京津冀霧霾合作治理困境及其解決途徑

王洛忠 丁 穎

（北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 海淀 100875）

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共事務(wù)日益專業(yè)、復(fù)雜，公共治理難度和風(fēng)險(xiǎn)成倍增加，以單一行政區(qū)為中心的傳統(tǒng)治理模式效果甚微，日益被強(qiáng)調(diào)咨詢、互動(dòng)、協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代治理模式所替代，區(qū)域合作成為化解公共事務(wù)治理風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。京津冀霧霾治理需要建立并完善區(qū)域合作治理機(jī)制，目前地方政府間的合作治理格局業(yè)已形成，但地方政府在處理合作規(guī)則與信任關(guān)系構(gòu)建、信息與技術(shù)共享等問(wèn)題上仍面臨著合作困境，政府間合作出現(xiàn)碎片化、表面化等問(wèn)題。本文引入政策網(wǎng)絡(luò)分析工具，從行動(dòng)者、資源、規(guī)則和認(rèn)知四個(gè)維度分析京津冀政府間的合作困境，并提出緩解合作困境的思路與途徑。

一、京津冀霧霾合作治理的理論依據(jù)

隨著我國(guó)城市化和區(qū)域一體化水平不斷提高，區(qū)域性公共問(wèn)題尤其是區(qū)域性環(huán)境污染問(wèn)題日益凸顯。區(qū)域性公共問(wèn)題涉及政府、企業(yè)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等多元利益主體，相對(duì)于其他治理主體，政府憑借其資源優(yōu)勢(shì)和環(huán)境治理責(zé)任仍承擔(dān)著“元治理”角色，地方政府之間的橫向協(xié)作成為區(qū)域合作治理的主要形式。[1]世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)也表明，政府在環(huán)境治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，政府間合作機(jī)制是環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)。鑒于此，本文所探討的區(qū)域合作困境主要指各地方政府在合作過(guò)程中面臨的諸多障礙。

政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)政策制定與執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的多元利益相關(guān)者通過(guò)強(qiáng)關(guān)系或弱關(guān)系相互作用的過(guò)程，這些利益相關(guān)者構(gòu)成一個(gè)相互依賴的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。[2]政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)過(guò)程具有作為一種更有效率和效能的協(xié)調(diào)模式的潛力，因此政策網(wǎng)絡(luò)也是需要管理的。所謂網(wǎng)絡(luò)管理，即“促進(jìn)具有不同目標(biāo)和志向的行動(dòng)者在既定的組織間關(guān)系框架下解決問(wèn)題時(shí)所需做出的相互調(diào)整”。[3]如何對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理？博弈管理派與網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)派基于行動(dòng)者、資源、規(guī)則和認(rèn)知四個(gè)方面對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，并提出了不同的管理戰(zhàn)略（見(jiàn)表1）。博弈管理派認(rèn)為現(xiàn)有政策網(wǎng)絡(luò)是既定的事實(shí)，并且將繼續(xù)存在，因此應(yīng)當(dāng)接受它，并以恰當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)待它。網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)派認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)并非既定的，現(xiàn)存的政策網(wǎng)絡(luò)也并非是令人滿意的，因此提出改變政策網(wǎng)絡(luò)，甚至重建政策網(wǎng)絡(luò)。值得注意的是，這兩種不同戰(zhàn)略在現(xiàn)有研究中呈現(xiàn)出相互交錯(cuò)而不是非此即彼的情況。

