我國現(xiàn)代政府制度建設(shè)的問題與對策

摘要：政府制度在制約政府權(quán)力、保障公民權(quán)利、維護社會公平正義、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。要實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，就需要現(xiàn)代化的政府制度。我國政府制度建設(shè)取得了很大進展，現(xiàn)代政府制度體系已基本形成，但和現(xiàn)代政府的要求相比，還有不少問題，需在“十三五”期間加以解決。當(dāng)前，可采取改革公共預(yù)算與公共財政制度、改進信息公開制度、健全政府問責(zé)制度、發(fā)展政府購買服務(wù)制度等措施，進一步改進完善我國的現(xiàn)代政府制度。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代政府制度；制度建設(shè)；政府治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D621文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0001-06

政府制度在制約政府權(quán)力、保障公民權(quán)利、維護社會公平正義、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。李克強總理上任伊始就明確提出，要用法治精神建設(shè)現(xiàn)代政府。①歷史與實踐表明，要建設(shè)現(xiàn)代政府、實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，就需要現(xiàn)代化的政府制度。現(xiàn)代政府制度是指適應(yīng)市場經(jīng)濟內(nèi)在要求、尊崇法治原則、體現(xiàn)民主治理而建立的關(guān)于政府的組織機構(gòu)、職能體系和權(quán)力運行方式等的規(guī)則程序?，F(xiàn)代政府制度豐富繁多，其中主要包括公共預(yù)算與公共財政制度、行政法律制度、信息公開制度、績效管理制度、政府問責(zé)制度、公務(wù)員制度、政府購買服務(wù)制度、機關(guān)事務(wù)管理制度等。這些制度基本涵蓋了政府構(gòu)成及其運行所應(yīng)遵循的主要規(guī)則與程序。

一、我國現(xiàn)代政府制度建設(shè)的進展

改革開放以來，我國政府制度建設(shè)不斷加強，對政府權(quán)力的制約越來越嚴(yán)格，對公民權(quán)利的保護越來越充分，對社會公平正義的維護越來越有效，對公共服務(wù)的提供也越來越量多質(zhì)好。特別是“十二五”以來，法治保障、公開透明、多元責(zé)任等現(xiàn)代政府制度特征也日益凸顯出來，我國政府制度建設(shè)取得了很大的進展，現(xiàn)代政府制度體系已基本形成。

1.公共預(yù)算與公共財政制度已經(jīng)建立

公共預(yù)算管理進一步加強。我國于1995年1月1日起施行了《預(yù)算法》，2014年8月進行了修改，修正后的《預(yù)算法》于2015年1月1日起施行。政府的非稅收收入與支出納入了預(yù)算管理，預(yù)算約束不斷增強。公共收入管理不斷健全。1990年我國開始逐步實行收支兩條線管理，并越來越規(guī)范。政府稅收收入比重逐年提高，非稅收收入所占比重逐年下降，稅收收入逐漸發(fā)展成為我國政府主要的、基本的公共收入來源。公共支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。政府投入競爭性、盈利性領(lǐng)域的公共支出明顯減少，民生型公共支出如義務(wù)教育、最低生活保障等方面的支出已大幅度增加。

2.行政法律制度已經(jīng)建立

就行政實體法來說，數(shù)量不斷增長，我國制定出臺了《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律。就行政程序法來

收稿日期：2016-04-15

*基金項目：國家行政學(xué)院科研重大項目“現(xiàn)代政府的基本理論及其建設(shè)研究”（13ZBZD002）。

作者簡介：薛剛，男，國家行政學(xué)院公共管理教研部副教授（北京100089）。

說，人們對行政程序重要性的認識不斷提高，我國制定實施了《行政訴訟法》《行政許可法》《行政強制法》等法律。加入WTO后，我國行政法律制度有了很大改進。②我國的行政立法取得豐碩成果，制定了一系列行政法律和規(guī)章，立法程序不斷規(guī)范，立法技術(shù)不斷提高。我國的行政司法工作不斷加強，行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁等制度均已建立，并在解決爭議和糾紛中發(fā)揮了很大作用。政府部門行政執(zhí)法不斷規(guī)范，對執(zhí)法自由裁量的約束較之前大幅提高。

