淺談土地整理與新農(nóng)村建設(shè)

高飛

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明確提出，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。從建設(shè)社會主義新農(nóng)村的20字方針看，新農(nóng)村建設(shè)既包括生產(chǎn)、生活等硬件建設(shè)，也包括鄉(xiāng)風(fēng)、民俗等軟件建設(shè)。實現(xiàn)新農(nóng)村硬件建設(shè)目標(biāo)的重點是搞好農(nóng)村土地整理，以土地整理作為促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段。

一、土地整理與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系

（一）土地整理是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容之一

首先，土地整理是國家投資重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的具體體現(xiàn)。抓緊制定將土地出讓金一部分用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的管理和監(jiān)督辦法，依法嚴(yán)格收繳土地出讓金和新增建設(shè)土地有償使用費(fèi)，土地出讓金用于土地開發(fā)的部分和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)安排的土地開發(fā)整理項目，都要將小型農(nóng)田水利設(shè)施作為重要內(nèi)容，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。土地整理投資規(guī)模的不斷增長和投資區(qū)域的橫向延伸，充分表明我國已經(jīng)把農(nóng)業(yè)問題放在了現(xiàn)代化建設(shè)全局的更加突出的地位。

其次，土地整理是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。如果把實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展的各種要素分為硬件和軟件兩個方面，那么土地開發(fā)整理就是最基本、最現(xiàn)實、最重要的硬件因素。只有加強(qiáng)硬件建設(shè)，全面改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，逐步消除影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約因素，才能使農(nóng)業(yè)的集約化和現(xiàn)代化成為可能，從而能最終實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)。

（二）土地整理與新農(nóng)村建設(shè)互相促進(jìn)、互為基礎(chǔ)

首先，新農(nóng)村建設(shè)從政治和輿論角度為土地整理工作提供了強(qiáng)大的動力，從政策和管理角度為其進(jìn)一步活躍發(fā)展注入了生機(jī)和活力。其次，通過大力開展土地整理，有利于從多方面加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展奠定堅實的根基。

（三）土地整理工作要緊跟時代步伐，高起點，嚴(yán)管理，活機(jī)制，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)打好根基

首先要突出重點，加大力度。突出重點就是要以基本農(nóng)田整理為重點，立足于現(xiàn)有存量土地的整治，挖掘耕地潛力，使其更好地發(fā)揮效益。加大力度就是要進(jìn)一步擴(kuò)大投資規(guī)模，切實解決項目報審工作中存在的基層報不上去，國家收不進(jìn)來的問題，力爭在一段時期內(nèi)對全國范圍內(nèi)有條件的基本農(nóng)田進(jìn)行一次“地毯式”整治，從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施條件對農(nóng)業(yè)的制約因素。

其次，國家應(yīng)從政策上適當(dāng)擴(kuò)大項目投資適用范圍和提高工程質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理工作突破部門界限、行業(yè)界限和行政界限與新農(nóng)村建設(shè)有效接軌，因地制宜達(dá)到較高水準(zhǔn)，切實解決制約項目區(qū)土地集約利用的瓶頸問題。土地整理項目涉及的土地平整、農(nóng)田水利和道路設(shè)施等工程規(guī)劃，應(yīng)與區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引水工程等規(guī)劃相銜接，聽取農(nóng)民和專家的意見，優(yōu)選方案，避免低效建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。

二、實施土地整理項目與新農(nóng)村建設(shè)取得的成效

（一）土地開發(fā)整理，增加了有效耕地

土地整理在調(diào)整土地利用方式、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著重要作用。大力開展土地整理，不僅可以增加有效耕地面積，而且可以提高耕地質(zhì)量。

（二）土地開發(fā)整理，助推了農(nóng)民增收

土地整理的最終目的就是要成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入的增長點。一方面，通過土地整理增加耕地，其實質(zhì)就是要求新增糧食生產(chǎn)能力，提高糧食生產(chǎn)能力應(yīng)當(dāng)是耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)并重。另一方面，在土地整理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與施工單位簽訂合同時約定，只要是農(nóng)民能干的工程要由農(nóng)民自己來干，讓農(nóng)民直接參與土地開發(fā)整理工程建設(shè)，并從中獲得直接收益。

