分權(quán)化改革下的政府治理碎片化可能及其應(yīng)對

徐信貴

[摘要]分權(quán)化改革的目的在于通過權(quán)力的合理配置推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。但不合理的分權(quán)化改革措施會(huì)使權(quán)力受到過度限制從而降低政府的行動(dòng)能力，形成無政府主義和行業(yè)壟斷，加劇政府治理的碎片化。為了構(gòu)建“有能力的有限政府”必須正確處理分權(quán)化改革與政府治理碎片化之間的辯證關(guān)系。應(yīng)通過分權(quán)原則、信息融通和技術(shù)理性來化解分權(quán)化改革下的政府治理碎片化風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞]分權(quán)化改革；政府治理；碎片化

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)對政府職能轉(zhuǎn)變提出的新要求，即“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。在“大政府小社會(huì)”背景下，分權(quán)是政府職能轉(zhuǎn)變的最重要內(nèi)容，即要通過進(jìn)一步明確政府權(quán)力的邊界、壓縮政府權(quán)力空間，使全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。從某種意義上說，“分權(quán)”是各地政府在當(dāng)前或今后一段時(shí)期內(nèi)不可能回避的一項(xiàng)工作。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，“可能出現(xiàn)的分權(quán)化改革模式”，“怎樣的分權(quán)可能降低政府的行政能力，導(dǎo)致政府治理碎片化”，“如何應(yīng)對政府治理碎片化”等一系列問題需要認(rèn)真對待。

二、分權(quán)化改革與政府治理碎片化

分權(quán)化改革的目的在于克服權(quán)力過于集中，從而使權(quán)力的利用效率實(shí)現(xiàn)最大化。在深化改革的過程，對分權(quán)改革應(yīng)該有一個(gè)全面的認(rèn)識和正確的預(yù)判，即分權(quán)化改革能夠釋放市場和社會(huì)參與的活力，增加公共服務(wù)的供給；但與此同時(shí)不恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)改革措施可能誘發(fā)或加劇政府治理“碎片化”。政府治理的“碎片化”的深層次原因在于分權(quán)后產(chǎn)生的多元主體的利益博弈。因此，在分權(quán)改革過程中，必須探索各利益主體之間的合作博弈途徑，實(shí)現(xiàn)各主體之間的利益均衡。

（一）政府治理的碎片化分析

“碎片化”日益成為這個(gè)時(shí)代的一個(gè)基本特征。就人類個(gè)體而言，工作和生活的內(nèi)容是碎片化的，甚至在整個(gè)社會(huì)中所扮演的角色亦呈現(xiàn)碎片化的特征，當(dāng)然，這種“碎片化”并不僅僅影響個(gè)體的人，政府治理開始邁向碎片化。21世紀(jì)的政府治理朝著兩個(gè)看似矛盾的方向發(fā)展，即一體化（全球化）和碎片化（個(gè)性化）。一方面，各國在政府治理方面的聯(lián)系不斷增多，并漸漸形成了公共治理的全球意識；另一方面，在各國內(nèi)部的政府治理日益?zhèn)€性化、碎片化，這表現(xiàn)在治理主體、治理職能、治理過程、治理效果日益碎片化。碎片化是一種不可阻擋的時(shí)代洪流，在20世紀(jì)取得巨大成功的傳統(tǒng)治理模式已然無法應(yīng)對這個(gè)時(shí)代的權(quán)力分散、地方勢力膨脹、組織界限模糊等問題，“一方治百病的模式就必須讓位給那些個(gè)性化的特制模式……靠命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的嚴(yán)格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題……在這種新的模式下，政府的工作不太依賴傳統(tǒng)意義上的公共雇員，而是更多地依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來從事并完成公共事業(yè)?！睆哪撤N意義上說，政府治理的碎片化源于以權(quán)力分工、分層為基礎(chǔ)的科層制（官僚制）?？茖又茝?qiáng)調(diào)內(nèi)部分工、職位分等和組織規(guī)定，從而形成等級制的權(quán)力矩陣關(guān)系?！肮倭胖剖墙⒃诟叨确止ず蛯I(yè)化基礎(chǔ)之上的，為了有效處理紛繁復(fù)雜的事務(wù)和解決各種各樣的問題，各個(gè)部門均有一套穩(wěn)定且詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范要求，因此，組織在各個(gè)領(lǐng)域都必須配備專家和技術(shù)人員，以適應(yīng)工作需要?！比绱?，最高層權(quán)力之下必然出現(xiàn)碎片化，但這種碎片化的根本原因在于利益博弈，公共選擇理論學(xué)派認(rèn)為，在政治市場中的各個(gè)主體亦是“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們同經(jīng)濟(jì)市場中的私人主體一樣要追求個(gè)人利益最大化。只不過這種個(gè)人利益最大化主要是以“政治利益或效果的最大化”方式呈現(xiàn)。分權(quán)對既有的利益格式進(jìn)行重新分配，而在“一元治理”向“多元治理”的分權(quán)改革過程中，這種利益博弈必然會(huì)變得更加激烈，并進(jìn)而加劇政府決策與治理的碎片化。

