“房票”式安置的探索與成效

鄭琦　楊葉春　洪勇

“有一種‘馬上有房叫‘房票”，這是最近流傳在臺州市路橋區(qū)城中村改造區(qū)域群眾中的一句話，代表了當?shù)厝罕妼β窐騾^(qū)創(chuàng)新安置模式的認可和贊賞。2015年年初，路橋區(qū)在全市率先探索房屋征收市場化安置，在城中村改造中以向被征收戶發(fā)放“房票”的方式解決安置問題。

一、路橋區(qū)“房票”式安置的探索

“房票”式安置是指由征收人向被征收人提供市場化安置補償款憑證（“房票”），被征收人憑“房票”購買市場房源、解決居住問題的安置方式。

1. “房票”的發(fā)放

被征收人（拆遷戶）在簽訂征收安置協(xié)議時提出申請，村（居）民委員會、街道辦事處對是否已拆屋騰地作出審核。取得市場化安置資格，必須以騰房為前提。征收人（負責(zé)片區(qū)建設(shè)的管理委員會）與之簽訂市場化安置協(xié)議，并根據(jù)結(jié)算開具“房票”。

2. “房票”的額度

對于集體土地上住宅房屋征收，在原結(jié)算方式（重置式）基礎(chǔ)上，增加市場化安置補償價格。即：“房票”（市場化安置補償款）=房屋征收補償金額-安置結(jié)算金額+市場化安置補償價格。

對于國有土地上住宅房屋征收，在按照《國有土地上房屋征收與補償條例》作市場評估的基礎(chǔ)上，增加30%的獎勵。即：“房票”（市場化安置補償款）=住宅房屋市場評估價×130%。

其中“市場化安置補償價格”是為彌補征收重置價補償和市場價購買的差距。其單價通過一定的評估和修正得出，報政府相關(guān)會議確定。

3. “房票”的流轉(zhuǎn)

“房票”存在閉合的流轉(zhuǎn)過程，征收人→被征收人→房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)→征收人。被征收人（拆遷戶）憑“房票”在《市場化安置樓盤目錄》內(nèi)的房產(chǎn)樓盤選擇商品房?！妒袌龌仓脴潜P目錄》由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提出申請，認可政府結(jié)算規(guī)則、承諾社會公正交易，不漲價、不捂盤，由住建分局納入《市場化安置樓盤目錄》。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)憑“房票”與征收人（負責(zé)片區(qū)建設(shè)的管理委員會）結(jié)算。

4. “房票”的結(jié)算

“房票”實際是一種結(jié)算憑證。在形式上，“房票”至少分三聯(lián)，存根聯(lián)、結(jié)算聯(lián)、企業(yè)聯(lián)。通過三聯(lián)，把征收人（負責(zé)片區(qū)建設(shè)的管理委員會）、被征收人（拆遷戶）、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的結(jié)算關(guān)系連接起來。在“房票”總額以內(nèi)的部分，由征收人直接與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)結(jié)算；超出“房票”金額所引發(fā)的差價及其他相關(guān)費用，由被征收人與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自行結(jié)算。

二、路橋區(qū)“房票”式安置的特點

1.房票限定的嚴格性

“房票”式安置既不是傳統(tǒng)意義上的實物安置，也不是純粹的貨幣化補償，而是一種貨幣化補償基礎(chǔ)上的實物安置。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》，補償安置方式有貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種。“房票”式安置實際是在貨幣補償基礎(chǔ)上的、具有自主選擇權(quán)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償安置方式。當征收人與被征收人簽訂協(xié)議并把“房票”交到被征收人手中時，實際上已完成了貨幣補償?shù)某绦?；當被征收人憑“房票”自主與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂商品房購買合同時，即實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