（三）土地開發(fā)整理，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效

土地整理不能只是停留在一般的開發(fā)整理的層面上，而是要順應(yīng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要從增加和建造高質(zhì)量耕地與農(nóng)用地出發(fā)，立足于服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、服務(wù)提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和綜合經(jīng)濟(jì)效益，因勢利導(dǎo)，全力引導(dǎo)項目區(qū)群眾調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。實踐證明，已收到了明顯的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）土地開發(fā)整理，推動了農(nóng)村發(fā)展

大力推進(jìn)土地整理是國土部門支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的根本切入點和重要著力點。土地整理不僅能有效增加耕地面積，提升耕地質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，更重要的是改善了農(nóng)民生產(chǎn)和生活環(huán)境，改變了村容村貌，促進(jìn)了農(nóng)村精神文明建設(shè)，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。由此可見，土地整理的實施，既增加了有效耕地面積，緩解了耕地壓力，又提高了土地集約利用水平。另外，通過土地權(quán)屬的調(diào)整使當(dāng)?shù)氐募w和個人的利益得到了切實保護(hù)，減少了土地糾紛，保障了農(nóng)村社會穩(wěn)定。通過土地開發(fā)整理還可建成一批布局合理，生活方便，環(huán)境優(yōu)美的新城鎮(zhèn)，同時項目區(qū)水利、電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施均靠近居民點，兼顧解決當(dāng)?shù)厝罕娦新?、用電和人畜飲水困難。

（五）土地開發(fā)整理，優(yōu)化了生產(chǎn)環(huán)境

土地整理既改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕作條件，又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在項目實施中體現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的元素，因地制宜，歸并田塊，清除土地利用不合理因素，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化創(chuàng)造條件，將農(nóng)村水電、道路等生產(chǎn)條件改善和小型農(nóng)田水利建設(shè)作為重要內(nèi)容，增強(qiáng)耕地排灌和防災(zāi)減災(zāi)能力。通過土地整理，能有效改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高投入低產(chǎn)出的問題，農(nóng)民的生產(chǎn)觀念也由此發(fā)生根本性的變化，依靠科技，增加投入，科學(xué)種田，規(guī)范務(wù)作的水平不斷提高。整理后的土地，水、電資源得到合理利用，項目區(qū)實現(xiàn)水利化、耕地的保墑能力全面提高。同時，土地開發(fā)整理注重對環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，能使區(qū)域環(huán)境得到明顯改善。

三、搞好土地整理和新農(nóng)村建設(shè)的措施與保障

（一）資金保障

土地整理朝著社會主義新農(nóng)村建設(shè)方向發(fā)展，涉及的范圍擴(kuò)大了，包含的內(nèi)容增多了，必須要有足夠的資金支持。資金的來源可以從以下幾個方面保障：①國家財政保障。保持現(xiàn)有土地整理資金渠道，擴(kuò)大項目資金投資范圍，把對村、景的整治工程納入項目預(yù)算。土地整理還要實行嚴(yán)格的項目審查、立項、規(guī)劃預(yù)算和規(guī)范的項目實施管理制度。②當(dāng)?shù)卣m當(dāng)投入保障。區(qū)域性的新農(nóng)村建設(shè)，要充分調(diào)動當(dāng)?shù)卣姆e極性，確保項目順利實施，借助政府力量使項目得以推廣，這對區(qū)域性新農(nóng)村建設(shè)將有著積極的指導(dǎo)意義。③政策扶持保障。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，大力開展新形勢下的土地整理，功在當(dāng)代，利在千秋，國家對此應(yīng)給予充分的政策支持。此部分資金可從對村莊的未利用地，及通過工程措施開墾為新增確認(rèn)耕地面積用于建設(shè)用地占補(bǔ)指標(biāo)中來。④當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能人適當(dāng)投資保障。隨著全國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國各地農(nóng)村已涌現(xiàn)出無數(shù)個致富帶頭人。在當(dāng)前大力倡導(dǎo)建設(shè)社會主義精神文明的驅(qū)動下，有著五千年傳統(tǒng)美德的我國人民思想道德水平更是有了很大的提高，富裕的先驅(qū)者都愿意把自己的力量投入到家鄉(xiāng)的千秋偉業(yè)建設(shè)中，帶動家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)整體向前邁進(jìn)。此部分資金可由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能人自籌組成。也就是說，哪個村莊有能人自籌了一定數(shù)額資金，當(dāng)?shù)厝罕娨矎?qiáng)烈要求建設(shè)社會主義新農(nóng)村的，就把土地整理項目放到那里去。

