復(fù)合型環(huán)境治理的中國道路

洪大用

（中國人民大學(xué)，北京 海淀 100872）

黨的十七大提出“建設(shè)生態(tài)文明”，十八大提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八屆三中全會(huì)從若干方面提出了加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。2015年以來，中國生態(tài)文明制度建設(shè)明顯地進(jìn)入了快速的、實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)階段。繼2015年1月1日正式實(shí)施“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法之后，5月5日，中共中央、國務(wù)院正式出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”）；7月13日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》；8月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”）正式施行；9月11日，中央政治局通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2015年底召開的十八屆五中全會(huì)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，建議將生態(tài)文明建設(shè)納入“十三五”規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，到2020年達(dá)到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)。

生態(tài)文明的提出和建設(shè)實(shí)踐，直接針對中國日趨嚴(yán)峻的環(huán)境狀況，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持綠色可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，達(dá)致人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。可以說，生態(tài)文明是中國共產(chǎn)黨和政府在汲取人類文明的優(yōu)秀成果、總結(jié)中外工業(yè)化城市化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、著眼人類未來可持續(xù)福利的基礎(chǔ)上而作出的自主的、科學(xué)的選擇，代表了人類文明的發(fā)展方向，必將進(jìn)一步豐富中國特色社會(huì)主義建設(shè)的內(nèi)涵。歷史地看，在中央持續(xù)地、切實(shí)地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的條件下，中國環(huán)境治理正在出現(xiàn)新趨勢、新特點(diǎn)，已經(jīng)邁入了復(fù)合型環(huán)境治理的新階段。在環(huán)境認(rèn)知更加清晰、環(huán)境政策設(shè)計(jì)更加完善的基礎(chǔ)上，環(huán)境治理日趨彰顯中國特色。

一、中國環(huán)境認(rèn)知日漸清晰

環(huán)境認(rèn)知是環(huán)境治理的前提。直接而言，環(huán)境認(rèn)知是人們對環(huán)境狀況的了解和認(rèn)識(shí)。但實(shí)際上環(huán)境認(rèn)知并不局限于此，它至少包括了五個(gè)方面的基本內(nèi)涵：一是對直接環(huán)境狀況的認(rèn)知，包括環(huán)境發(fā)生了什么變化，有著什么樣的環(huán)境后果及社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果，環(huán)境變化的趨勢是什么，等等；二是對待環(huán)境變化的態(tài)度，包括對環(huán)境變化是否有著嚴(yán)重后果的判斷，環(huán)境狀況變化是否應(yīng)該得到關(guān)注以及何時(shí)、采用什么方式進(jìn)行應(yīng)對，等等；三是對于環(huán)境治理策略的選擇意向，包括應(yīng)用技術(shù)手段還是重視制度變革，是采用行政管制、市場刺激、社會(huì)監(jiān)督還是依靠自愿約束，等等；四是對環(huán)境治理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的判斷，包括是加劇社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，等等；五是對待人類社會(huì)與自然環(huán)境關(guān)系的整體態(tài)度，包括是挑戰(zhàn)自然，還是尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然等方面。

應(yīng)該說，中國環(huán)境認(rèn)知日漸清晰的過程是符合環(huán)境認(rèn)知發(fā)展規(guī)律的，因?yàn)檫@種認(rèn)知受到人們對以下三大規(guī)律認(rèn)識(shí)的影響：一是環(huán)境系統(tǒng)自身的運(yùn)行規(guī)律，包括環(huán)境系統(tǒng)中要素的缺失或者添加究竟會(huì)產(chǎn)生什么形式、什么程度、什么向度的影響，環(huán)境系統(tǒng)自身承受變化的閾限和能力又是如何。二是環(huán)境系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)互動(dòng)的規(guī)律，包括環(huán)境系統(tǒng)對社會(huì)系統(tǒng)的支撐形式、范圍和能力等，以及社會(huì)系統(tǒng)影響環(huán)境的形式、范圍和程度等，也包括環(huán)境與社會(huì)互動(dòng)的長期趨勢。三是社會(huì)運(yùn)行規(guī)律，包括社會(huì)系統(tǒng)的構(gòu)成、各子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)和互動(dòng)關(guān)系，以及各子系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)和互動(dòng)關(guān)系等。人們對于這些規(guī)律的認(rèn)識(shí)是一個(gè)逐步深入、不斷完善的過程，不可能一蹴而就。

