PPP模式下項(xiàng)目采購(gòu)方式的分析

靳斐

摘 要：2015年P(guān)PP模式迅速成為熱點(diǎn)話題，由PPP的內(nèi)涵和特點(diǎn)，尤其是PPP模式下項(xiàng)目采購(gòu)方式的特點(diǎn)和適用情況，引出采購(gòu)方式的對(duì)比分析，提出了一些新的思路和想法，希望為PPP模式下項(xiàng)目的采購(gòu)工作提供一點(diǎn)借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式；采購(gòu)方式；對(duì)比分析

PPP成為2015年里的一個(gè)熱詞。李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中提出，在公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式（即PPP模式）。他提出2015年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要預(yù)期目標(biāo)是：中央預(yù)算內(nèi)投資增加到4776億元，但政府不唱“獨(dú)角戲”，要更大激發(fā)民間投資獲利，引導(dǎo)社會(huì)資本投向更多領(lǐng)域。發(fā)改委和財(cái)政部發(fā)了很多相關(guān)文件，地方財(cái)政成立了PPP中心，地方上做PPP的項(xiàng)目也風(fēng)起云涌。帶來了PPP模式下的采購(gòu)。

一、PPP的內(nèi)涵和特點(diǎn)

PPP是英文Public-PrivatePartnership這三個(gè)單詞第一個(gè)字母的縮寫，被譯為“公共私營(yíng)合作制”，通常模式是政府與社會(huì)資本合作，由社會(huì)資本進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、操作、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等大部分工作，通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)，或可行性缺口補(bǔ)貼（使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼）來取得合理的投資回報(bào)；政府部門要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，并最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目回購(gòu)。PPP模式下項(xiàng)目政府采購(gòu)較為復(fù)雜，但它把一部分政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任，用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式間接轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本主體，雙方建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的社會(huì)關(guān)系，具有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)（在PPP模式中，公共部門和私營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，是它的明顯特征），政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小，它是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

二、PPP模式下項(xiàng)目的采購(gòu)方式

根據(jù)財(cái)政部（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》中第四條規(guī)定，公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)都是PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式，根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》也有定義PPP模式，由政府通過競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇社會(huì)資本。

1.公開招標(biāo)：是指以招標(biāo)公告的方式，招標(biāo)采購(gòu)單位依法邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)。對(duì)于采購(gòu)需求中核心邊界條件，以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)比較清晰、完整，遵守國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)過程中不作更改的項(xiàng)目，適合使用公開招標(biāo)。

2.邀請(qǐng)招標(biāo)：是指從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中，招標(biāo)采購(gòu)單位依法隨機(jī)邀請(qǐng)3個(gè)或3個(gè)以上供應(yīng)商，并要求提交投標(biāo)邀請(qǐng)書，邀請(qǐng)他們參加投標(biāo)。因?yàn)樗荒軓挠邢薹秶墓?yīng)商處進(jìn)行采購(gòu)，具有特殊性。當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的價(jià)值，占政府采購(gòu)項(xiàng)目總成本的比例過大的時(shí)候，比較適用邀請(qǐng)招標(biāo)。

3.單一來源方式：是指只能從唯一供應(yīng)商處進(jìn)行購(gòu)買的；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況，不能從其他供應(yīng)商那里購(gòu)買的；必須保證原采購(gòu)項(xiàng)目一致性，或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處購(gòu)買，而且購(gòu)買資金總額，不得超過原合同采購(gòu)金額的百分之十，在這些情況下適用單一來源方式。

4.競(jìng)爭(zhēng)性談判：是指采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)直接邀請(qǐng)三個(gè)或三個(gè)以上供應(yīng)商，進(jìn)入談判的購(gòu)買方式。它可以縮短準(zhǔn)備期，可使采購(gòu)項(xiàng)目工作更快實(shí)施；可以減少工作量，節(jié)省大量開投標(biāo)工作過程，提高了工作效率，減少了采購(gòu)成本；可以使供求雙方協(xié)商更靈活；可以保護(hù)民族工業(yè)；能夠有意識(shí)的在采購(gòu)產(chǎn)品中運(yùn)用高科技，同時(shí)減少采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

5.競(jìng)爭(zhēng)性磋商：是指采購(gòu)人、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組，與合格的供應(yīng)商進(jìn)行談判，購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)等事宜，按照磋商文件的要求，供應(yīng)商提交相應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，磋商小組確定將要成交的候選供應(yīng)商名單，采購(gòu)人從中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