（二）組織保障

土地整理是一項涉及面很廣的系統(tǒng)工程，需要政府、農(nóng)、林、水利、交通、建設(shè)、環(huán)保和財政等部門通力合作才能做好。因此，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)好各部門的工作，各司其職，是土地整理成功與否的關(guān)鍵所在。在土地整理項目結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)實施過程中，需要提供以下幾個方面的組織保障：①成立項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。其主要職能是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各參建單位的管理工作，為項目建設(shè)提供領(lǐng)導(dǎo)與組織保障，并盡可能提供適當(dāng)配套資金。②成立群眾工作宣傳小組。主要由當(dāng)?shù)卣止茴I(lǐng)導(dǎo)與組織、宣傳、新聞等部門干部組成，專門負(fù)責(zé)對項目區(qū)群眾進(jìn)行教育與溝通，收集群眾的意見和建議，為項目順利實施提供群眾保障。③成立群眾工作協(xié)調(diào)小組。由當(dāng)?shù)卣?、項目所在地受益村和?dāng)?shù)貒敛块T以及項目業(yè)主指派的專人組成，負(fù)責(zé)及時、有效地解決項目在建設(shè)過程中遇到的問題。④成立土地權(quán)屬調(diào)整小組。由當(dāng)?shù)貒敛块T、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和村委會成員組成，主要負(fù)責(zé)項目區(qū)前期的土地權(quán)屬調(diào)查和整理后土地權(quán)屬調(diào)整工作，確保項目建成后土地權(quán)屬清楚、公平、無爭議。⑤成立現(xiàn)場指揮領(lǐng)導(dǎo)小組。由當(dāng)?shù)赝恋卣碇行募夹g(shù)精湛、工作責(zé)任心強(qiáng)的工程技術(shù)人員組成。小組成員必須常駐工地，對項目實施進(jìn)行全過程監(jiān)督和指導(dǎo)，解決施工過程中遇到的技術(shù)困難，同時對項目資金的落實、使用情況進(jìn)行監(jiān)督，確保?？顚Ｓ煤唾Y金的有效使用。

（三）工程措施

受傳統(tǒng)城鎮(zhèn)發(fā)展觀念及規(guī)劃約束力不強(qiáng)的影響，長期以來，村鎮(zhèn)土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是基本農(nóng)田被宅基地占用的現(xiàn)象十分普遍。所以，在結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的土地整理項目實施過程中，要突出保護(hù)耕地，堅持節(jié)約集約利用土地的原則，同時兼顧人民群眾生產(chǎn)、生活習(xí)慣，以及居住條件實用性和經(jīng)濟(jì)承受能力等因素，最大限度滿足人民群眾的需求。土地整理與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合的具體工程措施應(yīng)包含以下幾個方面：①改善與農(nóng)村生產(chǎn)、生活相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，保證通電、通水、通道路。②改善下水道，進(jìn)行廚房革命、廁所革命，實現(xiàn)“村容整潔”的目標(biāo)。③堅持以“一池三改”為基本內(nèi)容的沼氣池建設(shè)，積極發(fā)展適合農(nóng)村特點的太陽能、風(fēng)能和小水電。④實施鄉(xiāng)村整治，建設(shè)科學(xué)合理住宅。規(guī)劃集中建設(shè)宅基地，對集中宅基地進(jìn)行三通一平，采取聯(lián)戶自建，多戶并建的原則。建議每戶建設(shè)占用的土地不得超過110平方米。屬改建原宅基地的，進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，按新規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)建房；屬新建的，要求在新規(guī)劃區(qū)建房，不得占用其他耕地。通過原有宅基地的集約利用，最大限度對原有宅基地和空閑地進(jìn)行開發(fā)整理，使之變成良好耕地。⑤對原有河道、水路、水塘進(jìn)行美化，建立中心文化娛樂站，使村民有休閑交流和溝通的場所，使項目區(qū)的受益群眾在享受美麗風(fēng)景的同時，能豐富他們的業(yè)余生活，提高他們的綜合文化素質(zhì)。⑥對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能人的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持與引導(dǎo)，作大作強(qiáng)符合市場競爭而經(jīng)得起市場考驗的本地種植業(yè)，使其通過新農(nóng)村建設(shè)的整治，向更高層的良性循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

王春敏/責(zé)任編輯