困境兒童分類保障制度建構(gòu)路徑探析

摘要：近年來(lái)，困境兒童受到侵害所引發(fā)的各類惡性事件越來(lái)越多，引起了政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。完善現(xiàn)有的困境兒童福利體系，促進(jìn)困境兒童的發(fā)展和社會(huì)融入已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。由于困境兒童各個(gè)亞群體存在內(nèi)部差異性，困境兒童分類保障是困境兒童福利體系建構(gòu)的重要內(nèi)容。目前，困境兒童的概念及其分類保障的政策和實(shí)務(wù)都獲得了較大的發(fā)展，但困境兒童分類保障制度仍存在著內(nèi)涵和外延不統(tǒng)一、責(zé)任劃分不統(tǒng)一、保障內(nèi)容有待完善等缺陷。這需要從困境兒童分類保障制度的原則和實(shí)現(xiàn)方式著手，對(duì)困境兒童保障主體的責(zé)任劃分、保障對(duì)象的類別、保障內(nèi)容的類別和層次劃分進(jìn)行探討，從而促進(jìn)困境兒童分類保障制度的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：困境兒童；分類保障；福利制度

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）08-0062-06

近年來(lái)，困境兒童受到侵害所引發(fā)的各類惡性事件越來(lái)越多，引起了政府和社會(huì)的廣泛關(guān)注。完善現(xiàn)有的困境兒童福利體系，促進(jìn)困境兒童的發(fā)展和社會(huì)融入已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。困境兒童分類保障制度是我國(guó)兒童福利制度的重要內(nèi)容，綜合來(lái)看，它是針對(duì)困境兒童這一群體建構(gòu)起來(lái)的各項(xiàng)制度的總稱，分類保障主要包括對(duì)困境兒童的分類和對(duì)保障內(nèi)容的分類，其目的在于為困境兒童提供更好的保障，促進(jìn)困境兒童的健康成長(zhǎng)。因此，本文擬就困境兒童分類保障制度面臨的問(wèn)題以及建構(gòu)路徑進(jìn)行探討，以期促進(jìn)困境兒童的救助與保護(hù)，促進(jìn)其社會(huì)發(fā)展和社會(huì)融入。

一、困境兒童的概念及其分類保障的政策

與實(shí)務(wù)發(fā)展1.困境兒童概念的發(fā)展演變

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于困境兒童的關(guān)注由來(lái)已久。前期研究主要集中于對(duì)困境兒童的某些亞群體，如流浪兒童、艾滋孤兒、貧困兒童等的研究，研究重點(diǎn)主要是對(duì)其陷入困境原因的探討。后期研究則將“困境兒童”看作一個(gè)整體，對(duì)其進(jìn)行類別劃分。如劉繼同認(rèn)為，“困境兒童”包括棄嬰、孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、貧困地區(qū)的兒童、寄養(yǎng)兒童、艾滋孤兒、犯罪家庭的兒童、自閉癥兒童以及童工等。①后來(lái)他對(duì)“困境兒童”和“問(wèn)題兒童”進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為“困境兒童”包括“孤兒、殘疾兒童、棄嬰、貧困兒童”，“問(wèn)題兒童”包括獨(dú)生子女群體、離異和破碎家庭中的兒童群體、留守兒童群體、流浪兒童群體、服刑人員子女群體、受到傷害的兒童群體、受艾滋病影響的兒童、各類患病兒童群體。②尚曉援、虞婕將困境兒童劃分為生理性困境兒童、社會(huì)性困境兒童和多重困境兒童。其中，生理性困境兒童包括殘疾兒童、大病兒童，社會(huì)性困境兒童包括脫離家庭環(huán)境的兒童和困境家庭的兒童，多重困境兒童包括因個(gè)人和家庭的綜合原因而陷入困境的兒童。③