（二）當(dāng)前分權(quán)化改革的具體內(nèi)涵

為了適應(yīng)政治民主化的需要和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界大多數(shù)國家在特定歷史階段都采取了一些分權(quán)化改革措施以提高行政效率和社會(huì)治理效能。從權(quán)力分化的走向上看，分權(quán)化改革可以分為縱向分權(quán)、橫向分權(quán)和外向分權(quán)三種不同類型。這三種類型亦是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中的分權(quán)化改革的具體內(nèi)涵。

1.縱向分權(quán)：央地分權(quán)

在單一制的國家結(jié)構(gòu)中，分權(quán)的首要形式就是縱向的央地分權(quán)，這是分權(quán)化改革的最大難點(diǎn)。“改革開放以來，中國地方政府的改革在一定意義上，是在中央分權(quán)的大邏輯中中央與地方權(quán)力關(guān)系與權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，也是中央與地方在政策制定、政策執(zhí)行等領(lǐng)域討價(jià)還價(jià)、相互博弈的過程。要解決地方政府治理結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)中的問題，重塑地方政府治理模式，首先必須考慮中國的中央與地方政府間權(quán)力關(guān)系，中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系直接決定了地方政府的權(quán)力形態(tài)和治理結(jié)構(gòu)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確指出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”

2，橫向分權(quán)：理順職責(zé)

政府組織的設(shè)置是以職能為基礎(chǔ)的，依據(jù)不同業(yè)務(wù)或職能，政府組織被劃分為若干個(gè)具體的行政部門。現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)分工細(xì)化以及人民的客觀需求促進(jìn)了公共管理內(nèi)涵和外延的擴(kuò)張和發(fā)展，各級政府的公共管理職能處于一種不斷分散化的調(diào)整趨勢之中。新中國成立以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和社會(huì)變化，政府進(jìn)行了多次分權(quán)化改革。政府的橫向分權(quán)擴(kuò)大行政權(quán)的主體范圍，并使得政府決策的日益分散化甚至社會(huì)化?！罢卫淼淖兏镞M(jìn)程也是驚人的……通過地方分權(quán)的改革，通過基層民主建設(shè)，通過事業(yè)單位的相對獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)等，中國政府的權(quán)力已經(jīng)開始從單中心的政府走向多中心的自主治理。”我國當(dāng)前行政權(quán)橫向分權(quán)改革的重點(diǎn)內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，理順部門職責(zé)關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致……統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系……推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化?！?

