稅制結(jié)構(gòu)與政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

徐一睿

近年來(lái)，日本加大消費(fèi)稅的社會(huì)再分配能力，消費(fèi)稅成為支撐社會(huì)保障制度的目的稅

財(cái)政學(xué)到底是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)還是社會(huì)學(xué)？在這里我可以把財(cái)政學(xué)劃分為一個(gè)財(cái)政的媒介環(huán)功能。我們的財(cái)政學(xué)可以把政治體系和經(jīng)濟(jì)體系以及社會(huì)體系這三個(gè)體系連接起來(lái)，具有這三個(gè)部分相互連接的功效。財(cái)政學(xué)既是經(jīng)濟(jì)學(xué)，又是社會(huì)學(xué)，更重要的一個(gè)問(wèn)題是政治學(xué)問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的問(wèn)題就是效率問(wèn)題。社會(huì)學(xué)就是一個(gè)公平問(wèn)題，公平和效率一般來(lái)說(shuō)是一個(gè)比較沖突的概念，在考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題重要還是社會(huì)問(wèn)題重要上，我們有時(shí)候會(huì)難以取舍。即使在經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系上能夠找到一個(gè)非常好的解決方案，但是在政治體系上如果它沒(méi)有辦法決定下來(lái)，那也只能是一個(gè)海市蜃樓。所以我們?cè)诮鉀Q財(cái)政學(xué)問(wèn)題的時(shí)候，我們必須要把政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系聯(lián)合起來(lái)一起考慮，這樣才能尋找到一些重要的問(wèn)題。

中國(guó)稅收制度的中外差別

中國(guó)的稅收制度存在以下幾個(gè)問(wèn)題：首先是直接稅和間接稅比重失衡，間接稅比重過(guò)高;其次是消費(fèi)性課稅的再分配能力較弱，“稅收痛苦” 嚴(yán)重;與此同時(shí)，直接稅比重較低，國(guó)家難以發(fā)揮稅收的自動(dòng)穩(wěn)定器功能。2011年個(gè)人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進(jìn)的覆蓋面積過(guò)小，缺乏調(diào)節(jié)收入分配的稅種。另外，財(cái)產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅剛剛開(kāi)始局部試點(diǎn)改革，遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅更是無(wú)從談起。

有很多日本學(xué)生根本不知道中國(guó)還有消費(fèi)稅這一說(shuō)，增值稅的稅率要達(dá)到17%。在日本，大家都知道稅率在上漲，從5%漲到8%，以后有可能要漲到10%。日本的國(guó)人包括我們很多留學(xué)生覺(jué)得消費(fèi)稅實(shí)在太高了，但是有很多根本不知道中國(guó)原來(lái)還有消費(fèi)稅、增值稅。增值稅他們認(rèn)為就是企業(yè)對(duì)企業(yè)，和個(gè)人是沒(méi)有關(guān)系的?，F(xiàn)在大家已經(jīng)慢慢知道增值稅的問(wèn)題，它的稅率、具體的課稅方式，以后稅收的痛苦會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，消費(fèi)稅本身就是一個(gè)效益非常明顯的稅種。直接稅比重相對(duì)來(lái)說(shuō)較低，難以發(fā)揮國(guó)家的自動(dòng)穩(wěn)定功效，大家知道個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)是3500元，工資薪金所得稅超額的覆蓋面積據(jù)說(shuō)現(xiàn)在到了10%，非常低，缺乏調(diào)節(jié)收入分配的稅種。我并不是說(shuō)我們就一定要去征稅，一定要把稅全部實(shí)施了以后讓國(guó)家有更多的錢(qián)，但我們要加強(qiáng)國(guó)家調(diào)節(jié)收入分配的能力。我們可以來(lái)比較一下，日本、美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)，中國(guó)的間接稅比例達(dá)到68%，非常高。所得稅、消費(fèi)稅、資產(chǎn)稅的國(guó)際比較，可以看到中國(guó)是消費(fèi)稅為主的一個(gè)非常明顯的稅制體系。

當(dāng)然另外還有一個(gè)問(wèn)題，在國(guó)內(nèi)大家都不太會(huì)說(shuō)的國(guó)民負(fù)擔(dān)率。我們進(jìn)行一個(gè)比較可以看到：在中國(guó)有很多文章，大家都提到一個(gè)非常重要的問(wèn)題，企業(yè)的四金負(fù)擔(dān)過(guò)重，老百姓負(fù)擔(dān)過(guò)重，和先進(jìn)國(guó)家比起來(lái)，法國(guó)社會(huì)保障收入占到GDP總額的67.6%，中國(guó)只有25%，而且大家說(shuō)的四金負(fù)擔(dān)，中國(guó)只占到GDP的6.3%，法國(guó)占到26.9%，中國(guó)和瑞典基本上是持平的。但是為什么大家都說(shuō)社會(huì)保障負(fù)擔(dān)重得不得了，我們受不了？這里面就存在一個(gè)社會(huì)的斷層問(wèn)題，在中國(guó)有很多人沒(méi)有交。

一般性轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目現(xiàn)在多達(dá)13項(xiàng)，目標(biāo)多元，均等化功能弱化，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及的領(lǐng)域有20多項(xiàng)，分配使用不科學(xué)。我在這里想說(shuō)一點(diǎn)，一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的劃分問(wèn)題，應(yīng)該怎么劃分？按照國(guó)際慣例，一般轉(zhuǎn)移支付叫一般補(bǔ)助金，它的使用目的是不受限的。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是特定補(bǔ)助，目的受限制，劃分為三部分：

