放開個(gè)人繳存住房公積金限制的利弊分析

周翔

2015年6月份，常州市住房公積金管理中心發(fā)布實(shí)施了《常州市自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶及其雇傭人員等個(gè)人繳存住房公積金管理辦法》（下稱《辦法》）?！掇k法》最大的亮點(diǎn)之一，就是取消了之前需提供養(yǎng)老保險(xiǎn)手冊(cè)才能申請(qǐng)辦理的限制，職工只需憑本人身份證即可申請(qǐng)辦理。個(gè)人繳存住房公積金的限制得到進(jìn)一步放寬。

對(duì)于政策的放寬，有人歡呼：住房公積金制度對(duì)于促進(jìn)住房保障的作用更加彰顯；也有人表示擔(dān)憂：個(gè)人繳存限制的放開加劇了原本就已緊張的資金供給。那么，放開個(gè)人繳存住房公積金的利弊在哪里？作為管理者，我們又將如何面對(duì)？

一、普惠性的政策特點(diǎn)是放開個(gè)人繳存的理論依據(jù)

《住房公積金管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：住房公積金是“國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金”，對(duì)于個(gè)人是否可以繳存住房公積金，并沒有明確規(guī)定。那么，個(gè)人繳存是否合理合規(guī)呢？要弄清楚這一點(diǎn)，我們可以從住房公積金制度的發(fā)展歷史、運(yùn)作機(jī)制兩方面進(jìn)行梳理。

住房公積金制度雖然借鑒了新加坡中央公積金制度，但因該項(xiàng)制度的誕生是伴隨著中國(guó)住房改革而產(chǎn)生的，因此最貼近我國(guó)住房改革的發(fā)展實(shí)際。雖然在制度的實(shí)施中還存在些許瑕疵，但其在加快住房改革步伐、促進(jìn)我國(guó)住房保障方面所發(fā)揮的作用卻為廣大職工群眾所公認(rèn)。作為一項(xiàng)接地氣的制度，其最大的生命力就在于職工群眾的認(rèn)同，需要有更多人納入其中。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程對(duì)住房保障提出了更高要求。以江蘇省為例，2000年全省城鎮(zhèn)化率僅為42.3%，到2014年末這一比例已達(dá)到65.2%，而且根據(jù)《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015-2030年）》，至2030年全省城鎮(zhèn)化率將達(dá)80%左右。在涌入城市發(fā)展的人員中，除了有正式工作的在職職工外，還有大量個(gè)體工商戶和自由職業(yè)者，他們的住房問題也需要得到正視和解決。因此，無論是面對(duì)歷史的發(fā)展基礎(chǔ)，還是現(xiàn)實(shí)的緊迫需求，住房公積金制度在幫助非在職職工解決住房問題上，都需要發(fā)揮作用。

從運(yùn)作機(jī)制方面來看，住房公積金制度作用的發(fā)揮首先需要繳納職工發(fā)揮自助功能，通過個(gè)人和所在單位按照一定比例，共同繳存住房公積金，建立一定體量的資金池；通過發(fā)揮制度的互助功能，向需要購(gòu)買住房的職工發(fā)放低息貸款。作為權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等，繳存職工享受存款利息收入，貸款職工則應(yīng)繳納貸款利息。如果將自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶等納入住房公積金制度，履行資金繳納義務(wù)，并享受相應(yīng)權(quán)利，不僅不違反住房公積金促進(jìn)住房保障的本意，而且也擴(kuò)大了住房公積金資金池的體量，為幫助更多需要幫助的職工提供了資金支持。