如果從1972年中國政府參加第一次聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議算起，中國現(xiàn)代環(huán)境治理已有40余年的歷程?；仡欉@段歷程，我們可以看到，隨著環(huán)境科學(xué)研究和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的不斷深入，中國共產(chǎn)黨和我國政府對環(huán)境的認(rèn)知與判斷日漸清晰完整，大致呈現(xiàn)了以下六個(gè)方面的轉(zhuǎn)變趨勢。

一是從回避環(huán)境問題到直面環(huán)境問題。在中國環(huán)境治理的最初階段，政府內(nèi)部對于社會(huì)主義條件下是否存在環(huán)境問題尚有激烈的爭論，即便是1983年環(huán)境保護(hù)被確定為基本國策，但其在實(shí)際工作中得到重視的過程還是非常緩慢的。從1990年開始，國家環(huán)保局才連續(xù)發(fā)布《中國環(huán)境狀況公報(bào)》，公布我國環(huán)境變化的相關(guān)信息，該公報(bào)現(xiàn)在已經(jīng)成為人們認(rèn)識(shí)和把握中國環(huán)境狀況變化的重要窗口。

二是從對局部環(huán)境威脅的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)向認(rèn)識(shí)到環(huán)境的整體威脅。隨著對環(huán)境變化趨勢的認(rèn)識(shí)和把握，我們由最初局限于對工業(yè)“三廢”的關(guān)注已經(jīng)拓展到對整體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，充分意識(shí)到了資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)環(huán)境治理是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。正如習(xí)近平總書記所說：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”[1]。

三是從實(shí)際上的邊發(fā)展邊治理甚至先發(fā)展后治理轉(zhuǎn)向優(yōu)先環(huán)境治理。在1990年代以前，盡管我們通過加強(qiáng)環(huán)境管理取得了一定的環(huán)境保護(hù)效果，但是并沒有扭轉(zhuǎn)環(huán)境狀況整體惡化的趨勢，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先論、經(jīng)濟(jì)決定論在事實(shí)上制約了環(huán)境治理進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是黨的十八大以來，黨和政府已經(jīng)明確了堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，強(qiáng)調(diào)從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。2015年初實(shí)施的新環(huán)保法，其立法目的也已由過去的表述：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”，調(diào)整為“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。

四是從一般性的環(huán)境治理倡導(dǎo)和規(guī)劃轉(zhuǎn)向切實(shí)、持續(xù)、具體的環(huán)境治理制度建設(shè)。1979年9月，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布，第一次從法律上要求各部門和各級(jí)政府在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)必須統(tǒng)籌考慮環(huán)境保護(hù)。但是，“六五”和“七五”期間，環(huán)境保護(hù)都沒有系統(tǒng)、全面地納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，環(huán)保工作的可操作性受到很大影響。進(jìn)入1990年代后，在1992年正式編制全國環(huán)境保護(hù)年度工作計(jì)劃的基礎(chǔ)上，從“九五”開始政府才正式將環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃中。21世紀(jì)以來，環(huán)境治理更加重視制度建設(shè)。特別是黨的十八屆三中全會(huì)系統(tǒng)闡述了制度建設(shè)的目標(biāo)，提出實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議則進(jìn)一步將綠色發(fā)展作為發(fā)展的重要維度和引領(lǐng)納入規(guī)劃之中，而不僅僅是作為發(fā)展的一項(xiàng)具體內(nèi)容。

五是從將環(huán)境治理看做經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向利用環(huán)境治理的機(jī)遇促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在環(huán)境治理的早期，資金短缺是一個(gè)重要因素，將有限的財(cái)政資源投入環(huán)境治理被認(rèn)為有礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，國家拿不出錢來只好通過加強(qiáng)管理環(huán)節(jié)，通過改進(jìn)企業(yè)管理來提高環(huán)境效益。隨著對環(huán)境與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的日益深化，我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境治理將創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，“綠水青山就是金山銀山”①2005年8月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志在浙江安吉余村考察時(shí)提出的科學(xué)論斷。參見參考文獻(xiàn)[2]。的觀念日益深入人心。山青水綠既能讓人記得住鄉(xiāng)愁，又可以成為人民生活質(zhì)量的增長點(diǎn)和展現(xiàn)我國良好形象的發(fā)力點(diǎn)。