近年來(lái)，政府部門對(duì)于困境兒童也有所界定。

2013年6月，民政部發(fā)布的《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》對(duì)困境兒童進(jìn)行了分類。它將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次，其中困境兒童被分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類，困境家庭兒童被分為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童。④這是目前我國(guó)政府文件對(duì)困境兒童最為清晰的界定。后來(lái)的政府文件都是以此分類為基礎(chǔ)進(jìn)一步發(fā)展完善的。困境兒童概念的清晰界定不僅是學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)，也是制定相關(guān)福利政策和提供相應(yīng)社會(huì)服務(wù)的重要依據(jù)。

2.困境兒童分類保障政策的提出

我國(guó)兒童保障工作一直是在民政部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的，傳統(tǒng)的保障對(duì)象僅限于孤兒群體，主要包括機(jī)構(gòu)中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰和社會(huì)散居孤兒。2006年3月，民政部聯(lián)合15部委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》將兒童保障對(duì)象明確為失去父母和事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的未成年人，將流浪兒童、無(wú)人撫養(yǎng)的服刑人員子女也納入救助的范疇。這一文件將兒童保障的范圍擴(kuò)大到社會(huì)福利院之外的兒童，是一個(gè)巨大的進(jìn)步。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“健全困境兒童分類保障制度”，2014年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出“加強(qiáng)未成年人保護(hù)和困境家庭保障，讓每一個(gè)身處困境者都能得到社會(huì)的關(guān)愛和溫暖”，這表明困境兒童問(wèn)題已被納入國(guó)家和政府的視野，得到了高層的重視和關(guān)注。2014年4月，民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，將適度普惠兒童福利建設(shè)工作試點(diǎn)從2013年的4個(gè)擴(kuò)大到了50個(gè)，進(jìn)一步推動(dòng)了困境兒童保障工作。在中央政府的重視下，各省市先后進(jìn)行了困境兒童保障的政策實(shí)踐。2014年4月，浙江省民政廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)困境兒童分類保障制度的通知》。之后，河南、山東、江蘇、天津等省市也分別出臺(tái)困境兒童分類保障的政策措施，困境兒童分類保障制度在更大范圍內(nèi)得到進(jìn)一步的推廣和實(shí)施。

3.困境兒童分類保障社工實(shí)務(wù)的發(fā)展

困境兒童方面的實(shí)務(wù)與培訓(xùn)源于20世紀(jì)80年代。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、英國(guó)救助兒童會(huì)、美國(guó)百事寧等國(guó)際機(jī)構(gòu)開展了大量針對(duì)困境兒童各個(gè)亞群體的救助項(xiàng)目，取得了較好的效果。如英國(guó)救助兒童會(huì)與民政部以及各地流浪兒童救助中心合作，開展了針對(duì)流浪兒童的救助項(xiàng)目；聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)開展了針對(duì)貧困兒童的救助項(xiàng)目；愛德基金會(huì)針對(duì)貧困兒童、艾滋孤兒、流浪兒童開展了培訓(xùn)和實(shí)務(wù)活動(dòng)。2008年汶川地震以后，壹基金、嫣然天使基金等中國(guó)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)相繼成立，針對(duì)殘疾兒童、自閉癥兒童等困境兒童中的亞群體開展了靈活多樣的教育和培訓(xùn)活動(dòng)，取得了良好效果。北京兒童福利院、鄭州兒童福利院等地方性兒童福利機(jī)構(gòu)也開展了類家庭、寄養(yǎng)家庭的探索與實(shí)踐，產(chǎn)生了一定的社會(huì)影響力。這些工作不僅促進(jìn)了政府、高等院校與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與合作，而且使社會(huì)各界普遍認(rèn)識(shí)到困境兒童問(wèn)題的重要性。今后如何解決困境兒童問(wèn)題，還有待進(jìn)一步探索與實(shí)踐。