表1 網(wǎng)絡(luò)管理的不同戰(zhàn)略

本文將政策網(wǎng)絡(luò)管理的四個(gè)方面作為我國(guó)區(qū)域合作的主要分析維度：

（一）三類行動(dòng)者：構(gòu)建者、協(xié)調(diào)者與監(jiān)督者

地方政府間政策網(wǎng)絡(luò)涉及地方政府、中央政府、中央各部委以及社會(huì)公眾等。各地方政府是區(qū)域環(huán)境治理的責(zé)任人，也是區(qū)域合作的構(gòu)建者。地方政府的合作意愿、合作能力直接影響到政府間合作關(guān)系的構(gòu)建和維護(hù)。同級(jí)地方政府之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，資源稟賦和環(huán)境容量不同，在治理理念與標(biāo)準(zhǔn)方面必然有差異，在成本分擔(dān)與收益分配過(guò)程中也難免產(chǎn)生矛盾。因此，在促進(jìn)地方政府合作過(guò)程中，中央政府及各部委發(fā)揮著重要的統(tǒng)帥和協(xié)調(diào)作用。協(xié)調(diào)者角色可以由跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)組織來(lái)?yè)?dān)任，但出于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的考慮，由中央政府及下設(shè)部委擔(dān)任協(xié)調(diào)者角色較為常見(jiàn)。另外，區(qū)域合作治理應(yīng)始終將公共利益作為權(quán)力運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，社會(huì)公眾對(duì)政府間合作的認(rèn)可與支持又將成為地方政府合作的推動(dòng)力量。同時(shí)，中央政府與社會(huì)公眾對(duì)區(qū)域合作起著不可或缺的監(jiān)督作用，互聯(lián)網(wǎng)與新媒體技術(shù)的發(fā)展有效保障了社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）認(rèn)知與規(guī)則

行動(dòng)者對(duì)于合作治理的認(rèn)知直接影響合作關(guān)系的強(qiáng)度與合作治理的成效。因此，行動(dòng)者需要基于自身的合作意識(shí)與其他行動(dòng)者就合作目標(biāo)、互動(dòng)規(guī)則等進(jìn)行反復(fù)磋商，力求達(dá)成合作共識(shí)。達(dá)成合作共識(shí)的過(guò)程有助于消除行動(dòng)者合作的消極態(tài)度與合作顧慮，是合作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)與前提。區(qū)域合作治理應(yīng)當(dāng)秉承協(xié)同發(fā)展的善治理念，以制度創(chuàng)新的勇氣突破行政區(qū)劃的剛性約束，摒棄相互排斥的思維觀念，克服單個(gè)政府的“搭便車”現(xiàn)象和非合作行為，以協(xié)作的態(tài)度、協(xié)調(diào)的意識(shí)、共贏的精神確立起良好的合作關(guān)系，樹(shù)立集體行動(dòng)的目標(biāo)，形成共同的愿景規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)而達(dá)成聯(lián)合治理的共識(shí)。[4]

完善的合作規(guī)則是區(qū)域合作治理有序推進(jìn)的必要保障。一方面，合作規(guī)則對(duì)于行動(dòng)者的行為起到規(guī)范和指引作用，可以使行動(dòng)者預(yù)見(jiàn)到破壞合作的行為將受到懲罰，從而規(guī)范自身行為；也可以為行動(dòng)者提供其他行動(dòng)主體行為方式的穩(wěn)定預(yù)期，從而減少合作中的不確定性，緩解合作困境。另一方面，合作規(guī)則可以使各行動(dòng)者更適應(yīng)復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。區(qū)域合作并非是不同的行動(dòng)者同時(shí)采取相同的治理措施，而是將整個(gè)區(qū)域作為一個(gè)治理整體，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，平衡治理資源分配，各行動(dòng)者竭盡自己所能、發(fā)揮自己所長(zhǎng)共同解決區(qū)域問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、合作治理。

（三）三類資源：信任資源、信息資源、技術(shù)資源

合作中的行動(dòng)者必須依賴其他行動(dòng)主體才能獲得自己實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，資源總量及其分布情況決定了行動(dòng)者之間的相互依賴關(guān)系，增加資源總量或改變資源分布狀況，將改變行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系，使之更為密切、更有活力。政策網(wǎng)絡(luò)所強(qiáng)調(diào)的資源主要包括信任資源、信息資源與技術(shù)資源。

政策網(wǎng)絡(luò)的核心資源是信任資源，它是組織合作的前提，也是影響組織合作績(jī)效的重要變量。有效的政策網(wǎng)絡(luò)需要培育合作型信任。在合作型信任基礎(chǔ)上，各地方政府不再精于各自獲利可能性的算計(jì)，而是著眼于區(qū)域公共事務(wù)的治理和公共利益的增進(jìn)，為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而愿意改變自己的行為。隨著知識(shí)與認(rèn)同的增進(jìn)，行動(dòng)者之間不僅相互了解及認(rèn)同，而且清楚地認(rèn)識(shí)到為了維系彼此間的信任應(yīng)該做些什么。合作型信任不僅可以降低交易成本，提升合作績(jī)效，而且可以提升合作的滿意度，提高未來(lái)合作的意向。