六是從直接挑戰(zhàn)環(huán)境的擴(kuò)張性發(fā)展轉(zhuǎn)向適應(yīng)環(huán)境約束的反思性、內(nèi)涵型發(fā)展。在環(huán)境治理早期，經(jīng)濟(jì)增長處于外延擴(kuò)張的粗放型階段，簡單的環(huán)境資源化被認(rèn)為是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的必須，由此造成的環(huán)境污染和破壞被看成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的必要之惡；進(jìn)一步加快技術(shù)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有助于解決環(huán)境問題的，經(jīng)濟(jì)增長的“極限”不存在。但是，實(shí)踐表明這種認(rèn)識(shí)是相當(dāng)危險(xiǎn)和錯(cuò)誤的。從1990年代中期開始，我們意識(shí)到要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，這種認(rèn)識(shí)更加清晰和堅(jiān)定，尊重自然規(guī)律、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)社會(huì)變革和綠色發(fā)展，使發(fā)展建立在資源能支撐、環(huán)境能容納、生態(tài)受保護(hù)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)成為新的共識(shí)和堅(jiān)守。

從面向公眾的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)看，對中國環(huán)境認(rèn)知日漸清晰的趨勢也是非常明顯的，環(huán)境議題已經(jīng)成為公眾和媒體非常熟悉并高度關(guān)注的重要議題之一。筆者在1995年曾經(jīng)參與組織全民環(huán)境意識(shí)調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)表明有23.6％的被訪者連“環(huán)境保護(hù)”這個(gè)概念都“不知道”。16.5％的人認(rèn)為自己的環(huán)保知識(shí)“非常少”；66.9％的人認(rèn)為“較少”；16.1％的人認(rèn)為“較多”；只有0.5％的人認(rèn)為自己有“很多”的環(huán)保知識(shí)。與此同時(shí)，大部分城鄉(xiāng)居民對有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)缺乏了解。認(rèn)為自己“很了解”和“了解一些”的人只占31.8％，其中認(rèn)為“很了解”的人僅占0.5％；認(rèn)為自己“只是聽說過”的人占42％；根本沒有聽說過有關(guān)環(huán)保政策法規(guī)的人占到了26.2％。但是，筆者參與設(shè)計(jì)的2010年“中國綜合社會(huì)調(diào)查”數(shù)據(jù)則表明，70％的受訪者已經(jīng)意識(shí)到中國面臨的環(huán)境問題“非常嚴(yán)重”和“比較嚴(yán)重”。65.7％的受訪者表示對環(huán)境問題“非常關(guān)心”和“比較關(guān)心”，表示“完全不關(guān)心”的只占3.1％[3]。

二、中國環(huán)境政策日益完善

環(huán)境政策是實(shí)施環(huán)境治理的重要工具，通常是由政府經(jīng)法定程序制定并發(fā)布實(shí)施的，體現(xiàn)著政策制定者對于環(huán)境的認(rèn)知。隨著我們對環(huán)境系統(tǒng)自身運(yùn)行規(guī)律、環(huán)境系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)互動(dòng)規(guī)律和社會(huì)運(yùn)行規(guī)律認(rèn)識(shí)的逐步深化，我們對環(huán)境狀況及其治理的認(rèn)識(shí)也日益清晰。相應(yīng)地，我國環(huán)境政策也在發(fā)展演變中日益完善，一個(gè)更加科學(xué)合理的環(huán)境政策體系正在形成，我國正在邁向復(fù)合型環(huán)境治理的新時(shí)代，即面向整體環(huán)境的、依托整體環(huán)境的、為了整體環(huán)境的綜合治理和社會(huì)變革時(shí)代。具體而言，這樣一種治理轉(zhuǎn)型大致體現(xiàn)在以下七個(gè)方面。