3.信息公開制度已經(jīng)確立

為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作透明度，促進依法行政，我國自2008年5月1日起施行了《政府信息公開條例》。當(dāng)前，政府信息對普通大眾的開放程度不斷提高，政府的權(quán)力運行和公共政策制定過程對公眾開放的程度也在持續(xù)提高。除了行政機關(guān)外，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織也實行了信息公開。政府信息公開的范圍在實踐發(fā)展中不斷擴大，免除公開的范圍相對在不斷縮小。對于不依法履行政府信息公開義務(wù)的行政機關(guān)、直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，也依法給予了一定追究。

4.績效管理制度已普遍推行

公共組織中基于績效的管理非常普遍，很多國家的政府都實行了績效管理制度。③近年來，政府績效管理制度在我國逐步出現(xiàn)并在越來越多的政府部門開始推行。2011年3月，國務(wù)院建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，有力推動了績效管理制度的發(fā)展。當(dāng)前，政府績效評估主體除了上級部門、本級領(lǐng)導(dǎo)和其他部門外，不少地方還包括了專家和相關(guān)研究機構(gòu)，有的地方還開展了公眾評議。政府績效評估指標(biāo)體系不斷優(yōu)化，公共服務(wù)指標(biāo)所占比重持續(xù)增加。各級政府運用多種方法開展評估，評估方法不斷改進。各級政府也越來越重視評估結(jié)果運用，越來越多地將評估結(jié)果用于評優(yōu)評先、績效獎勵等方面。

5.政府問責(zé)制度已初步建立

約翰·P·奧爾森指出，責(zé)任是管理者和被管理者之間組織關(guān)系的準(zhǔn)則，對公共官員進行問責(zé)是民主的成就。④2003年4月，因非典事件免去時任衛(wèi)生部長、北京市長后，政府問責(zé)制度在我國迅速發(fā)展起來。2004年4月，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》發(fā)布施行，政府問責(zé)范圍不斷擴大。政府問責(zé)主體除了上級部門和領(lǐng)導(dǎo)外，人大也開始在問責(zé)中發(fā)揮更大的作用。除了問責(zé)直接責(zé)任和操作責(zé)任外，不少地方已開始問責(zé)間接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。政府問責(zé)方式多樣，既有道歉等輕微問責(zé)，也有免職等嚴(yán)厲問責(zé)。對被問責(zé)官員陳述、申辯等權(quán)利的保障，已引起各級政府一定程度的重視。

6.公務(wù)員制度已全面建立

1993年8月14日，國務(wù)院公布《國家公務(wù)員暫行條例》。2005年4月27日，《公務(wù)員法》通過，2006年1月1日起施行。公務(wù)員錄用機制有效運轉(zhuǎn)，初級公務(wù)員逢進必考原則確立，錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，必須通過公開考試、平等競爭、擇優(yōu)錄取。公務(wù)員分類機制已經(jīng)建立，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。公務(wù)員激勵保障機制已建立，制定了一系列考核、晉升、工資福利保險等規(guī)定。公務(wù)員培訓(xùn)機制運行良好，1988年開始籌建、1994年正式成立國家行政學(xué)院，開始正規(guī)化、大規(guī)模培訓(xùn)公務(wù)員。公務(wù)員制約監(jiān)督機制已經(jīng)建立，并發(fā)揮了重要作用。

7.政府購買服務(wù)制度正加緊建設(shè)