3.內(nèi)外分權(quán)：還權(quán)于民

一個(gè)國家的權(quán)力能量是恒定的，公（權(quán)）進(jìn)必然私（權(quán)）退。當(dāng)政府的權(quán)力過于膨脹，私權(quán)必然萎縮，并可能出現(xiàn)私權(quán)“真空”狀態(tài)。事實(shí)上，管得最多的政府與最好的政府之間并不能直接劃上等號。當(dāng)政府把所有事務(wù)納入管轄范圍，將公權(quán)力滲透至公民生活的各個(gè)方面，往往難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治。因?yàn)椤爸卫硎歉鞣N公共的或私人的機(jī)構(gòu)，管理其共同事物的方法的總和，是使相互沖突的利益得以調(diào)和，并可能采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程?！睆谋砻嫔峡?，大包大攬政府是一種全能政府，但由于政府的大包大攬行為破壞了“公私協(xié)力”治理結(jié)構(gòu)或者共治生態(tài)，這樣“全能”政府最終會(huì)蛻變成“無能政府”?？傮w而言，各級政府還是控制了過多的權(quán)力，使得公權(quán)力的體積過于龐大，國家與社會(huì)之間時(shí)常出現(xiàn)不和諧的關(guān)系形態(tài)。因此，深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)就是要“化公于私”，還權(quán)于民，把本不應(yīng)該由市長拍板的事項(xiàng)還給市場，把可以由社會(huì)自治的事項(xiàng)返還給社會(huì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府與市場、社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行了正確的闡釋，即“政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！?/p>

（三）分權(quán)化與政府治理碎片化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

政府治理碎片化是由多種原因造成的?！靶姓槠莾?nèi)因與外因協(xié)同作用的產(chǎn)物。行政碎片化的天然原因是政治家、官僚、公務(wù)員和國家代理人亦是理性經(jīng)濟(jì)人，為了個(gè)人利益和部門利益會(huì)放棄公共利益”，有碎片化甚至是“有意為之”的產(chǎn)物，“政治家為了控制和監(jiān)督官僚組織，對其采取了‘分而治之的策略……高級公務(wù)員通過確立各自的地盤最大化自己的權(quán)力，從而造成部門之間的破裂或相對獨(dú)立狀態(tài)。”分權(quán)化措施亦是政府治理碎片化的重要原因，分權(quán)化改革可能誘致或加劇政府治理的碎片化?！?0世紀(jì)70年代中后期，新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國家蔚然興起，并取得顯著成效，但其采取的分散化、分權(quán)化的改革措施在某種程度上卻加劇了政府管理‘碎片化的狀況”，“分權(quán)的原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實(shí)際的政治需要卻要求國家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。法律與執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會(huì)導(dǎo)致政治的癱瘓。”因此，在深化改革的過程，對分權(quán)化改革應(yīng)該有一個(gè)全面的認(rèn)識和正確的預(yù)判，即分權(quán)化改革一方面能夠釋放市場和社會(huì)參與的活力，增加公共服務(wù)的供給；但另一方面不恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)化措施可能會(huì)加劇地方政府與社會(huì)力量的趨利化短期行為，從而瓦解政府治理的整體性和政府組織的凝聚力，使治理結(jié)構(gòu)更加碎片化。事實(shí)上，在正確分權(quán)化與政府治理碎片化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，才能明晰可分權(quán)化改革的范圍以及對特定權(quán)力進(jìn)行分權(quán)化改革的方式，從而保障分權(quán)化改革的價(jià)值目標(biāo)和有序進(jìn)行。

三、分權(quán)化改革下的政府治理碎片化可能

在國家治理的過程中，權(quán)力過于集中的“大政府小社會(huì)”不是最優(yōu)狀態(tài)，而權(quán)力過于分散的“小政府大社會(huì)”亦不是最佳模式。不適當(dāng)?shù)姆謾?quán)措施，將權(quán)力與責(zé)任分散至各個(gè)部門，形成行政決策的碎片化效應(yīng)，使得行政決策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和權(quán)威性會(huì)受到影響。