二、困境兒童分類保障制度面臨的問(wèn)題

1.困境兒童的內(nèi)涵和外延不統(tǒng)一endprint

我國(guó)明確提出建立困境兒童分類保障制度至今已經(jīng)有兩年多的時(shí)間。在這段時(shí)間里，困境兒童問(wèn)題受到了較大的關(guān)注，與困境兒童有關(guān)的新聞報(bào)道、學(xué)術(shù)研究、社會(huì)服務(wù)明顯增多，政府、學(xué)術(shù)界與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)建立困境兒童分類保障體系的重要性也已達(dá)成了共識(shí)。但是，困境兒童這一群體在概念的界定上并不統(tǒng)一，存在“事實(shí)孤兒”“事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童”等多個(gè)稱謂。即便同樣使用“困境兒童”這一名稱，由于內(nèi)涵和外延的不統(tǒng)一，其指向的具體對(duì)象也存在較大差異。困境兒童的概念不清和邊界混亂，給困境兒童群體的摸底調(diào)查帶來(lái)了障礙，也導(dǎo)致相應(yīng)的福利政策和社會(huì)服務(wù)難以有效實(shí)施。

2.困境兒童分類保障主體之間責(zé)任劃分不明確

在困境兒童的分類保障體系中，政府、非政府組織和專業(yè)福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭等多個(gè)保障主體共同承擔(dān)著困境兒童福利保障的責(zé)任。從政府部門來(lái)看，民政、教育、衛(wèi)生等部門的工作都與困境兒童群體有關(guān)，它們的工作重點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)與特色各不相同。但是，現(xiàn)行制度對(duì)這些保障主體之間的責(zé)任劃分缺乏明確的規(guī)定，從而造成現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)多個(gè)主體都對(duì)困境兒童的保障工作負(fù)有責(zé)任卻都不負(fù)責(zé)任的情況。這也是造成“南京兩女童餓死事件”“貴州五流浪兒童被燒死事件”等一系列兒童受傷害事件的主要制度原因。因此，需要從體制上理順各保障主體之間的關(guān)系，明確責(zé)任劃分，使各部門能夠真正承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

3.困境兒童分類保障的內(nèi)容有待改善

近年來(lái)，各省、自治區(qū)、直轄市先后試行并推行了困境兒童分類保障制度，一般都提供基本生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、職業(yè)培訓(xùn)，滿足了困境兒童及其家庭的部分需要。但是該制度仍存在以下缺陷：其一，現(xiàn)金形式的基本生活保障相對(duì)較多，服務(wù)形式的保障相對(duì)較少，難以滿足困境兒童及其家庭的實(shí)際需要。從實(shí)際情況來(lái)看，困境兒童及其家庭的需要具有復(fù)雜性，如生理性困境兒童最需要醫(yī)療康復(fù)和社會(huì)服務(wù)，社會(huì)性困境兒童更需要日常生活照顧，而目前現(xiàn)金形式的保障在滿足這些需要方面存在缺陷。其二，針對(duì)困境兒童及其家庭提供的其他保障，尤其在醫(yī)療救助與康復(fù)方面，往往采取與非政府組織合作的方式，以活動(dòng)來(lái)體現(xiàn)，沒有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化，難以滿足困境兒童的長(zhǎng)期需要。其三，各地的困境兒童分類保障制度不統(tǒng)一，對(duì)流動(dòng)人口中的困境兒童缺乏相應(yīng)的政策安排。近年來(lái)各省市先后制定了地方性困境兒童分類保障政策并開展了試點(diǎn)工作，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，不同地方的政策存在一定的差異。而這些政策措施往往針對(duì)本地戶籍人口，將流動(dòng)人口排除在外，從而使流動(dòng)人口中的困境兒童處在政策的盲區(qū)。這就要求擴(kuò)大困境兒童分類救助政策的適用范圍，將流動(dòng)人口覆蓋在內(nèi)，建立全面覆蓋的困境兒童分類保障制度。