三、PPP模式下項(xiàng)目的采購(gòu)方式分析

1.對(duì)采用招標(biāo)的方式分析

與政府采購(gòu)的工程招標(biāo)相比，PPP項(xiàng)目的招標(biāo)業(yè)務(wù)更復(fù)雜，所涉及的專業(yè)也更多。一是招標(biāo)標(biāo)的不同。PPP項(xiàng)目標(biāo)的更廣泛，要求提供運(yùn)營(yíng)或管理模式，還包含很多復(fù)雜的內(nèi)容，比單純的工程、設(shè)備或服務(wù)采購(gòu)的要求要高很多。二是PPP項(xiàng)目有復(fù)雜的合同體系，涉及的法律部門要多得多，而普通的政府采購(gòu)合同只是以交易合同為主。三是重視PPP項(xiàng)目，中央和地方政府都非常重視PPP項(xiàng)目，給予大力支持，甚至由政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)，但同時(shí)因項(xiàng)目參與方增多，組織協(xié)調(diào)工作也更難，并對(duì)人員的綜合素質(zhì)要求更高，除了要具有較高的專業(yè)能力外，還要求有良好的溝通和協(xié)調(diào)能力。

在PPP模式下，作為社會(huì)投資方的企業(yè)，PPP使他們有可能找到一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的高收益來源。PPP是用未來若干年中的收益來回補(bǔ)初期的投資，表面上看起來是收益率很低的項(xiàng)目，實(shí)際收益率可能是非常高的。還有已經(jīng)成功參與PPP投資的社會(huì)資本，它本身就很可能就是做這個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的，在沒有參與PPP之前，它就是項(xiàng)目的建設(shè)方，所以它可以通過PPP這種項(xiàng)目在短期提高經(jīng)營(yíng)收入，使一部分利潤(rùn)在初期（建設(shè)過程中）就能夠獲得回報(bào)。

如果是通過招標(biāo)選擇了特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象，也就是社會(huì)投資方，在該社會(huì)投資方自己就具有法定資質(zhì)條件和要求，并且有能力完成的工作范疇，（根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款中也有規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)采取公開招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資人，它依法有能力自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)），那么就可以直接自己做了，它的一部分收益就在這一建設(shè)階段可以收回了。如果它自己沒有資格或沒有能力做，目前的法律法規(guī)要求還是要再做一次招標(biāo)的。但是，由于該社會(huì)投資方投入以后，它就不愿意再通過招標(biāo)的方式，再繼續(xù)選擇土建設(shè)備和服務(wù)的供應(yīng)商，因?yàn)樗徽J(rèn)為通過再次招標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)它的預(yù)期收益的。同時(shí)，二次招標(biāo)模式不可避免地對(duì)工期造成一定的影響，由于招標(biāo)結(jié)果的不確定性，也會(huì)影響建筑施工企業(yè)參與項(xiàng)目的積極性。所以在PPP模式下進(jìn)行公開招標(biāo)就會(huì)有一定的難度和阻礙。

2.對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判和招標(biāo)的分析

競(jìng)爭(zhēng)性談判相對(duì)于招標(biāo)而言，它最大的區(qū)別就是招標(biāo)文件。

招標(biāo)的采購(gòu)文件是在招標(biāo)文件發(fā)布之前，是需要一次成形的。在招標(biāo)的過程中，在開始賣標(biāo)書以后，可以通過一定的法定程序進(jìn)行招標(biāo)文件的修改，但不能晚于開標(biāo)時(shí)間。即標(biāo)書遞交以后，它在整個(gè)評(píng)審過程中，包括最后的合同簽約，遞交的招標(biāo)文件、投標(biāo)文件都不再更改的。如果不考慮招標(biāo)文件的澄清，那么招標(biāo)文件應(yīng)該是在發(fā)售之前就一次成形的。

競(jìng)爭(zhēng)性談判最大特點(diǎn)是它可以不停地改變自己的采購(gòu)文件。在簽約之前，它可以通過多輪的談判，不停地調(diào)整自己的采購(gòu)工具，包括商務(wù)要求、技術(shù)要求、評(píng)審辦法，甚至采購(gòu)范圍，都是可以在談判中間進(jìn)行更改的。那么這點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)性談判和招標(biāo)采購(gòu)的一個(gè)最主要的區(qū)別，而這一區(qū)別也就促使PPP模式下的采購(gòu)方式更多的傾向于競(jìng)爭(zhēng)性談判。