為保障“房票”式市場化安置的順利推進以及預(yù)防過程中的買賣炒作，路橋區(qū)在大膽創(chuàng)新、積極探索的同時，始終把預(yù)防風(fēng)險放在首位，對“房票”作了一些嚴格限定。如“房票”必須實行實名制，對象為被征收戶主及共有人；“房票”只能在被征收人、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、征收人三者之間流通，不得轉(zhuǎn)讓、買賣、套現(xiàn)；“房票”只允許在臺州市路橋區(qū)范圍、于一年期限內(nèi)購買價值大于或等于房票總額的一手商品房，不得購買二手房和商鋪。這些措施，一定程度上限制了“房票”流轉(zhuǎn)過程中的無序與炒作，經(jīng)過試點實踐，其合理性得到檢驗。

2.補償價格的動態(tài)性

由于歷史上集體土地房屋征收普遍實行重置價補償，按照重置價得到的補償顯然無法與市場達成平衡，這就需要確定合理的“市場化安置補償價格”。通過這個“補償價格”的調(diào)節(jié)，讓老百姓能夠在市場上買得起商品房。

同時，房地產(chǎn)市場價格存在波動，“市場化安置補償價格”標準也需要隨之浮動，所以，評估一年一次，價格一年一定，確保貨幣化補償價格接近待征收的周邊區(qū)塊商品房的市場均價，有效保障政策生命力。

從路橋區(qū)的經(jīng)驗看，首先選擇了區(qū)域內(nèi)5個中檔偏下的普通商品房樓盤市場銷售價和5個安置房小區(qū)二手房成交價作為估價參照系。實例選擇特定區(qū)域內(nèi)每個街道、或者每個規(guī)劃單元的一個樓盤作為樣本，這些樣本應(yīng)屬同一供求圈內(nèi)目前競爭市場上的售價，且交易情況正常。其次確定修正系數(shù)，包括：①交易情況修正，由于房地產(chǎn)具有不可移動等特征，其價格往往容易受到當時的一些特殊行為所影響，所以比較時，應(yīng)對個別的特殊交易情況加以修正；②交易日期修正，估價對象應(yīng)與可比實例的交易日期時間相近，否則要作相應(yīng)價格修正；③區(qū)域因素修正，主要選擇評估對象的自然環(huán)境、規(guī)劃現(xiàn)狀、交通的便捷程度、商業(yè)配套設(shè)施、教育醫(yī)療設(shè)施、物業(yè)管理等因素進行修正；④個別因素修正，主要選擇房屋成新、結(jié)構(gòu)類型、其他等因素進行修正。從交易情況、交易方式、交易日期、區(qū)域因素和個別因素等方面進行系數(shù)修正，得出估價對象的比準價格。對市場交易比準價格和區(qū)域內(nèi)政府建設(shè)安置房小區(qū)市場價格按照6：4的權(quán)重、比例進行組價，得出住宅房屋征收“市場化安置補償單價”。

3.資金結(jié)算的對等性

“房票”式安置，作為政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和安置戶三方共同參與的探索性工作，存在一個相互博弈、不斷摸索、逐漸適應(yīng)、更加合規(guī)的過程。在這過程中，三方均有自身的利益訴求，并存在一定矛盾與沖突。按照目前路橋區(qū)政府與企業(yè)達成的規(guī)則，①被征收人與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)簽訂房屋銷售合同后，征收人支付30%；小區(qū)建筑物全部結(jié)頂后，支付20%；房屋交付并已開具正式銷售發(fā)票后，支付50%。②被征收人購買現(xiàn)房的，征收人首期支付市場化安置補償款的50%；一年后，再支付50%。③征收人與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)每季末結(jié)算支付。在流動資金匱乏壓力下，分期支付已成為矛盾的集聚點，直接影響市場化安置政策的實施。對政府來說，大額短期集中支付會給財政帶來一定的融資壓力和支付壓力，需要設(shè)定分期支付以緩解壓力。在房企的視角下，分期支付，一年后才能收取準現(xiàn)房或現(xiàn)房的另外50%房款，與銀行按揭相比，資金壓力較大；此外，在購房款未全額入賬的情況下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)由于必須開具交房發(fā)票，又面臨提前繳稅的財務(wù)壓力。