三、困境兒童分類保障體系建構(gòu)的路徑

由于困境兒童群體內(nèi)部各個(gè)亞群體之間存在群內(nèi)同質(zhì)性和群間差異性，困境兒童整體難以通過(guò)統(tǒng)一的福利政策、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方式來(lái)獲得支持與幫助。因此，建立和完善困境兒童的分類保障制度是完善困境兒童福利制度的必由之路。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持以困境兒童家庭為途徑、兒童需求為本、兒童權(quán)利優(yōu)先的原則，通過(guò)保障主體的責(zé)任劃分、保障對(duì)象的類別劃分、保障內(nèi)容的類別和層次劃分等，實(shí)現(xiàn)困境兒童的福利保障。

1.困境兒童保障主體的責(zé)任劃分

在困境兒童的保障體系方面，需要實(shí)現(xiàn)保障主體的多元化，即建立以政府承擔(dān)責(zé)任為主體、以非政府組織和專業(yè)福利機(jī)構(gòu)提供專業(yè)指導(dǎo)、以家庭照顧為基礎(chǔ)、以社區(qū)照顧為依托的多元主體的福利體系⑤。首先需要明確各保障主體之間的責(zé)任劃分，尤其是政府和家庭之間的責(zé)任劃分。

（1）政府與家庭的責(zé)任劃分。政府與家庭作為重要的福利提供主體，在滿足兒童需求，尤其是困境兒童的需求方面起著重要作用。傳統(tǒng)上認(rèn)為兒童福利是家庭的責(zé)任，只有在家庭和親屬?zèng)]有能力的情況下，國(guó)家才會(huì)介入?，F(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)國(guó)家公權(quán)力應(yīng)該介入兒童福利保障，但認(rèn)為這會(huì)造成對(duì)家庭隱私的侵犯，導(dǎo)致家庭功能弱化，使個(gè)人或群體更多地依賴國(guó)家福利，加重國(guó)家負(fù)擔(dān)。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，過(guò)去政府對(duì)兒童福利介入過(guò)少，家庭承擔(dān)的責(zé)任過(guò)多；而目前在家庭面臨較大風(fēng)險(xiǎn)、難以獨(dú)立滿足困境兒童需求的情況下，政府應(yīng)加大對(duì)家庭的支持力度，為困境兒童的福利保障承擔(dān)更多的責(zé)任。

（2）政府介入困境兒童保障的契機(jī)。困境兒童大多是由于個(gè)人、家庭或者社會(huì)的原因而陷入困境的。這些原因往往表現(xiàn)為某種具體事件，有其產(chǎn)生、發(fā)展和消除的過(guò)程。事件的產(chǎn)生意味著個(gè)人和家庭陷入危機(jī)，事件的發(fā)展意味著危機(jī)狀況的發(fā)展或惡化，事件的消除意味著家庭和個(gè)人脫離危機(jī)。以這些事件為契機(jī)，困境兒童和一般兒童往往可以相互轉(zhuǎn)化。當(dāng)正常家庭出現(xiàn)照顧者疾病、傷殘、死亡、被判刑等重大事件，或者兒童被診斷出重大疾病或者傷殘時(shí)，普通兒童可能轉(zhuǎn)化成困境兒童；如果困境兒童的重大疾病治愈、被寄養(yǎng)、收養(yǎng)或者家庭成員的危機(jī)狀況消除的話，困境兒童也可以轉(zhuǎn)化為一般兒童。如果將這些外部事件從出現(xiàn)到消失看作是一個(gè)連續(xù)進(jìn)程的話，政府的介入應(yīng)始于危機(jī)事件發(fā)生之后、終于危機(jī)事件的消除或解決。這就要求政府的政策和服務(wù)要根據(jù)困境兒童實(shí)際狀況的變化進(jìn)行相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。在這個(gè)過(guò)程中，需要把握以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是危機(jī)事件的識(shí)別。這需要政府組織與非政府組織合作，就事件能否導(dǎo)致一般兒童轉(zhuǎn)化為困境兒童進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上開展預(yù)防性服務(wù)，盡量避免普通兒童轉(zhuǎn)化為困境兒童。二是社會(huì)服務(wù)的提供。在整個(gè)事件從發(fā)生到消除的過(guò)程中需要政府和非政府組織合作，從政策和社會(huì)服務(wù)兩個(gè)層面開展工作，滿足困境兒童及其家庭的基本需要。三是危機(jī)事件的解決。這需要分清自動(dòng)解決的事件和被動(dòng)解決的事件，自動(dòng)解決的事件主要是指社會(huì)性困境兒童的父母被刑滿釋放、被強(qiáng)制戒毒成功、疾病治愈、貧困家庭脫離貧困等情況；被動(dòng)解決的事件主要指在外力干預(yù)下，困境兒童的狀況得到較大改善，包括孤殘兒童被收養(yǎng)、流浪兒童返回家庭、大病兒童疾病治愈和殘疾兒童康復(fù)等情況。一般來(lái)說(shuō)，在被動(dòng)解決的事件中，政府、非政府組織和專業(yè)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)所起的作用更大，需要做的工作更多。endprint