（一）權(quán)力失衡下的政府治理碎片化

由于無限權(quán)力與無限責(zé)任的政治傳統(tǒng)和文化因子，在各個(gè)系統(tǒng)和單位普遍存在權(quán)力壟斷、責(zé)任不清和治理碎片化的問題?！凹涌煨纬蓹?quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系，切實(shí)提高政府管理科學(xué)化水平”是國務(wù)院新一輪分權(quán)化改革的目標(biāo)和方向。在整個(gè)國家治理體系中，權(quán)力是最核心的要素，治理體系和治理能力現(xiàn)代化往往取決于權(quán)力配置的合理化程度。當(dāng)前，主要存在“大政府小社會(huì)”和“小政府大社會(huì)”這兩種國家治理基本模式。前者常為人所詬病，后者常被人推崇。事實(shí)上，在國家治理的過程中，權(quán)力過于集中的“大政府小社會(huì)”不是最優(yōu)狀態(tài)，而權(quán)力過于分散的“小政府大社會(huì)”亦不是最佳模式。“大政府小社會(huì)”與“小政府大社會(huì)”這兩種模式雖然在權(quán)力構(gòu)成上大相徑庭，但最終可能引發(fā)的問題是趨同化的，即會(huì)造成權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮、效率低下以及治理碎片化。如前所述，分權(quán)包括上級向下級、政府向市場、政府向社會(huì)三種類型。在分權(quán)化改革過程中，正確處理好上級與下級、政府與市場、政府與社會(huì)之間權(quán)力配置工作至關(guān)重要。分權(quán)化改革措施過于超前、力度過大極易出現(xiàn)權(quán)力失衡狀態(tài)，從而加劇政府治理的碎片化問題。一方面，上級機(jī)關(guān)將權(quán)力下放至地方，如若對權(quán)力的權(quán)重配比形成了顛覆性的改變，突破了下級機(jī)關(guān)的承載能力，不僅無法實(shí)現(xiàn)放權(quán)的增量效應(yīng)，反而會(huì)增加下級機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，“碎片化”治理就成了下級機(jī)關(guān)切實(shí)履行公共服務(wù)職能的必然選擇；另一方面，在對市場未形成有效監(jiān)管的情況下，向市場和社會(huì)過度放權(quán)會(huì)弱化政府的整體性治理能力，助長市場主體或社會(huì)組織的壟斷化和行政化，滋生無政府主義，“在無政府的自然狀態(tài)下，任何人的權(quán)利都不能得到保障，文明社會(huì)通過確立政治權(quán)力、公共權(quán)威、法律規(guī)則以避免無政府格局，從而為權(quán)利保障提供了基本前提?！眽艛嗷托姓说氖袌鲋黧w或社會(huì)組織會(huì)排斥政府對許多本屬于自己職責(zé)的公共事務(wù)的管控，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的失序或混亂，公民的基本權(quán)利無法得到有效保障。

（二）權(quán)力分化下的“有縫化”治理

權(quán)力分立的目的是為了防止集權(quán)治理。將國家權(quán)力分割成若干部分有利于形成權(quán)力之間的制約機(jī)制，以避免權(quán)力濫用，從而促進(jìn)社會(huì)的“善治”。但是權(quán)力分化并非越細(xì)越好。正如農(nóng)村的土地確權(quán)一樣，把土地“包產(chǎn)到戶”，使得產(chǎn)權(quán)明晰，有利于提高農(nóng)業(yè)耕作的效率，但如果由“包產(chǎn)到戶”轉(zhuǎn)變“包產(chǎn)到人”則可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效果，因?yàn)椤疤锕《嗔瞬皇呛檬隆?，至少這種方式會(huì)減少農(nóng)田的實(shí)際使用面積，降低產(chǎn)量。同理，在政府公共服務(wù)供給過程中，以專業(yè)化、權(quán)責(zé)明晰為名的過度分權(quán)會(huì)擴(kuò)大權(quán)力之間的“縫隙”，使政府的治理“零散化”?！啊畬I(yè)化——部門化——利益化——制度化的路徑依賴直接造成了‘高成本、低效率制度困境的產(chǎn)生。城市公共服務(wù)提供的專業(yè)化分工以損害城市系統(tǒng)的綜合性為代價(jià)追求專業(yè)系統(tǒng)完整性的目標(biāo)，導(dǎo)致了部門管理的大量‘縫隙；在執(zhí)行機(jī)制上，形成了以部門利益驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)的制度偏差，少數(shù)部門通過剛性的制度安排鞏固部門的最大化收益?！辈贿m當(dāng)?shù)姆謾?quán)化措施，將權(quán)力與責(zé)任分散至各個(gè)部門，容易形成事權(quán)分散、政出多門，從而形成行政決策的碎片化效應(yīng)，使得行政決策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和權(quán)威性受到影響。另外，權(quán)力在各部門之間過度分立會(huì)增加行政部門的橫向溝通頻次和難度。利益沖突、意見分歧以及不信任會(huì)使得各部門之間橫向溝通變得異常困難，進(jìn)而破壞政府治理的整體性、可持續(xù)性，甚至可能會(huì)瓦解政府進(jìn)行社會(huì)治理的合法性。