信息資源是行動(dòng)者做出決策的重要依據(jù)，信息共享是提升治理效率的關(guān)鍵。關(guān)于政策問(wèn)題的根源、造成的危害以及發(fā)展態(tài)勢(shì)、備選方案、治理進(jìn)展等信息是政府部門(mén)制定政策方案并適時(shí)調(diào)整的重要參考。同時(shí)，順暢的信息溝通可以促進(jìn)合作者之間相互了解，增進(jìn)互信；使行動(dòng)者及時(shí)全面的掌握工作動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)工作的有效銜接和工作效率提升；更重要的是在組織間合作型信任尚未穩(wěn)固前，有效的信息共享和溝通可以避免追求自身利益最大化的地方政府在訊息不明的情況下違背承諾、破壞合作關(guān)系，進(jìn)而陷入“囚徒困境”。

技術(shù)資源是區(qū)域合作的重要支撐，主要是指在解決政策問(wèn)題的過(guò)程中來(lái)自科學(xué)研究的技術(shù)支撐與成果應(yīng)用。既包括幫助人們更深入地認(rèn)識(shí)政策問(wèn)題的探測(cè)技術(shù)、分析技術(shù)，也包括使人們信息傳遞更加便捷高效的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)。技術(shù)資源的開(kāi)發(fā)與共享有助于行動(dòng)者提升認(rèn)識(shí)和改造自然的能力，也有助于增強(qiáng)行動(dòng)者之間的信任水平。以互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)為例，各行動(dòng)者可以借助網(wǎng)絡(luò)獲取更多信息，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，也可以借助互聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)彼此間的交流，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)、協(xié)同共治。

二、京津冀霧霾合作治理的現(xiàn)實(shí)困境

自2011年網(wǎng)絡(luò)大討論以來(lái)，霧霾這一氣象學(xué)用語(yǔ)進(jìn)入普通大眾的話語(yǔ)體系。地理上的毗鄰與空氣的流動(dòng)使得霧霾污染呈現(xiàn)出區(qū)域性特征。目前我國(guó)大氣污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，三大重點(diǎn)區(qū)域仍是空氣污染相對(duì)較重區(qū)域，其中京津冀區(qū)域空氣污染最重[5]。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布2015年12月重點(diǎn)區(qū)域和74個(gè)城市空氣質(zhì)量狀況表明，進(jìn)入采暖期后，我國(guó)北方大部分區(qū)域均出現(xiàn)了重污染天氣。其中京津冀區(qū)域污染程度最重、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，12月該地區(qū)先后出現(xiàn)了5次明顯重污染過(guò)程，區(qū)域內(nèi)13個(gè)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例平均為34.9％，空氣質(zhì)量總體狀況同比、環(huán)比均轉(zhuǎn)差[6]。

霧霾治理是政府對(duì)環(huán)境責(zé)任的積極承擔(dān)，是對(duì)公眾生命健康權(quán)的主動(dòng)保障，也是對(duì)政府協(xié)同治理能力的重大考驗(yàn)。區(qū)域大氣污染同時(shí)具有純公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品和跨域溢出效應(yīng)公共產(chǎn)品的特征。美好而短暫的“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”已經(jīng)表明采取區(qū)域合作治理是霧霾治理的有效途徑。而各自為政的治理方式投資效益差，且不具有可持續(xù)性，不能有效解決大氣污染問(wèn)題。[7]實(shí)施京津冀區(qū)域合作治理不僅可以節(jié)約治理成本，提升治理成效，還可以改進(jìn)公眾的健康水平，產(chǎn)生顯著的環(huán)境效益和直接的經(jīng)濟(jì)效益。目前，各地方政府已經(jīng)意識(shí)到霧霾污染的嚴(yán)重性、霧霾治理的緊迫性與合作治理的必要性，治理大氣污染的決心前所未有，京津冀分別出臺(tái)了《北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》《天津市清新空氣行動(dòng)方案》《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，聯(lián)合成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》。然而，合作行動(dòng)大多停留在會(huì)議制度和極端天氣應(yīng)急處理上，日常的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未真正發(fā)揮作用，在處理地方政府間合作規(guī)則與信任關(guān)系構(gòu)建、信息與技術(shù)共享等問(wèn)題上仍面臨著合作困境。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡誘發(fā)“搭便車”行為