3.對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商的分析

對(duì)于沒有供應(yīng)商報(bào)價(jià)、沒有合格標(biāo)的，重新招標(biāo)卻沒能成立的一些情況；技術(shù)復(fù)雜或有特殊性質(zhì)，沒辦法確定詳細(xì)規(guī)格和具體要求；在緊急情況下，采用招標(biāo)所需要的時(shí)間，不能滿足用戶需要的；以及招標(biāo)時(shí)間緊急，無法事先計(jì)算總價(jià)等，都適合使用競(jìng)爭(zhēng)性談判。其中很重要的是技術(shù)足夠復(fù)雜，以至于無法確定招標(biāo)文件的商務(wù)技術(shù)要求和評(píng)選辦法的，要用競(jìng)爭(zhēng)性談判?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，在談判結(jié)束后，所有參加談判的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，對(duì)談判小組要進(jìn)行最后報(bào)價(jià)，從談判小組提出的成交候選人中，根據(jù)符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)且報(bào)價(jià)最低的原則，采購(gòu)人確定最終的成交供應(yīng)商。即我國(guó)財(cái)政規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性談判在經(jīng)過若干輪談判之后，最后采用最低價(jià)原則中標(biāo)。

當(dāng)技術(shù)比較復(fù)雜，各個(gè)投標(biāo)商的技術(shù)方案差異比較大的情況下，我們要用競(jìng)爭(zhēng)性談判，而不能用招標(biāo)。如果要用競(jìng)爭(zhēng)性談判，但商務(wù)技術(shù)要求是沒有一個(gè)相對(duì)比較統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的，需要在談判過程中根據(jù)各家的實(shí)際情況設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，肯定是有技術(shù)差異性的。競(jìng)爭(zhēng)性談判本來用在技術(shù)非常復(fù)雜，差異性很大，標(biāo)準(zhǔn)不容易定，好不容易通過多輪談判定出了標(biāo)準(zhǔn)了，但在評(píng)審的時(shí)候又采取最低價(jià)原則（沒有考慮技術(shù)差異性等因素），所以在PPP的項(xiàng)目中，招標(biāo)文件不太容易寫，標(biāo)準(zhǔn)不容易統(tǒng)一，萬一不能用招標(biāo)的話，就用競(jìng)爭(zhēng)性談判，而現(xiàn)在終于又有了競(jìng)爭(zhēng)性磋商來進(jìn)一步完善競(jìng)爭(zhēng)性談判的不足。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部于2014年依法創(chuàng)新的政府采購(gòu)方式。財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》的通知第二十三條，通過協(xié)商后確定最終采購(gòu)需求和提交最后報(bào)價(jià)供應(yīng)商之后，采用綜合評(píng)價(jià)的方法，由磋商小組對(duì)這些供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最終報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)分。競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判相比，二者關(guān)于采購(gòu)程序、供應(yīng)商（即PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本）來源方式、采購(gòu)公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致，這些規(guī)范要求在流程上、在適用性上幾乎都是一致的，唯一的區(qū)別就在于最后的選擇標(biāo)準(zhǔn)既考慮價(jià)格也考慮技術(shù)等因素。競(jìng)爭(zhēng)性談判在評(píng)審的時(shí)候選最低價(jià)成交，而競(jìng)爭(zhēng)性磋商在評(píng)審的時(shí)候一般是采用類似公開招標(biāo)的綜合評(píng)分法，考慮到了技術(shù)等不確定因素。這樣就能避免最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值目標(biāo)。

4.對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商和招標(biāo)的分析

競(jìng)爭(zhēng)性磋商顯然是一種可以使用的采購(gòu)工具，招標(biāo)也是一種采購(gòu)工具，要看招標(biāo)文件的各種商務(wù)技術(shù)要求和評(píng)審因素是否能夠比較準(zhǔn)確地寫出來。比如國(guó)家比較統(tǒng)一的市政道路、保障房等，越標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目用招標(biāo)越容易做到。而當(dāng)融資模式比較復(fù)雜，當(dāng)收益回報(bào)形式又多種多樣，多個(gè)渠道，并且技術(shù)非常復(fù)雜，差異性很大，標(biāo)準(zhǔn)不容易定，項(xiàng)目本身不常見，比較特殊的情況下，由于招標(biāo)文件編制有困難，可以更多的選擇競(jìng)爭(zhēng)性磋商。

綜上所述，在PPP模式項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的實(shí)際情況來進(jìn)行分析，選擇適合的采購(gòu)方式，擇優(yōu)選擇可靠的伙伴開展項(xiàng)目合作。同時(shí)，由于PPP模式下項(xiàng)目涉及合作各方的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、比較復(fù)雜等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)給予雙方充分的談判或磋商空間，所以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或是競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，靈活性會(huì)更強(qiáng)一些，使用的范圍會(huì)更廣，也會(huì)成為PPP模式下項(xiàng)目的主要采購(gòu)方式。

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