（三）權(quán)力“形散而神不散”下的治理碎片化

從理論上說，分權(quán)化改革是要將權(quán)力分散，使之得到一個(gè)能夠發(fā)揮最大效應(yīng)的“歸宿”。但行政系統(tǒng)內(nèi)部不同利益主體的存在會(huì)影響放權(quán)的徹底性，形成“形散而神不散”的分權(quán)困局，例如，“沒好處的容易放，有利益的死命攥”；“難管的事項(xiàng)放出去，容易處理的事項(xiàng)保留在手中”；“放開受理權(quán)，緊握終審權(quán)”；“放開決定權(quán)，不放發(fā)證權(quán)”；“明放暗收或先放后收”。在以往的分權(quán)化改革過程就發(fā)生過權(quán)力重構(gòu)的矛盾，例如“一些地級市為了保留部門利益，不愿放棄權(quán)力，在養(yǎng)路費(fèi)、車輛附加費(fèi)、交通規(guī)費(fèi)等的征收中，一些地方出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭收的現(xiàn)象；一些地方在地級市權(quán)力下放后，義務(wù)也一股腦甩出，如縣級申報(bào)的許多項(xiàng)目的籌資需要在中央財(cái)政投入的基礎(chǔ)上由省和地級市配套資金，而在擴(kuò)權(quán)改革后一些地級市不愿意再承擔(dān)配套責(zé)任；一些垂直管理部門擴(kuò)權(quán)前是“一個(gè)婆家”，擴(kuò)權(quán)后變成“兩個(gè)婆家”，工作程序重疊，難度加大”，甚至出現(xiàn)“行政事項(xiàng)一半環(huán)節(jié)在上級機(jī)關(guān)、一半環(huán)節(jié)在基層部門”的“兩頭跑”現(xiàn)象。另外，分權(quán)化改革可能會(huì)為政府推責(zé)任、卸包袱提供機(jī)會(huì)，例如上級政府把權(quán)力和責(zé)任下放至下級政府，下級政府在人力、物力、財(cái)力有限的情況下，又把權(quán)力與責(zé)任推給市場主體或社會(huì)組織，這實(shí)際上是將責(zé)任和問題交給了可能失靈的市場或自治的社會(huì)，進(jìn)而形成權(quán)責(zé)真空，導(dǎo)致公共服務(wù)供給秩序的混亂。

四、政府治理碎片化的應(yīng)對

在短期內(nèi)，分權(quán)化改革可能強(qiáng)化碎片化，降低行政效率，但不能因噎廢食，否定分權(quán)化改革。分權(quán)化改革是提升當(dāng)代政府治理能力的一個(gè)必要的基點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)效能政府、服務(wù)型政府的邏輯起點(diǎn)。因而，分權(quán)化改革是必要的，也是必需的。正確處理分權(quán)化改革與政府治理碎片化之間的辯證關(guān)系，關(guān)鍵在于尋求合理應(yīng)對政府治理碎片化的有效機(jī)制。

（一）分權(quán)原則與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)

分權(quán)化改革并不必然導(dǎo)致政府治理碎片化，合理的分權(quán)原則與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)可以避免政府治理碎片化。正當(dāng)性原則、最小影響原則、效率性原則、效益性原則是分權(quán)化改革過程中必須遵循的基本原則。正當(dāng)性原則是指分權(quán)化改革措施具有目的正當(dāng)性，符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。最小影響原則是指分權(quán)化改革措施應(yīng)當(dāng)采取對公共利益影響最小的手段以避免對公眾造成不必要的損害。效率性原則是指分權(quán)化改革措施必然是增益型，即因?yàn)榉謾?quán)化改革措施而受到損害的合法利益應(yīng)當(dāng)小于分權(quán)化改革后新增的利益。效益性原則是指分權(quán)化改革是一種增益性改革。為了特定的目標(biāo)所進(jìn)行分權(quán)化改革必然會(huì)侵害特定群體的利益，但這種損害不能過度。侵害后果與所達(dá)成的目的應(yīng)當(dāng)較為均衡。原則上，分權(quán)化改革措施的正面效應(yīng)總量應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)量，不能為了很小的目的損害使特定群體蒙受過大損失。