在這種情況下，路橋區(qū)建立起公正公平的機制，政府（部門）與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之間不再是管理與被管理的關(guān)系，而是責(zé)任、義務(wù)對等的甲方乙方關(guān)系。雙方簽訂對等協(xié)議書，以市場化方式明確雙方權(quán)益責(zé)任，既各有權(quán)利、又承擔違約責(zé)任。違約的一方，必須向?qū)Ψ匠袚Ц哆`約金的后果。

4.方式選擇的自愿性

推行“房票”式安置，并不排斥實物安置的存在。為保障被征收戶的根本利益，臺州市路橋區(qū)建立以“房票”為主、實物為輔的安置方式，兩種方式同時并行，由被征收戶自愿自主自行選擇實物或“房票”安置。政府建一定量的安置房（保障）房，由安置戶、保障對象自由作出選擇。

同時，“房票”式安置既是惠民政策，又與國家政策導(dǎo)向相契合。住建部部長陳政高多次在全國房地產(chǎn)形勢電視電話會議上強調(diào)，各地要加快制訂政策，力爭市場化安置比率達到50%。路橋區(qū)“房票”式安置政策也體現(xiàn)了導(dǎo)向性，如對“房票”式安置的地下車位補貼6萬元/個；3年臨時安置補助費一次性結(jié)清；在城區(qū)國有土地上房屋征收時，以市場評估價為標準，對選擇“房票”式安置的被征收人再給予評估價30%獎勵，等等。在宣傳中加大引導(dǎo)力度，讓群眾對系列優(yōu)惠政策有充分的認識，使選擇“房票”式安置成為激發(fā)改善居住環(huán)境、提高生活質(zhì)量熱情基礎(chǔ)上的“自發(fā)自愿行為”。

5.經(jīng)濟總賬的平衡性

一項好的政策，如果經(jīng)濟總賬上無法平衡，長年虧空，是無法走得長遠的。路橋區(qū)的“房票”式安置政策，雖然存在短時期集中支付的困難，但較長時間段測算，總體上體現(xiàn)了平衡性。

2015年路橋區(qū)在試點中，通過“房票”式安置總計5.29萬平方米。如果采用傳統(tǒng)的實物安置模式，通過對多個安置小區(qū)的成本測算，建安成本（剔除土地費用）為3200元/平方米，政府投入1.69億元。這樣看似成本較低，而實際上，安置成本還應(yīng)包括安置小區(qū)的土地出讓收入損失和長期的過渡費用。如果采用當前的“房票”式安置模式，按照2015年“市場化安置補償價格”7600元/平方米計算，政府需拿出資金4.02億元。與此同時，一次性給付3年的臨時安置補助費，比實物安置的平均期限8年要少付出5年，節(jié)省計0.44億元。少建5.29萬平方米安置房，以容積率2.0計算，節(jié)約土地39.68畝；如果以400萬元/畝的價格出讓，產(chǎn)生1.59億元的出讓金收入。39.68畝土地出讓后建造5.29萬平方米商品房，如以9000元/平方米銷售計，將產(chǎn)生大約0.5億元的稅收收入。綜合測算，兩種方式在經(jīng)濟總收支上基本是持平的。

三、路橋區(qū)“房票”式安置的成效

一年來的“房票”式安置實踐，雖然僅僅在兩個管理委員會區(qū)域作試點，量也并不算大，但成效顯著。實踐檢驗了該政策的先進性、合理性，事實證明，實施“房票”式安置是三方共贏的好事。