二、放開個(gè)人繳存有利于推進(jìn)住房公積金制度發(fā)展

2005年，建設(shè)部、財(cái)政部和人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，明確“城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)人員可申請(qǐng)繳存住房公積金”，并且“進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和自由職業(yè)人員購(gòu)買自住住房時(shí)，可按規(guī)定申請(qǐng)住房公積金貸款”，使得個(gè)人繳存者與在職職工享受同等權(quán)利和義務(wù)。經(jīng)過10年的發(fā)展，放開個(gè)人繳存對(duì)于推進(jìn)住房公積金制度發(fā)展所發(fā)揮的作用，不斷凸顯，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是擴(kuò)大了住房公積金資金池。以常州市住房公積金為例。自2006年10月推出個(gè)人繳存住房公積金政策以來，隨著政策宣傳的不斷深入，個(gè)人繳存戶呈現(xiàn)快速發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年當(dāng)年新增個(gè)人繳存戶僅為309人，到2014年底這一數(shù)字飆升至2730人，基本是每年翻番增長(zhǎng)，到2015年10月底，全市已有2.02萬人開設(shè)了個(gè)人繳存戶，累計(jì)繳存住房公積金2.22億元，年均繳存資金近2500萬元。特別是在2015年6月份，常州市全面放開個(gè)人繳存后，全年個(gè)人繳存住房公積金超過1億元，占當(dāng)年總繳存額的1.28%。我們有理由相信，隨著個(gè)人繳存住房公積金政策的深入推進(jìn)，個(gè)人繳存資金對(duì)于擴(kuò)大全市住房公積金資金池的貢獻(xiàn)將更加明顯。

二是彰顯了住房保障的制度特點(diǎn)。一般來說，開設(shè)個(gè)人繳存戶的職工主要由兩類人構(gòu)成：一類是個(gè)體工商戶、自由自由職業(yè)者等新開戶職工，另一類是失業(yè)下崗職工，由正常的在職職工繳存轉(zhuǎn)為個(gè)人繳存。他們中要么收入不穩(wěn)定，要么處于中低收入水平，申請(qǐng)商業(yè)貸款存在難題。住房公積金低息貸款則是他們?nèi)谫Y購(gòu)房的主要選擇。我們看兩組數(shù)據(jù)：首先是申請(qǐng)住房公積金貸款的次數(shù)。在實(shí)施個(gè)人繳存住房公積金政策的9年中，常州市先后有3878戶家庭申請(qǐng)了住房公積金貸款，其中有3842戶為首次申請(qǐng)。其次是申請(qǐng)貸款購(gòu)房的面積。這3878戶家庭購(gòu)房的平均面積為99.9平方米，而同期住房公積金貸款購(gòu)房的平均面積在110平方米左右。由此我們可以很清楚地看到，在申請(qǐng)住房公積金貸款的個(gè)人繳存戶中，絕大部分為剛需性購(gòu)房者，而這也符合個(gè)人繳存戶的構(gòu)成結(jié)構(gòu)。

三是提高了政策宣傳的影響力。在所有宣傳中，口耳相傳是最直接，也是最有效的宣傳方式。住房公積金政策宣傳也不例外。一方面，通過實(shí)施個(gè)人繳存住房公積金政策，以個(gè)人繳存者的切身得到的實(shí)惠展示，倒逼企業(yè)繳存，從而擴(kuò)大制度覆蓋面。另一方面，向個(gè)人繳存者發(fā)放住房公積金貸款，也在一定程度上擴(kuò)大了住房公積金在個(gè)人住房貸款市場(chǎng)的份額。截至2015年9月底，常州市通過住房公積金貸款購(gòu)房的面積已超過全市住房備案面積的30%，實(shí)現(xiàn)“三分天下有其一”，住房公積金個(gè)貸余額也已超過各大商業(yè)銀行。

三、放開個(gè)人繳存存在傷害正常繳存者利益的可能

誠(chéng)然，放開個(gè)人繳存住房公積金對(duì)于發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、促進(jìn)住房保障有著重要意義，但在實(shí)際操作中，放開個(gè)人繳存存在傷害正常繳存者利益的可能，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是過高的存貸比會(huì)擠占資金池，增加貸款輪候期。存貸比是銀行貸款余額與存款余額的比率，反映的是銀行盈利水平。這里借用這一概念，旨在反映住房公積金的資金利用情況：比例越高則資金利用率就越高，反之亦然。以行業(yè)內(nèi)資金流動(dòng)性最為緊張的2014年為例，當(dāng)年常州市共發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款48.91億元，繳存資金70.55億元，存貸比為69%；同期個(gè)人繳存戶申請(qǐng)貸款3.05億元，繳存資金僅為0.57億元，存貸比高達(dá)535%，并且，在當(dāng)年申請(qǐng)貸款的個(gè)人繳存戶中，有23戶在貸款發(fā)放后就停止繳存住房公積金，占比達(dá)2.42%，而這一比例在申請(qǐng)貸款的正常繳存職工中僅為0.92%。很顯然，個(gè)人繳存者在享受政策權(quán)利和履行繳存義務(wù)上發(fā)生了偏差，也就是說，在一定程度上傷害了正常繳存者的權(quán)益。