區(qū)域性環(huán)境治理要求地方政府在本地經(jīng)濟(jì)利益與區(qū)域環(huán)境利益、短期利益與長(zhǎng)期利益之間做出選擇。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異及其加劇使得地方政府間的合作行動(dòng)很難有效開(kāi)展。曾有學(xué)者用“吃不下”“不夠吃”“沒(méi)飯吃”來(lái)比喻京津冀三地之間的經(jīng)濟(jì)失衡。尤其是相對(duì)于北京、天津，河北省的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)滯后,甚至還存在著“環(huán)京津貧困帶”。同時(shí)河北省還接納了北京、天津一些高耗能高污染的企業(yè)，企業(yè)的顯性和隱性遷移對(duì)河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步有一定推動(dòng)作用，但同時(shí)也帶來(lái)了對(duì)環(huán)境的污染，河北省在霧霾治理中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾更加尖銳，因而在區(qū)域治理中處于相對(duì)被動(dòng)的地位。因此，雖然河北第二產(chǎn)業(yè)龐大，但是對(duì)有利于大氣污染緩解的設(shè)備改建和技術(shù)改造投資并無(wú)足夠的積極性，而是希望第二產(chǎn)業(yè)小但資金富余的首都北京出面治污，或是要求北京支付治污補(bǔ)助，彌補(bǔ)污染企業(yè)關(guān)停的損失[8]。

（二）區(qū)域合作治理的制度規(guī)則尚待完善

霧霾合作治理行動(dòng)的制度化程度相對(duì)較低，剛性不足，基本停留在依靠會(huì)議磋商等非制度形式的層面，很少以法規(guī)或規(guī)章的形式加以確定。目前，我國(guó)尚沒(méi)有一部完整的區(qū)域性環(huán)境治理的綜合性立法，跨地區(qū)、跨部門(mén)環(huán)境治理制度尚待完善。我國(guó)憲法和地方組織法涉及地方政府間合作的具體規(guī)定和條例幾乎是空白。法律只規(guī)范了各級(jí)政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)，對(duì)于地方政府合作機(jī)制的建立、權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)等問(wèn)題根本沒(méi)有談及[9]；2000年修訂的《大氣污染防治法》仍堅(jiān)持環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益同等重要的二元立法理念，雖然提到城市空氣污染防治，但如何解決區(qū)域性大氣污染問(wèn)題并未涉及，導(dǎo)致區(qū)域成員“各自為戰(zhàn)”，與區(qū)域合作共治的客觀需要不相適應(yīng)。

此外，京津冀霧霾合作治理過(guò)程中還存在著不同地區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象。就大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)而言，在國(guó)家一般控制要求、國(guó)家特別排放限值之外，三地還各自制定了地方排放標(biāo)準(zhǔn)，同一行業(yè)在不同地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，限值水平差距明顯。以在用燃煤鍋爐二氧化硫排放限值為例，北京執(zhí)行北京地方標(biāo)準(zhǔn)DB11/139-2015；天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家莊執(zhí)行國(guó)家特別排放限值；河北其他地區(qū)執(zhí)行國(guó)家一般控制標(biāo)準(zhǔn)，限值差距為20～40倍。此外，三地排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一（見(jiàn)表2）。總體來(lái)看北京的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要高于天津、河北，一些省際交界地區(qū)的排污企業(yè)會(huì)向標(biāo)準(zhǔn)“洼地”轉(zhuǎn)移，使霧霾合作治理效果大打折扣。