（3）國(guó)家公權(quán)力介入困境兒童保障的程度。我國(guó)對(duì)于困境兒童各個(gè)亞群體的介入程度各不相同。對(duì)于已經(jīng)被遺棄進(jìn)入社會(huì)福利院或兒童福利院的兒童，國(guó)家和政府的介入比較深入，提供了相對(duì)全面的日常生活照顧，能夠滿足其衣、食、住、行、醫(yī)療康復(fù)、教育培訓(xùn)等方面的基本需要。而對(duì)于尚在家庭中的困境兒童，國(guó)家公權(quán)力介入則非常有限，這突出表現(xiàn)在兒童受虐待的事件中。在多數(shù)情況下，虐待兒童的父母很少被追究刑事責(zé)任；對(duì)受虐兒童缺乏應(yīng)有的安置，他們?cè)诙鄶?shù)情況下往往被送回受虐家庭中，這將置兒童于非常危險(xiǎn)的境地，很容易使他們?cè)俅问艿絺?。在這種情況下，需要國(guó)家公權(quán)力加大對(duì)困境兒童的保護(hù)力度，給兒童提供更為完善的保護(hù)：其一，修改現(xiàn)行的法律法規(guī)，放寬收養(yǎng)條件，鼓勵(lì)符合條件的國(guó)內(nèi)民眾收養(yǎng)困境兒童，這樣既解決原生家庭父母被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后的兒童安置問(wèn)題，又可以避免兒童被跨國(guó)收養(yǎng)后所面臨的文化認(rèn)同問(wèn)題。其二，引導(dǎo)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為暫時(shí)或永久處于困境中的兒童提供臨時(shí)性或者永久性照顧。其三，加大對(duì)家庭危機(jī)事件的預(yù)防力度和兒童保護(hù)力度。以民政部門為主導(dǎo)，推動(dòng)未成年人社會(huì)保護(hù)工作，建立監(jiān)測(cè)、預(yù)防、報(bào)告、轉(zhuǎn)介、處置“五位一體”的聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)有效對(duì)接、政府組織與民間組織相互配合、社會(huì)福利政策與社會(huì)服務(wù)有效銜接。

2.困境兒童的類別劃分

如前所述，目前學(xué)術(shù)界和政府部門對(duì)于困境兒童的內(nèi)涵和外延的認(rèn)定并不統(tǒng)一，學(xué)術(shù)界比較有代表性的是尚曉援、虞婕的分類，她們將困境兒童劃分為生理性困境兒童、社會(huì)性困境兒童和多重困境兒童。這種分類方法考慮到困境兒童內(nèi)部各個(gè)亞群體的特征，簡(jiǎn)潔明了，操作性強(qiáng)。民政部門則將其劃分的兒童群體中的兩類——困境兒童和困境家庭兒童作為“困境兒童”來(lái)看待。其中前者包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類，而困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童四類。這一劃分方法注意到了困境兒童的成因，卻忽略了各個(gè)困境兒童亞群體之間需求的差異。而江蘇省將困境兒童區(qū)分為孤兒、監(jiān)護(hù)人缺失的兒童、監(jiān)護(hù)人無(wú)力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、重殘重病及流浪兒童、其他需要幫助的兒童。這是目前所見到的困境兒童范圍最廣泛的一種分類方法。另外，也有個(gè)別政府部門工作人員將沒有與父母生活在一起的農(nóng)村留守兒童也劃入困境兒童的范疇⑥。筆者認(rèn)為，農(nóng)村留守兒童數(shù)量過(guò)多，如果沒有其他的生理性和社會(huì)性困境，他們與其他幾類困境兒童的基本情況存在較大差異，不宜劃入困境兒童范疇。由此，結(jié)合學(xué)術(shù)界和政府部門的分類方法，考慮到困境兒童成因及需求的差異，本文將困境兒童這一群體進(jìn)行如下劃分（見圖1）。

