負(fù)面清單的管理研究

劉德學(xué)　趙燦

[摘 要]負(fù)面清單管理現(xiàn)已是當(dāng)今世界各國在制定國際貿(mào)易與投資協(xié)定過程中使用最廣泛和認(rèn)同度最高的一種管理模式。隨著中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理模式的試行，有必要對(duì)現(xiàn)行的負(fù)面清單進(jìn)行全面分析，從而積累經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)以利于負(fù)面清單在全國范圍內(nèi)的推廣。首先文章明確了負(fù)面清單的內(nèi)涵，然后將2013版、2014版和2015版的負(fù)面清單進(jìn)行比較，接著再與《〈內(nèi)地與香港（澳門）關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉關(guān)于內(nèi)地在廣東省與香港（澳門）基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》附件中的負(fù)面清單進(jìn)行比較研究，最后根據(jù)研究結(jié)果給出一些啟示和建議。

[關(guān)鍵詞]負(fù)面清單；中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；港（澳）協(xié)議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.106

1 引 言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的縱深發(fā)展，全球投資自由化正在逐步深化發(fā)展，其中負(fù)面清單管理現(xiàn)已是當(dāng)今世界各國在制定國際貿(mào)易與投資協(xié)定過程中使用最廣泛和認(rèn)同度最高的一種管理模式，而且已經(jīng)推廣到許多發(fā)達(dá)國家的專業(yè)領(lǐng)域，如醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、稅收等范疇。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，中國不斷調(diào)整投資管理制度，力圖與國際通行的管理方法接軌，更好地參與新一輪投資貿(mào)易協(xié)議的談判，所以“負(fù)面清單”管理逐漸成為理論界和實(shí)踐部門高度關(guān)注的焦點(diǎn)。

本文將對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單以及《協(xié)議》附件中的負(fù)面清單進(jìn)行比較和評(píng)析，以求在前人的研究成果上全面地剖析負(fù)面清單，為今后在全國范圍內(nèi)推廣負(fù)面清單總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并提供相應(yīng)的政策建議，這都是具有理論和現(xiàn)實(shí)意義的。

2 負(fù)面清單的內(nèi)涵

負(fù)面清單其實(shí)是一國在引進(jìn)外商投資時(shí)以清單的形式列明某些與國民待遇不相符的一種管理措施。《北美自由貿(mào)易協(xié)定》是負(fù)面清單模式中的典型，其設(shè)定了“準(zhǔn)入前國民待遇+否定清單”投資規(guī)則模式。

負(fù)面清單實(shí)際上是原則的例外，對(duì)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域按照內(nèi)外資一致的原則，即“法無禁止即可為”。一般認(rèn)為，“法無禁止即自由”僅適用于私權(quán)范圍而不能適用于公權(quán)范圍，“法無授權(quán)即禁止”是公權(quán)范圍的重要法律原則。對(duì)公民而言，只要法律沒有禁止的公民都可為之；而對(duì)政府而言，凡是未經(jīng)法律授權(quán)的均不得為之?！俺欠山沟?，否則就是法律允許的”是負(fù)面清單進(jìn)行管理的依據(jù)。負(fù)面清單不僅是一個(gè)法律概念，實(shí)施負(fù)面清單管理還有其豐富的經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)內(nèi)涵，本文將全面解析負(fù)面清單管理。

負(fù)面清單管理是全面發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。通過政府計(jì)劃配置資源要盡可能降低到必要的限度，通過市場(chǎng)機(jī)制配置資源要上升到盡可能高的程度，而負(fù)面清單管理恰恰是深化體制改革的重要抓手。

同時(shí)，負(fù)面清單管理是順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的新趨勢(shì)。為了我國更好地融入世界貿(mào)易和投資體系，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化，我國必須實(shí)施負(fù)面清單管理，以求形成與國際通行規(guī)則接軌的一種外商投資管理體制。

3 負(fù)面清單的比較分析

2013版、2014版和2015版上海負(fù)面清單的比較具體如下分析。

3.1 禁止類不符措施的比較

2013版、2014版和2015 版負(fù)面清單的特別管理措施依次為190條、139條和122條，兩年間共減少了68條，調(diào)整率為35.8%，體現(xiàn)了對(duì)外開放度不斷提高和中國擴(kuò)大對(duì)外開放的誠意。由圖1中2013版、2014版和2015版禁止類不符措施的行業(yè)分布可以很容易看出，制造業(yè)和文化、體育和娛樂業(yè)兩個(gè)產(chǎn)業(yè)中的禁止性措施在總禁止性措施項(xiàng)目數(shù)中所占比重最大，足以見得這兩個(gè)行業(yè)的重要性，而其他行業(yè)的禁止性措施分布相差不大。而且衛(wèi)生和社會(huì)工作，居民服務(wù)、修理和其他，住宿和餐飲業(yè)，金融業(yè)和建筑業(yè)這五個(gè)行業(yè)均無禁止性措施，而電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)僅在2013版中有禁止條款，之后就無禁止條款了。