表2 京津冀在用燃煤鍋爐二氧化硫排放限值及其排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

（三）資源開(kāi)發(fā)與共享機(jī)制還不成熟

信任資源培育不夠。信任的本質(zhì)是合作中的一方對(duì)合作伙伴行為的心理預(yù)期，信任者認(rèn)為合作伙伴能在無(wú)監(jiān)督和外界環(huán)境變化的情況下遵守彼此之間的約定。然而，由于不確定性因素、機(jī)會(huì)主義因素、有限理性因素的存在，地方政府間合作型信任水平相對(duì)較低。霧霾治理中地方政府經(jīng)常處于“自掃門(mén)前雪”的狀況，對(duì)霧霾合作治理統(tǒng)一行動(dòng)的積極性不高，對(duì)其他地方政府缺乏足夠的信任，對(duì)治理效果期望值不高。目前京津冀各環(huán)保局網(wǎng)站只發(fā)布本地各區(qū)空氣污染指數(shù)，卻不顯示其他兩地的空氣質(zhì)量信息；同時(shí)，各地的《重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》雖然都對(duì)本地在重污染天氣時(shí)采取的預(yù)警和響應(yīng)措施做了詳細(xì)的安排，但是對(duì)于周圍省市發(fā)生重污染天氣時(shí)，本地應(yīng)當(dāng)采取哪些預(yù)防措施以及配合措施并沒(méi)有作出規(guī)定，對(duì)于發(fā)生區(qū)域性空氣重污染事件時(shí)，各地政府如何應(yīng)急響應(yīng)、如何聯(lián)合行動(dòng)也沒(méi)有作出規(guī)定。

技術(shù)資源開(kāi)發(fā)不足。目前，對(duì)于京津冀地區(qū)霧霾形成機(jī)理、來(lái)源解析、遷移規(guī)律和監(jiān)測(cè)預(yù)警等方面的研究還不成熟，難以為霧霾治理提供科學(xué)支撐?，F(xiàn)有的大氣污染物監(jiān)測(cè)以地面監(jiān)測(cè)為主，高空監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)能力不足，同事有些監(jiān)測(cè)站技術(shù)設(shè)備不夠先進(jìn)，無(wú)法準(zhǔn)確區(qū)分霧霾和潮濕。此外，兩市一省主要通過(guò)大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)信息共享和信息溝通，依托信息技術(shù)整合的跨部門(mén)業(yè)務(wù)合作還不成熟。

信息資源共享不暢。在以行政區(qū)劃為基本單位的傳統(tǒng)治理模式中，各地方政府為信息資源開(kāi)發(fā)和建設(shè)投入了大量的時(shí)間和高額的成本，出于成本—收益的考慮，地方政府可能會(huì)將信息“選擇性共享”甚至“信息壟斷”，造成信息資源的分布不均衡與重復(fù)開(kāi)發(fā)。同時(shí)，各地方政府在進(jìn)行信息開(kāi)發(fā)與建設(shè)時(shí)，根據(jù)工作特點(diǎn)和需求標(biāo)準(zhǔn)采用的數(shù)據(jù)格式、信息系統(tǒng)有所不同，技術(shù)兼容性與信息系統(tǒng)異構(gòu)也成為信息進(jìn)一步整合的阻礙。清華大學(xué)郝吉明教授指出，當(dāng)前各地開(kāi)展的監(jiān)測(cè)研究存在著地方保護(hù)主義，各政府之間存在著隱性的信息藩籬，即使同一地方政府下的環(huán)保部門(mén)、氣象部門(mén)、交通部門(mén)之間的高精度的數(shù)據(jù)共享也存在著很大困難。

三、京津冀霧霾合作治理困境的解決途徑

（一）激活協(xié)調(diào)者角色，將構(gòu)建者的合作意識(shí)轉(zhuǎn)為合作行動(dòng)

當(dāng)協(xié)調(diào)成本過(guò)高時(shí)，地方政府缺乏共同提供公共產(chǎn)品的激勵(lì)，中央政府可以通過(guò)統(tǒng)一思想觀念、構(gòu)建對(duì)話平臺(tái)、提供財(cái)政支持、加強(qiáng)監(jiān)督考核來(lái)誘導(dǎo)地方政府間的合作，滿足區(qū)域公共物品的供給。各地方政府也應(yīng)破除行政壁壘，將各行政區(qū)單打獨(dú)斗的霧霾治理轉(zhuǎn)化為區(qū)域協(xié)同共治的霧霾治理，將“碎片化”的治理融合成整體性治理。在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的帶領(lǐng)下，通過(guò)簽訂霧霾動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究、環(huán)境監(jiān)察、政策執(zhí)行等具體環(huán)節(jié)的合作協(xié)議，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為原則，通過(guò)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目聯(lián)合審批、服務(wù)購(gòu)買、共同研發(fā)等政策工具，引導(dǎo)地方政府將合作意識(shí)轉(zhuǎn)化成具體的合作行動(dòng)。

