近年來農(nóng)村土地確權(quán)的研究綜述

晉雅雯

[摘要]農(nóng)村土地問題事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，農(nóng)村土地確權(quán)又是當(dāng)下推進(jìn)農(nóng)村土地改革的基礎(chǔ)。在近年來國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)所作研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用文獻(xiàn)比較法、歸納法，從農(nóng)村土地確權(quán)的意義、確權(quán)過程中的存在的問題以及所提出的建議等三個(gè)方面進(jìn)行梳理并作簡(jiǎn)要評(píng)論，以期對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)問題的進(jìn)一步研究有所助益。

[關(guān)鍵詞]土地確權(quán)；農(nóng)村改革；研究；綜述

農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)于深化農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、解決“三農(nóng)”問題有著舉足輕重的作用，受到黨和國(guó)家的高度重視。自2013年開始，每年中央1號(hào)文件都對(duì)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記任務(wù)提出了相應(yīng)的要求。農(nóng)村土地確權(quán)問題也成為近年來學(xué)者們研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題。學(xué)界主要是從農(nóng)村土地確權(quán)的意義、存在的問題與建議這三個(gè)方面進(jìn)行研究的。

一、農(nóng)村土地確權(quán)的意義研究

農(nóng)村土地確權(quán)是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定。2013年1月31日下發(fā)的中央一號(hào)文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。所以，對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的意義研究十分有必要。當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其研究主要集中在以下三個(gè)方面：

（一）推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

土地確權(quán)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推動(dòng)作用主要是為使土地在市場(chǎng)上進(jìn)行流通奠定基礎(chǔ)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)。胡曉濤認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記是以物權(quán)的方式進(jìn)行登記管理，可以為建立權(quán)屬清晰、產(chǎn)權(quán)明確、主體確定、流轉(zhuǎn)有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)打下基礎(chǔ)，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。[1]康芳認(rèn)為土地確權(quán)是土地資本化和土地資本市場(chǎng)化的必要條件，土地確權(quán)后進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，可以吸引大量外來投資者，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展解決資金問題。[2]梁爽認(rèn)為“確權(quán)”后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益得到了法律的保障，提高了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地積極性，同時(shí)降低了土地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性，方便土地集中到少數(shù)種糧大戶的手上，從而采用機(jī)械化生產(chǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。[3]

（二）維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定

土地是農(nóng)民生存的根本。土地問題是關(guān)乎農(nóng)村改革與農(nóng)村穩(wěn)定的重大問題。農(nóng)村土地確權(quán)依法將農(nóng)民在土地上的各項(xiàng)權(quán)利明確地規(guī)定下來，切實(shí)保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)而維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。張瑋認(rèn)為農(nóng)村土地確權(quán)是根據(jù)《土地法》來確定農(nóng)民在承包土地時(shí)的各項(xiàng)權(quán)益，維護(hù)了農(nóng)民的根本利益，從而有利于農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。[4]

（三）完善土地管理

農(nóng)村土地確權(quán)有利于國(guó)家維護(hù)土地制度，調(diào)整土地關(guān)系，組織合理利用土地，加強(qiáng)土地管理。任慧琳認(rèn)為通過對(duì)土地的確權(quán)，可以掌握農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地的詳細(xì)信息，更加有利于土地管理的信息化與高效化。楊明杏等認(rèn)為農(nóng)村土地確權(quán)可以穩(wěn)定、完善土地承包關(guān)系，健全農(nóng)村承包土地管理，推動(dòng)對(duì)“農(nóng)用地”用途管制。[5]

二、農(nóng)村土地確權(quán)中存在的問題研究

農(nóng)村土地確權(quán)中存在許多問題，根據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)的進(jìn)程，可以把這些問題歸納成以下三個(gè)方面。

（一）農(nóng)村土地確權(quán)工作開展前存在的問題

1、農(nóng)村土地制度變革頂層設(shè)計(jì)相對(duì)滯后。張曉山提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，是在中央尚未出臺(tái)落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的意見、農(nóng)村土地制度變革的頂層設(shè)計(jì)相對(duì)滯后的背景下開展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。[6]范增紅也提出確權(quán)登記的政策性矛盾突出，確權(quán)中不少農(nóng)民提要求新分承包地，少數(shù)農(nóng)民仍要自己原來的承包地，造成新的人地矛盾。[7]