雖然特別管理措施總體項(xiàng)目在減少，但是禁止和限制措施并不是同時(shí)減少的，如2014 版負(fù)面清單特別管理措施有139 條，含限制性措施 110 條，禁止性措施 29 條，而2015版有122條措施，其中限制性措施85條，禁止性措施37條，與2014版相比，限制措施在減少，而禁止措施反而是在增加的。故由圖1可知，行業(yè)分布具有明顯特征的當(dāng)數(shù)文化、體育和娛樂業(yè)，經(jīng)歷了先減后增的過程，之所以減少是因?yàn)?014版負(fù)面清單刪除了一些國際通行做法，如，“禁止投資博彩業(yè)（含賭博類跑馬場(chǎng)）”“禁止投資色情業(yè)”、禁止投資互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場(chǎng)所（網(wǎng)吧活動(dòng)）等條款。同時(shí)也刪除了表達(dá)含糊、不清晰的條款，如“投資文化藝術(shù)業(yè)須符合相關(guān)規(guī)定”，因此該行業(yè)的禁止性措施大大減少，體現(xiàn)了逐漸放寬管制和擴(kuò)大開放的趨勢(shì)。但在2015版的負(fù)面清單中，由于適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，文化、體育和娛樂業(yè)又增加了一些新的禁止性措施，比如，“禁止投資和運(yùn)營國有文物博物館”“禁止不可移動(dòng)文物及國家禁止出境的文物轉(zhuǎn)讓、抵押、出租給外國人”“禁止設(shè)立與經(jīng)營非物質(zhì)文化遺產(chǎn)調(diào)查機(jī)構(gòu)”等條款，所以該行業(yè)的禁止性措施相比之前會(huì)增加。

3.2 限制類不符措施的比較

由圖2可以看出，在2013版和2014版負(fù)面清單限制類特別管理措施中，制造業(yè)所占比重獨(dú)占鰲頭，遠(yuǎn)高于其他行業(yè)，這與制造業(yè)是我國的支柱產(chǎn)業(yè)有關(guān)，在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要份額。然而，該比重呈逐年遞減的趨勢(shì)，在2015版中，與文化、體育和娛樂業(yè)、金融業(yè)和交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)平分秋色。其他行業(yè)的限制措施逐年減少或基本保持不變，唯獨(dú)金融業(yè)與文化、體育和娛樂業(yè)在2015版負(fù)面清單中大幅增加。因?yàn)?015版負(fù)面清單不僅適用于上海自貿(mào)區(qū)，同時(shí)也適用廣東、天津、福建三大自貿(mào)區(qū)，由于這兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的重要性和特殊性，故在2015版新增了一些限制措施。

3.3 中國實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單管理的建議

隨著負(fù)面清單在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的試行以及在廣東、福建、天津三大貿(mào)易區(qū)的推廣，負(fù)面清單管理已成為中國投資體制和行政審批體制改革的重要途徑。為了更好地參與新一輪貿(mào)易談判，與國際接軌，應(yīng)從上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和國際上負(fù)面清單管理中吸取經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)負(fù)面清單管理模式在全國范圍的推廣，通過負(fù)面清單的本土比較，得到如下啟示：

第一，在政府職能轉(zhuǎn)變、政策調(diào)整、監(jiān)管體系建設(shè)等方面做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。負(fù)面清單管理是深化經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的重要抓手，牽一發(fā)而動(dòng)全身，其最終目的是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。負(fù)面清單管理模式的順利實(shí)施，客觀上要求轉(zhuǎn)變政府職能、適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策并逐步建立與之相適應(yīng)的監(jiān)管體系。

第二，實(shí)施負(fù)面清單管理對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響是復(fù)雜的，也是多方面的，但在統(tǒng)籌全局的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注一些重點(diǎn)領(lǐng)域。實(shí)施負(fù)面清單管理的影響更多集中在服務(wù)行業(yè)，進(jìn)一步開放既有對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展有利的一面，也有可能給一些產(chǎn)業(yè)帶來沖擊。因此，在實(shí)施負(fù)面清單管理過程中給予服務(wù)業(yè)更多的關(guān)注是必要的。

第三，盡快將負(fù)面清單分類標(biāo)準(zhǔn)與國際通行方法接軌。中國現(xiàn)行的負(fù)面清單是根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》進(jìn)行分類的，而國際上，負(fù)面清單分類標(biāo)準(zhǔn)多見于世界貿(mào)易組織（WTO）的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）、聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)司制定的產(chǎn)品總分類（CPC）、國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類（ISIC）。不同的分類標(biāo)準(zhǔn)會(huì)給投資者帶來一些困擾。另外，負(fù)面清單的限制方式需進(jìn)一步明確。為了擴(kuò)大對(duì)外開放程度，需將負(fù)面清單中行業(yè)進(jìn)一步細(xì)致化，限制方式進(jìn)一步明確化。

第四，內(nèi)地對(duì)港（澳）服務(wù)貿(mào)易的開放度依然不足，粵港澳合作歷史悠久，要特別關(guān)注負(fù)面清單管理在粵港澳區(qū)域一體化和服務(wù)業(yè)發(fā)展方面的作用?；浉郯膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化既有利于粵港澳三地的長(zhǎng)期繁榮和穩(wěn)定發(fā)展，也有利于提高區(qū)域整體的國際競(jìng)爭(zhēng)力，而實(shí)施負(fù)面清單管理模式無疑是一個(gè)重要契機(jī)，應(yīng)予以高度重視。

參考文獻(xiàn)：

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