二是助長(zhǎng)企業(yè)不繳住房公積金之風(fēng)，增加擴(kuò)面難度。增人擴(kuò)面是住房公積金開展工作的基礎(chǔ)，只有不斷擴(kuò)大制度覆蓋面，才能確保穩(wěn)定的資金來源。近年來，隨著住房公積金工作的深入推進(jìn)，增人擴(kuò)面已觸及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層，民營(yíng)企業(yè)成為擴(kuò)面的重點(diǎn)。這些民營(yíng)企業(yè)大多由原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制而來，規(guī)模小，企業(yè)職工以本地職工和外來務(wù)工人員為主。在實(shí)際擴(kuò)面工作，這些企業(yè)往往法律意識(shí)淡薄，經(jīng)常借口職工不需要買房，不愿意為職工繳納住房公積金，或者說已經(jīng)為職工發(fā)放了住房補(bǔ)貼，不需要再繳納住房公積金。如今，個(gè)人繳存放開后，這些企業(yè)更加不愿意為職工繳納住房公積金，認(rèn)為職工如需買房完全可以自己繳存、自己申請(qǐng)貸款，企業(yè)沒有為職工解決住房問題的義務(wù)和責(zé)任。這讓本來就已困難的擴(kuò)面工作雪上加霜，增加了制度推進(jìn)的難度。

四、從嚴(yán)管理、區(qū)分對(duì)待才是解決之道

這里之所以將放開個(gè)人繳存對(duì)于正常繳存職工的傷害稱作“可能”，是因?yàn)楣P者認(rèn)為，這些傷害完全可以通過加強(qiáng)制度管理、增強(qiáng)執(zhí)行力度來解決。

一是明晰職責(zé)，確保個(gè)人繳存者權(quán)利義務(wù)的對(duì)等。對(duì)于放開個(gè)人繳存帶來的問題和擔(dān)憂，最主要的問題還是在于個(gè)人繳存者以較少的繳存資金獲得較多的貸款額，在享受政策優(yōu)惠的同時(shí)卻履行極少的義務(wù)。要解決這一問題的關(guān)鍵還是在于管理，必須以明確規(guī)定強(qiáng)制要求個(gè)人繳存者履行相應(yīng)義務(wù)后，才能享受有關(guān)權(quán)利。例如，此次常州市新頒布實(shí)施的個(gè)人繳存管理辦法中，不僅增加了個(gè)人繳存戶協(xié)議，將個(gè)人繳存者的權(quán)利和義務(wù)以協(xié)議形式明確，而且還新增了罰則部分，對(duì)個(gè)人繳存者貸后不繳的行為明確了懲罰方式。

二是增強(qiáng)身份甄別，杜絕在職職工以個(gè)人名義繳存。允許個(gè)人繳存住房公積金，旨在幫助個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者等非在職職工的購(gòu)房融資難題，而不應(yīng)該成為單位不繳住房公積金的理由和避風(fēng)港。因此，一方面要加強(qiáng)與社保等部門的信息共享，對(duì)申請(qǐng)個(gè)人繳存住房公積金是否為在職職工的身份要認(rèn)真甄別，切實(shí)將個(gè)人繳存制度落實(shí)到制定初衷。另一方面也要加強(qiáng)宣傳，提高職工維護(hù)自身合法權(quán)益的法律意識(shí)，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)職工舉報(bào)投訴單位的處理，加大對(duì)未依法建繳住房公積金單位的懲處力度，保障職工權(quán)益。

三是加強(qiáng)行政執(zhí)法，增強(qiáng)住房公積金制度推進(jìn)力度。在擴(kuò)面工作中，我們主要依靠三種渠道：依托受托銀行等外部協(xié)作單位和政府相關(guān)部門的協(xié)助、政策宣傳吸引、行政執(zhí)法帶動(dòng)。對(duì)于前兩種渠道，一般較為正規(guī)的企業(yè)和單位在通過宣傳和培訓(xùn)后，都能逐步為職工建繳住房公積金，但對(duì)于個(gè)別“釘子”企業(yè)來說，這兩種渠道的推進(jìn)方式就比較困難。因此，需要加大住房公積金的行政執(zhí)法力度，既保證制度執(zhí)行的剛性，樹立依法繳存住房公積金的權(quán)威，又能杜絕放開個(gè)人繳存帶來的不利影響，確保制度健康發(fā)展。

李求軍/責(zé)任編輯