第一部分，中央本身自己需要負(fù)擔(dān)，但是它把這個(gè)東西委托給地方去承擔(dān)，比如說(shuō)義務(wù)教育。另外中央政府委托地方的一些行政費(fèi)用，按照日本來(lái)說(shuō)，比如說(shuō)議員選舉，這個(gè)本身應(yīng)該是國(guó)家承擔(dān)的，但是各個(gè)地方都要掏錢(qián)，當(dāng)然不應(yīng)該由地方自己掏，納稅人掏，政府委托地方掏。

第二部分，補(bǔ)助給地方政府的補(bǔ)助金，包括政策上的獎(jiǎng)勵(lì)，我們中國(guó)往往把這一部分劃分到一般性轉(zhuǎn)移支付里面，這就導(dǎo)致了一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的劃分上的混亂。

第三部分，現(xiàn)在中央政府要付錢(qián)給地方，付多少錢(qián)？也就是說(shuō)中央說(shuō)了算。我們這里是不是可以考慮對(duì)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)源也進(jìn)行制度化衡量，中央政府對(duì)財(cái)政總額進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)。

日本經(jīng)驗(yàn)

從這里看一下日本的一些經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，日本加大消費(fèi)稅的社會(huì)再分配能力，消費(fèi)稅成為支撐社會(huì)保障制度的目的稅。

我們?yōu)槭裁匆鞫?？該不該收？收了以后干什么？這是非常重要的。消費(fèi)稅本身累退效應(yīng)是非常強(qiáng)的。日本把消費(fèi)稅從5%提到了8%，在討論消費(fèi)稅應(yīng)不應(yīng)該增稅的問(wèn)題當(dāng)中，它把消費(fèi)稅和社會(huì)保障銜接起來(lái)，寫(xiě)的時(shí)候一般都會(huì)寫(xiě)成社會(huì)保障與稅的一體化改革，而不是稅與社會(huì)保障一體化改革。把社會(huì)保障放在前面，為什么要征稅呢？是為了支撐社會(huì)保障，而且把這個(gè)明顯地放到了預(yù)算的總則里面，社會(huì)保障是作為一個(gè)目的稅。稅收收上來(lái)以后，主要是針對(duì)養(yǎng)老金、醫(yī)療、看護(hù)以及兒童撫養(yǎng)這四個(gè)大項(xiàng)，它本身就是一個(gè)社會(huì)弱者，針對(duì)社會(huì)弱者把錢(qián)收過(guò)來(lái)以后，再用這些錢(qián)加強(qiáng)社會(huì)保障的財(cái)源。最近日本的老百姓也開(kāi)始逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)變，他們也漸漸地開(kāi)始支持征稅。

日本地方交付稅，也是很重要的問(wèn)題。日本不叫補(bǔ)助金，叫交付稅，是一個(gè)稅，為什么呢？交付稅是一個(gè)非常明顯的問(wèn)題，這些稅本來(lái)就應(yīng)該是地方政府的。地方交付稅的交付額度是如何決定的？按照地方交付稅法的相關(guān)規(guī)定，地方交付稅是根據(jù)中央稅的一定比例來(lái)決定交付總額。被稱(chēng)之為地方交付稅稅率（或者法定率）。

我要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，大家都知道所得稅、酒稅、煙草稅，這是個(gè)別消費(fèi)稅，這幾個(gè)稅種在地區(qū)間的差異是比較大的，財(cái)力比較強(qiáng)的地方收稅比較多，財(cái)力比較弱的地方稅收比較少，它把這些整合了以后，根據(jù)它的收入比例，比如說(shuō)某一年所得稅收入的20%、酒稅的20%，收上來(lái)以后，留下來(lái)的80%是國(guó)稅，20%作為一個(gè)源資，建一個(gè)基金，再?gòu)倪@個(gè)基金分配到各個(gè)地方政府，如果出現(xiàn)地方政府的財(cái)源不夠怎么辦？三年進(jìn)行一次評(píng)估，根據(jù)財(cái)源的足與不足，可以上調(diào)所得稅當(dāng)中的比率，把這些比率交給地方。

雖然每年地方交付稅的交付額是根據(jù)每年的相應(yīng)稅收一定比例來(lái)決定的，但也并非完全自動(dòng)按稅率來(lái)決定。中央政府在每年的預(yù)算編制中，會(huì)根據(jù)當(dāng)年度經(jīng)濟(jì)政策需要制定相應(yīng)的地方財(cái)政計(jì)劃。

為了保障地方政府能夠提供相應(yīng)政府服務(wù)，每年度預(yù)算中根據(jù)地方財(cái)政實(shí)際情況，調(diào)整每年的交付總額。如果所需交付金額不足的問(wèn)題持續(xù)三年以上，則會(huì)對(duì)地方交付稅的稅率加以調(diào)整。如果由于經(jīng)濟(jì)外部條件變化導(dǎo)致政府無(wú)法保障地方財(cái)政計(jì)劃所需地方交付稅配額，地方政府可以通過(guò)發(fā)行臨時(shí)財(cái)政對(duì)策債來(lái)填補(bǔ)空缺。

地方交付稅的資金來(lái)源于國(guó)稅，其資金被列入中央政府的一般會(huì)計(jì)收入后，根據(jù)地方財(cái)政計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)入交付稅以及讓與稅分配金的特別會(huì)計(jì)（交付稅特別會(huì)計(jì)，相當(dāng)于中國(guó)的基金預(yù)算），最后再具體分配給各個(gè)地方政府。通過(guò)這樣一個(gè)制度，中央給地方多少錢(qián)，可以進(jìn)行一個(gè)宏觀的調(diào)控，我覺(jué)得這個(gè)在中國(guó)還是非常有探討意義的。

作者為日本專(zhuān)修大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)部主教、財(cái)政學(xué)副教授