圖1所示的分類方法依然保留了尚曉援、虞婕研究中對(duì)困境兒童的一級(jí)概念、二級(jí)概念和三級(jí)概念，其區(qū)別在于三級(jí)概念直接采用了民政部對(duì)困境兒童的分類。從這里可以看出，大病兒童和殘疾兒童都是由于自身的生理原因而陷入困境的；而在社會(huì)性困境兒童中，除了流浪兒童既有可能因個(gè)人原因、也有可能因社會(huì)原因陷入困境外，其他幾類亞群體都是由于家庭成員的原因而陷入困境的，如父母重病、殘疾、死亡、被判刑或強(qiáng)制戒毒而失去照顧能力等。除了父母或者照顧者的因素外，這些困境兒童與一般兒童沒有太大區(qū)別。而多重困境兒童的產(chǎn)生則是由于以上兩方面原因所造成的，其問(wèn)題表現(xiàn)、構(gòu)成、需求以及解決方式更加復(fù)雜。

3.困境兒童保障內(nèi)容的類別劃分

近年來(lái)，各地先后對(duì)困境兒童實(shí)施了不同的保障政策，大多包括基本生活保障、醫(yī)療與康復(fù)保障、教育保障的內(nèi)容?；旧畋Ｕ现饕菍⒎险咭蟮睦Ь硟和{入城鄉(xiāng)最低生活保障制度的范圍內(nèi)，按月提供基本生活費(fèi)。如江蘇省規(guī)定，對(duì)于監(jiān)護(hù)人缺失的困境兒童，參照當(dāng)?shù)厣⒕庸聝夯旧钯M(fèi)的80%發(fā)放基本生活費(fèi)，保障困境兒童的基本生活；對(duì)于監(jiān)護(hù)人無(wú)力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的困境兒童，也按照散居孤兒的一定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本生活費(fèi)。浙江省將困境兒童基本生活保障制度細(xì)分為孤兒基本生活保障制度、自身困境兒童基本生活保障制度、困境家庭兒童基本生活保障制度、流浪兒童臨時(shí)救助制度、收養(yǎng)寄養(yǎng)孤殘兒童家庭補(bǔ)貼制度。⑦醫(yī)療與康復(fù)保障主要針對(duì)生理性困境兒童，尤其是患有重大疾病或者身體有殘疾的兒童。教育保障則涉及所有困境兒童，其區(qū)別在于社會(huì)性困境兒童需要普通的學(xué)校教育，生理性困境兒童和多重困境兒童的教育保障則更多地體現(xiàn)為特殊教育、融合教育和職業(yè)培訓(xùn)。對(duì)于年齡較大的青少年，還往往涉及對(duì)其成年后的安排。綜合考慮困境兒童的類別劃分與福利內(nèi)容，可以得到如下結(jié)果（見表1）。