2、歷史遺留問題繁多。我國(guó)農(nóng)村土地問題一直存在，因?yàn)橐酝鶝]有得到有效的解決，也就成為此次確權(quán)工作中的制約因素。楊仕強(qiáng)認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)歷了好幾個(gè)階段，農(nóng)民因遺失、毀損承包合同等造成原始資料不完整等問題會(huì)延誤了土地確權(quán)工作[8]。陸玉琴還提出很多地方違背國(guó)家土地政策，將死亡以及轉(zhuǎn)遷人員的土地抽回，重新補(bǔ)發(fā)給遷住以及新出生的人口，甚至還出現(xiàn)通過租賃和交易將實(shí)際產(chǎn)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移等等亂象，影響農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展。[9]

3、確權(quán)宣傳工作不到位。廣泛的公眾參與是農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開展的支持與保障。但是由于宣傳工作的不到位，目前農(nóng)村土地確權(quán)工作仍然沒有得到農(nóng)民和基層政府工作人員的重視與積極參與。楊明杏研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前多數(shù)農(nóng)民對(duì)確權(quán)工作抱“無所謂”的態(tài)度，有證沒證自己的田誰都拿不走，不調(diào)田的確權(quán)頒證沒有意義，在確權(quán)過程中不積極配合。[10]

（二）農(nóng)村土地確權(quán)工作執(zhí)行過程中的問題

1、缺乏統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)。李崇萍認(rèn)為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)發(fā)證為農(nóng)業(yè)部門，土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證的為國(guó)土部門，兩個(gè)不同的部門工作中出現(xiàn)交叉辦公，在執(zhí)行的過程中可能出現(xiàn)不一致的情況。[11]

2、缺乏充足的資金保障。楊仕強(qiáng)認(rèn)為確權(quán)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量資金作為后盾，而且各個(gè)環(huán)節(jié)都要有序進(jìn)行，但是受地方政府經(jīng)濟(jì)的制約，該項(xiàng)工作的落實(shí)無法得到充足的資金支持。[12]楊俊卿和涂維亮認(rèn)為在進(jìn)行土地勘察和測(cè)繪工作時(shí)的經(jīng)費(fèi)問題經(jīng)常困擾著當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T。在人力、財(cái)力供應(yīng)不足的情況下，勘察數(shù)據(jù)的分析結(jié)果準(zhǔn)確度難以保證，對(duì)土地確權(quán)的精準(zhǔn)度也必然會(huì)造成較大的影響。[13]

3、缺乏先進(jìn)的技術(shù)支持。楊俊卿等認(rèn)為要想實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)工作開展的預(yù)期目標(biāo)，就需要應(yīng)用先進(jìn)的勘查設(shè)備和技術(shù)并配備專業(yè)的技術(shù)人員，在政府主導(dǎo)的土地確權(quán)工作開展的過程中，往往面臨著相關(guān)技術(shù)人員缺位的情況。[14]李素華認(rèn)為目前在作業(yè)初期，由于成圖軟件不成熟，業(yè)內(nèi)建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)不夠具體等問題都大大延長(zhǎng)了整個(gè)確權(quán)工作的完成時(shí)間。[15]

（三）農(nóng)村土地確權(quán)的后續(xù)的完善問題

1、相關(guān)政策供給尚未及時(shí)滿足。范增紅認(rèn)為土地頒證和土地流轉(zhuǎn)中的有關(guān)政策需要進(jìn)一步明確，同時(shí)與土地確權(quán)后相適應(yīng)的新型合作組織尚未培育，土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的農(nóng)地制度尚未形成。[16]

2、配套服務(wù)改革相對(duì)滯后。楊立邦認(rèn)為農(nóng)村土地確權(quán)后會(huì)加快承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介和配套服務(wù)平臺(tái)尚未成形，農(nóng)民難以及時(shí)準(zhǔn)確的獲得市場(chǎng)信息，在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，往往被動(dòng)且盲目，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的高效流轉(zhuǎn)與農(nóng)村土地資源配置的高效率。[17]杜玉平也指出，從已經(jīng)完成確權(quán)工作的試點(diǎn)村來看，確權(quán)后續(xù)工作滯后。主要表現(xiàn)在沒有建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，也沒有頒布土地抵押貸款政策，確權(quán)在土地流轉(zhuǎn)與抵押方面的作用難以發(fā)揮。[18]

三、完善農(nóng)村土地確權(quán)的措施研究

綜合國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)完善農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)措施建議，主要可以概括為以下幾個(gè)方面。

