盤活財(cái)政存量資金，為積極財(cái)政政策加力增效

蔣維安

摘要：全面盤活財(cái)政存量資金，向財(cái)政存量資金要增長(zhǎng)動(dòng)力，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)整體財(cái)稅改革、發(fā)揮積極財(cái)政作用的必要措施，能最大限度釋放資金活力，集中有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文通過對(duì)某市財(cái)政存量資金的規(guī)模特點(diǎn)和原因分析，提出盤活財(cái)政存量資金的主要措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政存量資金；盤活；統(tǒng)籌

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）021-000-01

近年來，我國(guó)財(cái)政存量資金規(guī)模高居不下，截止2014年12月末，我國(guó)政府存款余額為31275.33億元，相當(dāng)于全國(guó)同期GDP的4.9%，而另一方面，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀，財(cái)政收入增長(zhǎng)存在不確定，剛性支出增強(qiáng)，地方債務(wù)高居不下。在此背景下，國(guó)務(wù)院多次提出盤活財(cái)政存量資金，通過實(shí)施積極財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，這是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、妥善應(yīng)對(duì)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和下行壓力的必要措施，對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生具有重要意義。

我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“收支平衡，略有結(jié)余”的財(cái)政收支原則，各級(jí)財(cái)政部門為保證下一年度所需留存適量的財(cái)政資金或預(yù)算指標(biāo)是正常的也是必要的。但長(zhǎng)此以往，造成財(cái)政資金的大額沉淀則是對(duì)資源的極大浪費(fèi)。以某市為例，截止2014年底，財(cái)政存量資金共計(jì)589億，同比上年增長(zhǎng)27.2%。

一、財(cái)政存量資金的特點(diǎn)及存在的問題

1.存量資金表項(xiàng)虛高，實(shí)際可用資金較少。某市財(cái)政存量資金總體規(guī)模雖然有589億元，但實(shí)際可動(dòng)用的存量資金卻不多。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析， 589億元存量資金中帶指定項(xiàng)目和專門用途的結(jié)轉(zhuǎn)資金達(dá)407億元，占比近70%，除去上述這些具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)的存量資金外，真正可用于盤活統(tǒng)籌的存量資金規(guī)模較小。

2.存量債務(wù)隱含其中，后續(xù)償還壓力較大。在存量資金和存量債務(wù)雙高的背景下，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)2014）43號(hào)）文件，把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。2015年該市已置換存量債務(wù)403.27億元，舉借新增債務(wù)178.6億元，這意味著目前財(cái)政存量資金的背后隱藏著巨大的地方債務(wù)本息支出。

3.閑置資金留存賬戶，增值保值收益較低。目前各地財(cái)政閑置的存量資金大部分以活期存款的形式存放于人民銀行或商業(yè)銀行，資金收益普遍較低。

二、財(cái)政存量資金形成的原因分析

財(cái)政存量資金不是一朝一夕形成的，它是一個(gè)逐步累積的過程，形成的原因也比較復(fù)雜，有主觀的，也有客觀的因素。

從客觀上講，財(cái)政存量資金形成的原因主要有：一是財(cái)政收支差額的長(zhǎng)期累積；二是受?？顚Ｓ眉爸攸c(diǎn)支出掛鉤的政策限制，有些錢按既定用途花不出去，導(dǎo)致資金沉淀集聚；三是地方財(cái)政無法開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

從主觀上講，財(cái)政存量資金形成的原因主要有：一是部門利益難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。財(cái)政資金僧多粥少，部門出于“一己私利”與財(cái)政部門長(zhǎng)期博弈，造成先匡錢再找項(xiàng)目的普遍現(xiàn)象，降低了財(cái)政資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效率；二是預(yù)算管理制度有待深化。財(cái)政“打捆”預(yù)算、代編預(yù)算大量存在，年初預(yù)算無法細(xì)化到具體項(xiàng)目；三是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行不夠到位。預(yù)算調(diào)整較為頻繁、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢、國(guó)庫(kù)集中支付不徹底等，造成財(cái)政資金使用效率不高；四是監(jiān)管機(jī)制不夠嚴(yán)格。財(cái)政資金“重分配輕管理”現(xiàn)象普遍，資金分配后缺乏跟蹤檢查，不能通過“事前、事中、事后監(jiān)督”來進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政資金的科學(xué)分配。

三、有效盤活財(cái)政存量資金的措施和建議

對(duì)于地方政府而言，財(cái)政存量資金應(yīng)從合理存量和不合理存量?jī)煞矫鎱^(qū)分對(duì)待。合理的必需的財(cái)政存量資金是地方政府的家底和保障；對(duì)于不合理存量財(cái)政資金，應(yīng)盤活喚醒各領(lǐng)域的存量資金，推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，最大限度的發(fā)揮財(cái)政資金效用。

（一）建立存量定期清理機(jī)制，統(tǒng)籌用于重要領(lǐng)域。一是加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理。建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)行連續(xù)連兩年未使用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金收回財(cái)政統(tǒng)籌使用政策。二是推進(jìn)存量資金的統(tǒng)籌使用。對(duì)于按規(guī)定清理后的財(cái)政存量資金，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）精神，統(tǒng)籌用于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)急亟需資金支持的領(lǐng)域。

（二）完善政府預(yù)算體系，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)。一是全面深化政府預(yù)算體系。建立完善一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金之間有機(jī)銜接和統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)安排的長(zhǎng)效管理機(jī)制，將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。二是健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。三是推行項(xiàng)目預(yù)算滾動(dòng)管理。完善項(xiàng)目庫(kù)管理辦法，規(guī)范項(xiàng)目基礎(chǔ)信息，實(shí)施項(xiàng)目全周期滾動(dòng)管理。

（三）改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度平衡機(jī)制。一是實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，推進(jìn)各部門和各年度的財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌能力。二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)變化和財(cái)政宏觀調(diào)控要求，各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)建立跨年度合理動(dòng)態(tài)的預(yù)算平衡制度。

（四）加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效率。一是建立執(zhí)行進(jìn)度與下年度預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。建立科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核機(jī)制，切實(shí)將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與下一年度的預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合。二是深化國(guó)庫(kù)集中支付改革。逐步將政府投資項(xiàng)目資金、扶持企業(yè)資金都納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍。三是加強(qiáng)存量資金運(yùn)營(yíng)管理。加強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)管理，建立國(guó)庫(kù)資金收支預(yù)測(cè)模型，豐富國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作方式，提高資金增值保值效益。

（五）完善資金監(jiān)督管理，建立考核問責(zé)機(jī)制。一是健全財(cái)政績(jī)效管理機(jī)制。全面推進(jìn)績(jī)效管理工作，建立財(cái)政資金“事前、事中和事后”全方位監(jiān)督。二是建立考核問責(zé)機(jī)制。明確地方各級(jí)對(duì)本地區(qū)財(cái)政存量資金的盤活責(zé)任，對(duì)統(tǒng)籌使用沉淀的存量財(cái)政資金應(yīng)建立任務(wù)清單和時(shí)間表，對(duì)工作不力的部門嚴(yán)肅追責(zé)。

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