從這里可以看出，所有的困境兒童都面臨著物質(zhì)生活方面的困難，需要國(guó)家和政府提供基本生活保障，這是其共同之處。但困境兒童各個(gè)亞群體在其他方面的需求情況存在差異，突出表現(xiàn)在：生理性困境兒童和多重性困境兒童均有醫(yī)療與康復(fù)保障方面的需要，其區(qū)別僅在于大病兒童的醫(yī)療需求更為迫切但往往是短期的，殘疾兒童則需要長(zhǎng)期的醫(yī)療救助和康復(fù)訓(xùn)練，社會(huì)性困境兒童則沒有這方面的需要。三類困境兒童亞群體都有教育保障的需要，其區(qū)別在于社會(huì)性困境兒童需要的是普通的學(xué)校教育，而生理性困境兒童和多重性困境兒童需要的是特殊教育、融合教育和職業(yè)培訓(xùn)。因此，在困境兒童分類救助政策方面，需要針對(duì)困境兒童各個(gè)亞群體的具體情況制定具有針對(duì)性的政策措施，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金與服務(wù)保障、物品保障的有機(jī)結(jié)合。

社會(huì)服務(wù)的提供也需要考慮困境兒童亞群體的差異。其中，生理性困境兒童和社會(huì)性困境兒童的社會(huì)服務(wù)需要相對(duì)簡(jiǎn)單一些，在滿足其基本生活保障、醫(yī)療與康復(fù)保障、教育保障的同時(shí)，可以采用個(gè)案和小組工作的方式來(lái)提供服務(wù)；對(duì)于多重性困境兒童，需要進(jìn)行個(gè)案管理的探索，以多學(xué)科團(tuán)隊(duì)合作的方式，綜合采用多種手法，來(lái)解決其所面臨的復(fù)雜的生理、心理和社會(huì)問(wèn)題，滿足其個(gè)人和家庭的基本需求。

4.困境兒童保障內(nèi)容的層次劃分

根據(jù)困境兒童的不同情況，可以對(duì)其保障內(nèi)容進(jìn)行層次劃分。從對(duì)于困境兒童的短期影響和長(zhǎng)期影響來(lái)看，可以將保障內(nèi)容分為四個(gè)層次（見圖2）。endprint

圖2困境兒童保障的層次劃分

（1）基本生活保障。困境兒童陷入困境，往往會(huì)影響到他們的基本生活，他們需要得到物質(zhì)方面的關(guān)懷與照顧。各地的政策和實(shí)踐也往往在這方面率先做出了回應(yīng)。其主要做法包括：將家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的兒童及其家庭納入城鄉(xiāng)最低保障制度的范圍，每月發(fā)給最低生活保障金；將無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定義務(wù)撫養(yǎng)人的兒童納入特困人員供養(yǎng)的范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外災(zāi)害、重大疾病或因其他特殊情況導(dǎo)致基本生活陷入困難的個(gè)人和家庭給予臨時(shí)性、過(guò)渡性救助。如山東、河南等省針對(duì)雙孤兒童每月提供200元的補(bǔ)助，針對(duì)單孤兒童每月提供160元的補(bǔ)貼；民政部針對(duì)散居孤兒每月提供600元的補(bǔ)助，針對(duì)社會(huì)福利院的孤兒每月提供1100元左右的生活補(bǔ)助?；旧畋Ｕ鲜侵醒牒透鞯胤秸P(guān)注的重要內(nèi)容，也是困境兒童分類保障制度的基礎(chǔ)。

（2）醫(yī)療/康復(fù)保障。這種保障主要針對(duì)生理性困境兒童和多重性困境兒童，即對(duì)本身有重大疾病或者殘疾的兒童予以保障。其中，醫(yī)療保障主要是針對(duì)兒童的常見疾病、重大疾病、罕見病所開展的支持與幫助，康復(fù)保障主要是針對(duì)殘疾兒童所開展的機(jī)能恢復(fù)與訓(xùn)練。近年來(lái)，各地衛(wèi)生部門、民政部門與國(guó)際組織、非政府組織合作，針對(duì)兒童中的常見病、多發(fā)病開展了一系列活動(dòng)，如針對(duì)唇腭裂患兒開展了“微笑行動(dòng)”，針對(duì)兒童先天性心臟病、白血病開展了醫(yī)療救助行動(dòng)，針對(duì)兒童中的罕見病和其他疾病，民間組織和愛心個(gè)人開展了捐贈(zèng)活動(dòng)，救助有需要的兒童及其家庭。