通過(guò)聯(lián)合研發(fā)、聯(lián)合執(zhí)法使各地政府部門(mén)在行動(dòng)中加深對(duì)一體化規(guī)則的共同理解，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)借鑒、行動(dòng)配合、區(qū)域互助，在頻繁的互動(dòng)中加強(qiáng)彼此了解與互信。根據(jù)北京、天津、石家莊公布的大氣污染物源解析結(jié)果可以看出，雖然機(jī)動(dòng)車、燃煤、工業(yè)、揚(yáng)塵和餐飲等排放對(duì)當(dāng)?shù)卮髿馕廴揪蟹謸?dān)，但不同地區(qū)同類污染源排放分擔(dān)率并不相同；各地污染源也將對(duì)其他區(qū)域造成影響，因此三地可以共享污染源解析結(jié)果，制定有本省針對(duì)性、區(qū)域協(xié)調(diào)性的大氣治理方案，通過(guò)專業(yè)分工與密切協(xié)作避免“按下葫蘆浮起瓢”的尷尬。另外，并非功能越齊全的政府就越有效，既然“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)可以外包給私營(yíng)部門(mén)，那么也可以考慮將一部分“純公共物品”“外包”給其他政府，借助相鄰政府的成本優(yōu)勢(shì)或區(qū)位優(yōu)勢(shì)降低本省治理成本，提升區(qū)域治理效率。甚至可以推動(dòng)差異與彈性治理，通過(guò)治污“外包”，發(fā)揮各地區(qū)對(duì)某一類污染源治理的比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而降低區(qū)域內(nèi)污染物總量，節(jié)約治理成本，縮短治理周期。

（二）完善相關(guān)政策法規(guī)，為區(qū)域合作提供制度依據(jù)

英美等發(fā)達(dá)國(guó)家大氣治理經(jīng)驗(yàn)表明，在制度層面上建立共同遵守的合作規(guī)則，可以促使地方政府間合作走向常態(tài)化、規(guī)范化、法制化。因此，還應(yīng)進(jìn)一步完善《立法法》，為地方政府間協(xié)議賦予法律地位和效力，促使政府間對(duì)區(qū)域大氣污染的協(xié)同共治落到實(shí)處；完善《大氣污染防治法》，以人與自然和諧發(fā)展為依據(jù)，樹(shù)立環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益的立法理念；將PM2.5的監(jiān)測(cè)、治理、防控等過(guò)程寫(xiě)入法律加以保障落實(shí)；在區(qū)域立法層面，出臺(tái)京津冀地區(qū)統(tǒng)一的大氣污染防治專項(xiàng)法規(guī)，統(tǒng)籌大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一重污染天氣預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確環(huán)境合作治理的內(nèi)容和規(guī)則，明確各地方政府的共同但有區(qū)別的具體職責(zé)，賦予環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，為跨行政區(qū)域環(huán)境執(zhí)法提供法律依據(jù)。規(guī)則制定過(guò)程中監(jiān)督者與協(xié)調(diào)者應(yīng)當(dāng)積極參與，促進(jìn)區(qū)域成員基于區(qū)域公共利益有效磋商，避免地方政府競(jìng)相“削減排放標(biāo)準(zhǔn)”，帶來(lái)“環(huán)境競(jìng)次”效應(yīng)[10]。

（三）立足區(qū)域環(huán)境利益，強(qiáng)化合作型信任

各地方政府不單單是本行政區(qū)環(huán)境治理的責(zé)任主體，還承擔(dān)著區(qū)域環(huán)境合作治理的責(zé)任，各地方政府必須打破自家“一畝三分地”的思維定式，堅(jiān)持環(huán)境利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益、區(qū)域利益優(yōu)先于地方利益的原則。因此，京津冀地方政府應(yīng)立足區(qū)域環(huán)境利益，平衡各地區(qū)環(huán)境權(quán)利與義務(wù)，共同治理區(qū)域重點(diǎn)污染源，防止地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益綁架區(qū)域環(huán)境治理。