政府治理碎片化的根本原因在于利益博弈。因此，分權(quán)化改革的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在于正確的利益權(quán)衡，明確利益共同體的界限，把本不應(yīng)屬于自己的利益放還給其他利益主體。這就避免了各方利益主體為了爭奪本不屬于自己的利益而形成權(quán)力割據(jù)，各自為政的現(xiàn)象。只有明確多方的利益界限，才能激發(fā)各方利益主體治理社會(huì)的積極性，努力提升治理能力以獲得自身本應(yīng)有的利益，實(shí)現(xiàn)多方協(xié)作，遏制碎片化現(xiàn)象的產(chǎn)生與擴(kuò)散。

（二）信息融通與治理整合

在政府監(jiān)管領(lǐng)域尤其是食品、藥品安全領(lǐng)域，信息不暢通是產(chǎn)生政府治理碎片化現(xiàn)象的一個(gè)重要的表現(xiàn)形式。如在食品安全監(jiān)管中，工商局、衛(wèi)生局以及藥監(jiān)局分管各個(gè)流程，由于缺乏監(jiān)管信息統(tǒng)一平臺，各個(gè)政府部門各自為政，互不共享本部門所收集到的監(jiān)督信息，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管信息閉塞現(xiàn)象，這不僅使部門的治理能力出現(xiàn)危機(jī)，更損害了食品生產(chǎn)者、銷售者以及消費(fèi)者的權(quán)益。為了形成各部門之間的信息融通，實(shí)現(xiàn)各部門協(xié)力合作，有必要借鑒整體政府的概念。整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式，它包括四個(gè)方面內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。整體政府的目的在于破除阻礙部門間通力協(xié)作的不良因素，實(shí)現(xiàn)跨部門的信息融合。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，政府監(jiān)管部門以分工與專業(yè)化劃分監(jiān)管環(huán)節(jié)，在明確彼此的權(quán)力與責(zé)任的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)食品安全環(huán)節(jié)的無縫隙監(jiān)管，這就需要多部門共同協(xié)作。把各個(gè)政府部門看成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)的整體，是為了實(shí)現(xiàn)行政政策的特定目標(biāo)而形成的有機(jī)聯(lián)合體。通過加強(qiáng)各個(gè)部門之間的信息通融強(qiáng)化各個(gè)政府部門協(xié)作性和整體性，形成為實(shí)現(xiàn)行政政策的特定目標(biāo)的有機(jī)聯(lián)合體。這有助于政府治理碎片化問題的解決。

（三）技術(shù)理性與共治社會(huì)

在多元主義治理下的社會(huì)，提升政府治理的能力不僅在于促進(jìn)政府自身行政效率的提高，更需關(guān)注市場與社會(huì)在整個(gè)調(diào)節(jié)體系中的作用。但過度地放權(quán)給市場與社會(huì)組織，可能會(huì)造成“無政府主義”狀態(tài)，在某些特定領(lǐng)域形成市場壟斷或社會(huì)組織壟斷現(xiàn)象，不利于政府對可能失靈的市場和政府進(jìn)行有效的管制。能否構(gòu)建有效的多元主義共治社會(huì)，關(guān)鍵在于放權(quán)給市場、社會(huì)組織的技術(shù)理性，即通過新技術(shù)力量來化解分權(quán)化改革的治理碎片化風(fēng)險(xiǎn)。例如通過將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)、電子技術(shù)等運(yùn)用到政府治理中以治理政府失靈，建設(shè)高效、和諧的共治社會(huì)。