)監(jiān)督的有效性。

34創(chuàng)新審計(jì)體制機(jī)制，防止權(quán)力濫用，以權(quán)治腐

在我國(guó)，審計(jì)實(shí)施雙重管理體制，審計(jì)機(jī)關(guān)一方面受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又要受本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，這在審計(jì)法中有明確的規(guī)定。這種管理體制，壓縮了審計(jì)的獨(dú)立性，也一直受到審計(jì)理論研究學(xué)者的高度關(guān)注。借鑒西方司法型或獨(dú)立型審計(jì)模式，結(jié)合我國(guó)審計(jì)實(shí)際，賦予國(guó)家審計(jì)一定的司法權(quán)，這在審計(jì)治腐中無(wú)疑會(huì)大大增加審計(jì)的權(quán)威性。審計(jì)機(jī)關(guān)可以直接對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度的任何行為和個(gè)人予以處罰。在機(jī)制體制的創(chuàng)新中，在基于現(xiàn)有憲法體系的基礎(chǔ)上，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、強(qiáng)化職責(zé)權(quán)限、促進(jìn)高效運(yùn)行，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅能通過(guò)專業(yè)化的審計(jì)去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，還能問(wèn)責(zé)到底，這對(duì)揭露腐敗、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，意義深遠(yuǎn)。

4結(jié)論

審計(jì)與司法、紀(jì)檢共同作用，推進(jìn)腐敗治理。通過(guò)審計(jì)有利于揭發(fā)舞弊，有利于推進(jìn)問(wèn)責(zé)，有利于完善制度，有利于健全反腐機(jī)制。在當(dāng)前反腐倡廉的新形勢(shì)下尤其需要提升審計(jì)反腐功能，完善法律法規(guī)體系，依法治腐。擴(kuò)大群眾參與，以民治腐。健全問(wèn)責(zé)制度，高壓防腐。創(chuàng)新體制機(jī)制，以權(quán)治腐。要進(jìn)一步完善審計(jì)治腐的工作路徑，發(fā)揮審計(jì)在反腐倡廉建設(shè)中的獨(dú)特作用。

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