尊重保護(hù)區(qū)域環(huán)境利益并不意味著抹殺各行政區(qū)域的環(huán)境權(quán)利，應(yīng)當(dāng)完善京津冀三地雙向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償?shù)囊话阍瓌t是受益方向受損方補(bǔ)償，但是也可以要求經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、受益多的一方補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)弱、受益少的一方?？梢栽谥醒胝案鞑课膮f(xié)調(diào)下建立京津冀大氣生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，依據(jù)京津冀地區(qū)13個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量同比變化情況，由作為協(xié)調(diào)者的中央政府及相關(guān)部委進(jìn)行考核并下達(dá)補(bǔ)償資金額度，用以補(bǔ)償空氣質(zhì)量顯著改善的城市，懲罰空氣質(zhì)量明顯惡化的城市。生態(tài)補(bǔ)償還可以通過(guò)綠色帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等方式進(jìn)行，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)停污染企業(yè)的同時(shí)，引導(dǎo)和扶持替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后城市在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的兩難困境[11]。

（四）拓展信息與技術(shù)資源共享空間

發(fā)達(dá)的大氣環(huán)境信息共享系統(tǒng)是霧霾治理的重要技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)“到2017年‘兩市一省’PM2.5濃度在2012年基礎(chǔ)上下降25％左右”的目標(biāo)，需要建立以信息技術(shù)為依托的京津冀大氣污染信息共享系統(tǒng)，打破信息能力和信息類型的限制，將知識(shí)和信息的孤島鏈接起來(lái)，創(chuàng)造一個(gè)虛擬的協(xié)同工作空間。共享信息包括對(duì)空氣質(zhì)量的常規(guī)監(jiān)測(cè)信息、污染源信息、環(huán)境治理信息、重污染事件應(yīng)急處理信息等主要內(nèi)容。

面對(duì)信息爆炸時(shí)代的海量數(shù)據(jù)，要想有效治理霧霾，不僅需要各地政府在霧霾監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上實(shí)現(xiàn)整合，還需要依靠技術(shù)研發(fā)來(lái)推動(dòng)霧霾的來(lái)源解析、演化、降解等問(wèn)題的系統(tǒng)研究。對(duì)霧霾的系統(tǒng)研究耗資巨大，任何地方政府都無(wú)法獨(dú)自成承擔(dān)。因此采用中央政府行政介入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與高等科研院校有效合作進(jìn)行技術(shù)攻堅(jiān)、各地方政府聯(lián)合建設(shè)的模式可行性更高。對(duì)于大型研究項(xiàng)目，例如“京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控支撐技術(shù)研發(fā)及應(yīng)用”所需的科研經(jīng)費(fèi)，可以通過(guò)向科技部申報(bào)國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目，以減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。再如，現(xiàn)階段各地方政府大氣污染治理的技術(shù)與設(shè)備投入尚不完善，人才資源共享尚不充分，可以考慮兩市一省環(huán)保部門(mén)與治污部門(mén)建立合作共治的長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建信息與技術(shù)共享空間。此外，區(qū)域信息共享系統(tǒng)還需要各地政府對(duì)以往所持有的“碎片化”信息按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合。通過(guò)信息系統(tǒng)共同建設(shè)、共同研發(fā)、共同使用減少信息共享不足、不均、不暢，為準(zhǔn)確把握、分析、研判和預(yù)報(bào)區(qū)域大氣污染信息提供保障。

目前我國(guó)大氣污染區(qū)域合作治理仍面臨諸多障礙，地方政府間深化合作、協(xié)同發(fā)展需客觀面對(duì)區(qū)域合作的多種困境，理性選擇優(yōu)化區(qū)域合作的有效途徑。引入政策網(wǎng)絡(luò)管理理論作為新的分析工具，可以發(fā)現(xiàn)京津冀霧霾合作治理面臨的困境主要是地方政府間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，存在機(jī)會(huì)主義因素；區(qū)域合作的制度規(guī)則不完善，信息與技術(shù)共享機(jī)制不健全，合作型信任水平較低。緩解合作困境的主要對(duì)策有：激活協(xié)調(diào)者角色，將構(gòu)建者的合作意識(shí)轉(zhuǎn)化為合作行動(dòng)；完善合作規(guī)則，強(qiáng)化區(qū)域合作的制度約束；拓展信息與技術(shù)資源共享空間，培養(yǎng)合作型信任。文章的不足之處在于對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)管理成本、管理績(jī)效測(cè)度等內(nèi)容關(guān)注有限，如何有效推動(dòng)區(qū)域合作治理順利開(kāi)展仍需進(jìn)一步探討。