（3）教育/培訓(xùn)保障。在這方面，針對(duì)不同的困境兒童亞群體，工作重點(diǎn)有所不同。對(duì)于社會(huì)性困境兒童，主要是對(duì)其個(gè)人及其家庭提供支持，使困境兒童能夠重返校園，在普通學(xué)校接受教育。如江蘇省強(qiáng)調(diào)要為流浪兒童、失足未成年人平等接受義務(wù)教育創(chuàng)造條件、落實(shí)義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)管理制度；浙江省將高等院校全日制在讀的孤兒納入資助體系，優(yōu)先享受學(xué)費(fèi)減免、國(guó)家助學(xué)金、困難補(bǔ)助和國(guó)家助學(xué)貸款補(bǔ)貼等政策待遇。對(duì)于大病兒童，在其疾病治愈之后，也可以采取這種方式。對(duì)于生理性困境兒童，主要是支持特殊教育學(xué)校、取得辦園許可的殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)和有條件的兒童福利機(jī)構(gòu)開展學(xué)前教育，推動(dòng)特殊教育、融合教育的發(fā)展。在殘疾兒童的職業(yè)培訓(xùn)方面，考慮到殘疾程度和認(rèn)知能力的差異，多數(shù)培訓(xùn)包括按摩、樂(lè)器、手工制作、計(jì)算機(jī)操作等方面的內(nèi)容。通過(guò)培訓(xùn)，發(fā)揮殘疾兒童身體的剩余機(jī)能，提高其自理能力，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)參與和社會(huì)融入。

（4）困境兒童的長(zhǎng)期計(jì)劃。困境兒童的長(zhǎng)期計(jì)劃是指在兒童的原生家庭失去照顧能力的情況下，對(duì)兒童未來(lái)安置的替代性選擇。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種長(zhǎng)期計(jì)劃一般包括兒童寄養(yǎng)、收養(yǎng)和院舍性安置。這些都屬于兒童青少年暫時(shí)性或者永久性安置的內(nèi)容。具體采取何種安置方式，需要考慮兒童、原生家庭以及其他方面的基本情況。這類長(zhǎng)期計(jì)劃對(duì)于困境兒童未來(lái)的發(fā)展至關(guān)重要，會(huì)對(duì)其個(gè)人以后的生命歷程產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。

需要指出的是，在上述四個(gè)層次中，基本生活保障是最為基礎(chǔ)的保障，滿足的是困境兒童最為基本的生理需要。醫(yī)療/康復(fù)保障和教育/培訓(xùn)保障處于中間層次，是更高一級(jí)的保障，其滿足的內(nèi)容既具有困境兒童的基本需要的特征，也具有困境兒童以后長(zhǎng)期發(fā)展的成分。兒童的長(zhǎng)期計(jì)劃居于最高層次，對(duì)于兒童未來(lái)具有決定性的作用，有可能影響到其成年后的生活質(zhì)量。

注釋

①劉繼同：《國(guó)家與兒童：社會(huì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)兒童福利的理論框架與政策框架》，《青少年犯罪研究》2005年第3期。②劉繼同：《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與兒童福利政策》，《青少年犯罪研究》2007年第6期。③尚曉援、虞婕：《建構(gòu)“困境兒童”的概念體系》，《社會(huì)福利》2014年第5期。④民政部：《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕206號(hào)）。⑤行紅芳：《從一元到多元：困境兒童福利體系的建構(gòu)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。⑥江蘇省民政廳：《江蘇：傾力建構(gòu)困境兒童分類保障體系——解讀江蘇省政府辦公廳〈關(guān)于完善困境兒童分類保障制度的意見〉》，《社會(huì)福利》2015年第3期。⑦陳小德、張華：《整體設(shè)計(jì)并實(shí)施困境兒童分類保障制度》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2014年5月19日。

責(zé)任編輯：海玉endprint