1.群眾認可度較高

路橋的住房征收安置有過三種模式，那就是：政府建設(shè)、政府回購（商品房）安置、“房票”安置。

2015年開出的“房票”75%已經(jīng)購買了商品現(xiàn)房，換句話說，實現(xiàn)了拆遷的同時拿到了安置房。從歷史經(jīng)驗來看，從拆遷開始到房屋交付，一般需要7-8年的時間，多的甚至在10年以上。在這段時間內(nèi)，被征收戶需要自找住房或者在政府提供的臨時房中進行過渡，帶來的生活不便是肯定存在的。通過“房票”從市場直接購買安置房，實現(xiàn)了邊征收、邊購房、邊入住，達到盡早買房入住，改善居住環(huán)境的目的。真正使原先的先拆遷、后安置，變?yōu)檫叞仓眠呎魇?、先安置后征收，群眾真正在改革中得到了實惠，見?。

從選擇的房源看，不同的家庭條件、不同的教育背景，會有不同的想法。有些選擇原居住地附近的小區(qū)，做到離土不離鄉(xiāng)、不脫離原有社交活動圈子，購買龍湖麗景、歐雅蘭庭、香樟源樓盤大致屬此種情況；也有些更為重視就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)的需求，選擇在靠近學(xué)校、醫(yī)院的樓盤居住，為孩子創(chuàng)造好的學(xué)習(xí)環(huán)境、為老人創(chuàng)造好的醫(yī)療便利，如天和一號、景都佳苑小區(qū)等。在套型上，有普通住宅、躍層甚至排屋等，根據(jù)各人的經(jīng)濟狀況，可以憑“房票”直接購買普通住宅，也可以貼上一些錢換成高檔、大戶型住宅，改善居住品質(zhì)。從已成交的“房票”商品房來看，90-144平方米之間的中型套型占了多數(shù)，達54.22%；小于90平方米的為24.40%；大于144平方米的為21.38%。反映出經(jīng)濟實惠、套型中等是被征收戶的偏好，這也為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的開發(fā)理念提供參考。通過“房票”式安置，可以突破安置房型較單一和地段不盡人意的局限性，增加多元化的選擇空間，擴大了選擇的自主權(quán)。

2.消化庫存量明顯

從市場層面看，減庫存是當前的主旋律。市場化安置，有利于加速消化存量房源。通過貨幣化補償和市場化安置，加快市場供需雙方對接，可以在一定程度上消化庫存，并帶動市場復(fù)蘇，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。

從路橋區(qū)的經(jīng)驗來看，2015年雖然選擇“房票”進行市場化安置量并不大。但是，2015年4月入市的“房票”，有效發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，打消剛性需求者的觀望情緒，激活房地產(chǎn)市場，商品房銷量從第一季度的4.45萬平方米猛增至第二季度的22.03萬平方米；住宅銷量從第一季度的4.10萬平方米增至第二季度的20.05萬平方米。增量巨大，成效明顯?？梢哉f政府倡導(dǎo)的棚戶區(qū)改造“房票”安置與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自身的去庫存，產(chǎn)生共振效應(yīng)，推動路橋區(qū)房地產(chǎn)市場的明顯回升。說明該政策對增銷量、減庫存的效果是明顯的，見表2。

商品房銷量增加促進了營業(yè)稅、所得稅的增收，政府收入增加，意味著有更多的錢可以投入到基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)中去，而契稅的下滑主要是由于政策性的稅率下調(diào)引起的，見表3。

3.城市化推進增速

由于“房票”式安置，變“先拆遷再安置”為邊安置邊征收、先安置再征收，打破了傳統(tǒng)安置房建設(shè)過慢和群眾分房過慢的“兩慢”現(xiàn)象，滿足了拆遷群眾依據(jù)自身條件多樣化選擇、差異化安置的需求，化解了政策處理房屋拆遷的老大難問題?？梢哉f，這項政策減少了征收中的矛盾，避免了不和諧因素。如桐嶼街道后洋金村78戶107間房屋，涉及內(nèi)環(huán)南路、飛龍湖等重點工程，前期政策處理進度緩慢。2015年4月推出市場化安置模式后，78戶拆遷協(xié)議一天簽完，至8月拆遷工作全部完成，大大加快了內(nèi)環(huán)路工程建設(shè)進度。又如，飛龍湖5號小區(qū)內(nèi)有下莊盧14戶17間長期無法拆下，嚴重影響了5號小區(qū)建設(shè)進展，推行“房票”式安置后，一個月之內(nèi)全部拆除完畢，14戶全部選擇了“房票”安置。