（一）加強(qiáng)宣傳力度

李秀芳認(rèn)為農(nóng)民群眾的積極參與是土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記頒證工作順利進(jìn)行的關(guān)鍵。因此，在工作中一定要依靠群眾，尊重民意，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的參與熱情。村干部、黨員、要深入細(xì)致的到群眾中去宣傳、動(dòng)員和解釋確權(quán)工作。[19]楊仕強(qiáng)認(rèn)為農(nóng)民是農(nóng)村土地確權(quán)的主體，要讓農(nóng)民“經(jīng)自己手，確自家權(quán)”，讓“為什么確權(quán)、怎么確權(quán)”家喻戶曉。[20]田月英認(rèn)為工作人員可以采用農(nóng)民大會(huì)、宣傳冊(cè)、制作板報(bào)等形式，讓農(nóng)民了解集體土地確權(quán)的作用。[21]

（二）充分利用現(xiàn)有資料

張玉蓉表示在土地確權(quán)工作中不僅要調(diào)查，還要利用好已有的地籍管理資料，特別是在我國(guó)第二次土地調(diào)查以后，積累了豐富的地籍信息，規(guī)范且完整，利用好這些資料會(huì)為確權(quán)工作節(jié)省大量的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)。[22]趙巖認(rèn)為要充分運(yùn)用第二次土地調(diào)查成果，按照《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律規(guī)定，結(jié)合我國(guó)各歷史時(shí)期的用地政策，利用一切可以作為確定農(nóng)村土地權(quán)利依據(jù)的文件資料，使每一宗集體土地都地有其主。[23]

（三）積極籌措落實(shí)經(jīng)費(fèi)

充足的經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村土地確權(quán)登記的必要條件。胡曉濤提出，省、市、縣三級(jí)有關(guān)部門應(yīng)詳細(xì)編制確權(quán)登記專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保證?？顚Ｓ?、足額支付。同時(shí)，確權(quán)登記經(jīng)費(fèi)應(yīng)實(shí)行分級(jí)分類承擔(dān)。在籌措資金方面，各地財(cái)政可以在每年的土地出讓金中按一定的比例提取部分資金作為確權(quán)登記的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，中央財(cái)政也可以在地方的土地出讓金中按一定的比例提取部分資金用于平衡全國(guó)土地確權(quán)登記開支。[24]

（四）完善配套服務(wù)工作。

楊立邦認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確定必然會(huì)刺激承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，所以要培育專業(yè)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)，建立配套的法律、中介、代理等專業(yè)服務(wù)平臺(tái)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供交易場(chǎng)所。[25]杜玉平還提出政府要聯(lián)合金融部門共同探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的方式，解決農(nóng)民貸款難的問題。[26]

[注釋]

[1][24]胡曉濤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對(duì)策[J].南都學(xué)壇，2014（6）.

[2]康芳.農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的影響[J].改革與戰(zhàn)略，2015（11）.

[3]梁爽.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地確權(quán)問題探討[J].山西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015（10）.

[4]張瑋，李春.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的問題及解決對(duì)策[J].勞動(dòng)保障世界，2015（6）.

[5]任慧琳.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的現(xiàn)狀分析與法律建議[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015（8）.

[6]張曉山.關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的幾個(gè)問題[J].上海國(guó)土資源，2015（4）.

[7][16]范增紅.當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作存在的問題及建議[J].吉林農(nóng)業(yè)，2014（23）.

[8][12][20]楊仕強(qiáng).農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)過程問題分析及建議[J].南方農(nóng)業(yè)，2015（3）.

[9]陸玉琴.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作現(xiàn)狀及對(duì)策[J].福建農(nóng)業(yè)，2015（3）.

[10]楊明杏，董慧麗，夏志強(qiáng).對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證的思考[J].政策，2013（10）.

[11]李崇萍.當(dāng)前情況下農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證政策執(zhí)行所面臨的問題[J].財(cái)經(jīng)界，2015（18）.

[13][14]楊俊卿，涂維亮.當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的問題及其對(duì)策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2016（1）.

[15]李素華.農(nóng)村集體土地確權(quán)工作中的問題及解決措施[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2014（19）.

[17][25]楊立邦.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的思考與建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2014（6）.

[18][26]杜玉平，牛學(xué)紅.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)面臨的問題及對(duì)策[J].新農(nóng)村建設(shè)，2015（24）.

[19]李秀芳.淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記工作中存在的問題及對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016（1）.

[21]田月英.農(nóng)村集體土地確權(quán)存在的問題及對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)工程技術(shù)，2016（3）.

[22]張玉蓉.農(nóng)村土地確權(quán)登記過程中遇到的問題和解決辦法[J].北京農(nóng)業(yè)，2014（15）.

[23]趙巖.農(nóng)村土地確權(quán)頒證的難點(diǎn)及其對(duì)策[J].國(guó)土資源，2012（3）.