2003年1月1日，我國開始施行《政府采購法》。2013年9月26日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布。2014年12月15日，財政部等印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》。2014年12月31日，國務(wù)院通過《政府采購法實施條例》，并于2015年3月1日起施行。政府購買服務(wù)范圍從單一采購為自身提供的服務(wù)擴展為同時購買為社會提供的公共服務(wù)，而且政府購買公共服務(wù)的范圍也在不斷擴大。政府購買服務(wù)方式主要以服務(wù)外包為主，也采用了提供補助、發(fā)放食品券等方式。政府購買服務(wù)程序正在不斷規(guī)范。政府購買服務(wù)的監(jiān)督檢查正在逐步加強。

8.機關(guān)事務(wù)管理制度已全面建立

2012年6月13日，國務(wù)院通過《機關(guān)事務(wù)管理條例》，并自2012年10月1日起施行。縣級以上政府對本級機關(guān)辦公用房基本都實行了統(tǒng)一權(quán)屬登記。2014年7月公布的《關(guān)于全面推進公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》堅持了社會化、市場化方向，取消了一般公務(wù)用車。2012年12月，《中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》下發(fā)后，各級政府公務(wù)接待等制度執(zhí)行得更好。2007年，我國開始推行公務(wù)卡制度。當(dāng)前，除部分偏遠地區(qū)外，公務(wù)卡制度已基本實現(xiàn)全覆蓋，成為我國公務(wù)支出管理領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)性制度。

以上這八項制度，彼此之間也是相互有機聯(lián)系、相互促進的。公共預(yù)算與公共財政制度是現(xiàn)代政府制度的核心制度，是其他各項制度有效運行的基礎(chǔ)和前提。行政法律制度貫穿于其他各項制度之中，為其他各項制度提供了合法性來源，提供了法律法規(guī)保障。信息公開制度滲透于其他各項制度之中，并為績效評估和政府問責(zé)創(chuàng)造了前提條件?？冃Ч芾碇贫戎械目冃Ю砟铙w現(xiàn)在其他各項制度之中，為制度體系的整體績效提升奠定了基礎(chǔ)。政府問責(zé)制度凸顯了現(xiàn)代政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，其他各項制度在設(shè)計中都落實了這一理念。公務(wù)員制度對政府工作人員的激勵保障進行了設(shè)計規(guī)范，為其他各項制度的有效運行奠定了最具創(chuàng)造力的人力資源基礎(chǔ)。以政府采購制度為中心的政府購買服務(wù)制度既體現(xiàn)了其他制度的核心要義，也為其他制度有效運行奠定了基礎(chǔ)，并使公共服務(wù)提供更加多元豐富。機關(guān)事務(wù)管理制度則為其他各項制度的落實提供了必不可少的后勤保障。

二、我國現(xiàn)代政府制度建設(shè)存在的主要問題

現(xiàn)代政府不是止步不前的，上一個十年所做的概括，到了下一個十年就不得不修改。⑤我國政府制度建設(shè)已取得很大進展，但和當(dāng)前現(xiàn)代政府的要求相比，還有不少問題，需要在“十三五”期間乃至更長的一段時期內(nèi)加以解決。

1.公共預(yù)算與公共財政制度還不健全

一是公共預(yù)算管理存在許多問題。預(yù)算基本上還是年度性的，不能評估政策的中長期影響。預(yù)算破碎而不完整，仍存在大量預(yù)算外資金。預(yù)算決定權(quán)仍主要在政府而不在人大。預(yù)算的約束力仍不夠強。二是公共收入管理存在很多不足。我國稅收立法還不完善，18個稅種中，只有3個通過人大立法予以確認。各種規(guī)費仍比較多，非稅收收入所占財政收入比重仍然過高。很多地方政府靠借債融資彌補經(jīng)費不足，債務(wù)風(fēng)險在不斷累積。三是公共支出管理存在不少問題。中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分仍不清晰。公共支出結(jié)構(gòu)仍不合理，經(jīng)濟建設(shè)支出比例仍舊過高，而社會保障、義務(wù)教育等方面的公共服務(wù)支出仍很不足。