由于自行購房、分散安置，有利于農(nóng)民真正融入城市社區(qū)，有利于改變農(nóng)民思想觀念和生產(chǎn)生活方式，減輕社會分層，促進農(nóng)民市民化，提升城市形象，實現(xiàn)城市有機更新。同時，由于出讓土地商品房樓盤有規(guī)范的物業(yè)管理，避免了安置小區(qū)后續(xù)管理難題。

推進“房票”式安置，帶來安置房建設(shè)規(guī)模的減少，節(jié)約了土地資源和建設(shè)用地指標。節(jié)約出來的建設(shè)用地指標可以使用到更為急需的城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他民生工程中去；同時也減少在安置房、過渡房建設(shè)上的人力、物力投入，加快工作效率。

四、“房票”政策推廣中的建議與意見

“房票”式安置政策，在全市推廣和其他地區(qū)的借鑒過程中有不少值得引起注意和進一步提升的地方。

1.廣泛征求意見，取得大部分人支持

棚戶區(qū)改造（城中村改造）“房票”式安置無疑是一項好的惠民政策，在出臺之前仍須廣泛征求意見，取得各方對市場化安置模式的支持和肯定，使政策的推行有群眾基礎(chǔ)。

2.從嚴防范“套現(xiàn)”，保證“房票”用于購房

在政策實施過程中，應(yīng)從嚴防范“套現(xiàn)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，避免補償資金移作他用，從而出現(xiàn)新的無房戶、住房困難戶，帶來新的社會問題。這也是路橋區(qū)在制訂政策時選擇“房票”而不用純貨幣安置的原因所在。

3.從規(guī)劃設(shè)計上引導(dǎo)主流套型設(shè)計，滿足選房需求

住房征收市場化安置是一項長期工作，比例會逐步提高，從調(diào)研情況看，被征收戶大多選擇120-140平方米的房型，這種選擇應(yīng)該引起有關(guān)部門的關(guān)注，在規(guī)劃中予以引導(dǎo)，確保有房可選。

4.加大稅收優(yōu)惠

做到既讓利于民、又讓利于企。浙江省建設(shè)廳、財政廳、地稅局在浙建?！?015〕17號《關(guān)于推進棚戶區(qū)貨幣安置的指導(dǎo)意見》中考慮了購買新商品房在補償款額度內(nèi)免征契稅，但并沒有提及增值稅和所得稅的問題。在調(diào)研、座談中，參與市場化安置的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)多次提到這個問題，值得思考。

5.建立全市性融資平臺，確保資金到位

“房票”流轉(zhuǎn)的每一個環(huán)節(jié)，都要確保信用。一個最難的問題是確保資金周轉(zhuǎn)正常，到期能及時支付，否則會引起連鎖反應(yīng)，造成政府信用危機，影響政策繼續(xù)實施。所以，建議建立全市性融資平臺，統(tǒng)一包裝，統(tǒng)籌使用。

6.建立貸款扶持

研究出臺相關(guān)政策，對棚改居民直系親屬中有繳存住房公積金的，可以享受住房公積金貸款購房，繳存人員可作為共同還貸人，在額度上給予扶持。

7.逐步擴大范圍

“房票”最初可以在重點工程涉及的范圍試點，成熟后推及全體征收戶，甚至政府針對低收入人群和人才的住房保障也可以逐步參照建立自己的“房票”政策。

陳品祿/責(zé)任編輯