2.行政法律制度還不完善

一是從行政實體法角度來看，行政機構(gòu)組織法、編制法過于原則化和簡約化，由此增加了機構(gòu)設(shè)置和人員編制的隨意性，也給政府機構(gòu)膨脹預(yù)留了空間。同時，除現(xiàn)行的公務(wù)員法外，我國還沒有專門針對公務(wù)員的倫理規(guī)范要求。二是從行政程序法角度來看，我國仍然缺乏規(guī)制行政行為的行政程序法。此外，非常重要的聽證制度在很多情況下流于形式，有的聽證會在一些情況下類似于一場由地方政府部門自導(dǎo)自演的作秀活動，聽證應(yīng)有的作用大打折扣。三是行政立法的技術(shù)需要進一步提高，行政司法的公信力不強，行政執(zhí)法的程序還不夠規(guī)范，由行政執(zhí)法不當(dāng)而引發(fā)的社會矛盾沖突仍比較多等。

3.政府信息公開還有待進一步加強

一是政府運行過程和政府信息對社會公眾開放的程度還不夠高。公眾自由獲取政府信息的經(jīng)常性機制尚未建立，公眾對政府運行情況的知情權(quán)保障還不夠充分。地方政府公布的法規(guī)、文件等數(shù)量少，更新不及時。二是政府信息公開的范圍還不夠大。對信息公開范圍加以界定的是《保密法》，而該法強調(diào)的是保密而非公開，不僅保密范圍過寬，而且定密權(quán)和解密權(quán)均在政府。許多地方政府沒有將涉及公眾利益的規(guī)范性文件向社會公開。三是政府信息公開實施主體的觀念還需要轉(zhuǎn)變。“公開越多，做事越難”的觀念在很多政府部門中仍然存在。對于應(yīng)公開而沒有公開的相關(guān)責(zé)任人的處理還不夠嚴(yán)格。公民獲得政府信息的程序方面也缺乏保障和救濟。

4.政府績效管理制度仍需改進

一是政府績效評估主體不夠多元，專家學(xué)者的參與還不夠深入，對他們的意見重視程度也不夠。公眾參與的面還不夠?qū)挘m然也采取了公眾評議等措施，但主要還是由上級領(lǐng)導(dǎo)來評估，而領(lǐng)導(dǎo)并不是公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接消費者。二是從評估指標(biāo)來看，經(jīng)濟建設(shè)指標(biāo)仍舊過多，公共服務(wù)指標(biāo)仍比較少，權(quán)重比較低，結(jié)果導(dǎo)向的指標(biāo)還比較少。評估指標(biāo)確定往往由上級單方面給下級部門設(shè)定，下級在指標(biāo)確定上的合理發(fā)言權(quán)較小。三是政府績效評估結(jié)果運用還很不充分。評估結(jié)果對被評估部門診斷改進工作的作用發(fā)揮還不夠充分，與部門預(yù)算還沒有關(guān)聯(lián)起來，與部門自主權(quán)的大小還沒有關(guān)聯(lián)起來。

5.政府問責(zé)制度亟須完善

一是政府問責(zé)范圍仍很有限。大多還是針對重大安全事故、重大群體性事件等開展問責(zé)。政府問責(zé)的臨時性、運動式特點還比較明顯，而制度性、規(guī)范化還不夠。對不作為的問責(zé)仍非常少見。二是政府問責(zé)主體還不夠多元化。還是以政府內(nèi)部的同體問責(zé)為主，來自政府外部的異體問責(zé)仍比較少。人大的作用雖有所增強，但仍很不夠。在政府官員問責(zé)過程中，大眾傳媒參與有限，公民對政府官員問責(zé)過程的參與和監(jiān)督制約作用非常薄弱。三是政府問責(zé)方式中，以取消評優(yōu)評先資格、誡勉警告、書面檢查、限期整改等輕微問責(zé)方式為主，而責(zé)令辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職等嚴(yán)厲問責(zé)方式則較少采用。官員被問責(zé)后的復(fù)出程序也沒有相應(yīng)規(guī)定。