一是對環(huán)境政策的目標(biāo)有了更加科學(xué)的認(rèn)識(shí)和界定，從偏重單個(gè)環(huán)境要素和單一環(huán)境功能的管理日益轉(zhuǎn)向針對整體性環(huán)境系統(tǒng)和復(fù)合型環(huán)境功能的管理，更加強(qiáng)調(diào)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。比如說，以往監(jiān)測水污染主要采用的指標(biāo)是化學(xué)需氧量、氨氮排放總量等，監(jiān)測空氣污染的指標(biāo)主要是可吸入顆粒物（pm10或者pm2.5等）、二氧化硫、氮氧化物等。對于水污染的防治，環(huán)保部門實(shí)際上也只是監(jiān)管企業(yè)污水處理和城市污水處理廠運(yùn)行，并不涉及其他水體功能的管理。十八屆三中全會(huì)、五中全會(huì)和《意見》則明確提出要落實(shí)整個(gè)國土空間的用途管制，建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，同時(shí)利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，對自然資源和生態(tài)環(huán)境開展全天候監(jiān)測，健全覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，對資源環(huán)境承載能力進(jìn)行整體監(jiān)測預(yù)警。相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)要以保障人體健康為核心、以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)、以防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為基線，嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，實(shí)施山水林田湖統(tǒng)籌的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程。

二是在環(huán)境政策的約束對象方面從主要針對直接污染主體擴(kuò)展到約束所有關(guān)聯(lián)主體，特別是從注重督企到督企、督政并重。比如說，以前的環(huán)境政策主要關(guān)注直接污染者和破壞者，強(qiáng)調(diào)誰污染、誰付費(fèi)，誰開發(fā)、誰保護(hù)，要求建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行“三同時(shí)”（防治污染項(xiàng)目和主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)）制度，等等。這些政策在促進(jìn)環(huán)境治理過程中確實(shí)發(fā)揮了重要作用，在今后特定的環(huán)境治理領(lǐng)域仍將繼續(xù)堅(jiān)持和完善。但是，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，所有社會(huì)主體，包括生產(chǎn)者和消費(fèi)者，破壞者和受益者，企事業(yè)單位、公眾和政府，都在不同方面、不同程度上負(fù)有環(huán)境責(zé)任，都需要接受環(huán)境政策的約束和規(guī)制。十八屆三中全會(huì)就已指出，要加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益；逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間；完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度；探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，等等。

三是在環(huán)境政策工具方面從主要依靠行政管制逐步擴(kuò)展為綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)、行政等多種手段。事實(shí)上，2006年召開的第六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)就提出了環(huán)保工作要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”①即：一是從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重，在保護(hù)環(huán)境中求發(fā)展；二是從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，努力做到不欠新賬，多還舊賬，改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況；三是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護(hù)工作水平。，其中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變就是強(qiáng)調(diào)環(huán)境政策工具組合的這種轉(zhuǎn)變。2015年初實(shí)施的新環(huán)保法對此予以規(guī)范和強(qiáng)調(diào)?！兑庖姟分刑岬降摹敖∪鷳B(tài)文明制度體系”，實(shí)際上包括了健全法律法規(guī)、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線、完善經(jīng)濟(jì)政策（特別是健全價(jià)格、財(cái)稅、金融等政策，激勵(lì)、引導(dǎo)各類主體積極投身生態(tài)文明建設(shè)）、推行市場化機(jī)制、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、健全政績考核制度、完善責(zé)任追究制度等多項(xiàng)更為全面的內(nèi)容。

四是在環(huán)境政策的創(chuàng)新主體方面從主要依賴政府逐步走向政府、市場和社會(huì)的協(xié)同創(chuàng)新。十八屆三中全會(huì)明確提出要發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。新環(huán)保法第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。其中，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任；公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。第九條還規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣。教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，對環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”。此外，新環(huán)保法還專門規(guī)定了信息公開和公眾參與的有關(guān)條款。

五是在環(huán)境政策基本取向方面有從擴(kuò)大和改進(jìn)供給向更加嚴(yán)格的需求管理轉(zhuǎn)變的趨勢。在以往環(huán)境治理的實(shí)際工作中，可以說還是存在著一些不夠科學(xué)的政策取向——假定環(huán)境資源是可以無限供給的，至少是可以通過技術(shù)進(jìn)步和制度建設(shè)不斷改進(jìn)和擴(kuò)大供給的——這樣一種政策取向在降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)緊迫程度的同時(shí)實(shí)際上是在持續(xù)擴(kuò)大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。隨著對環(huán)境治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，環(huán)境政策的新取向更加強(qiáng)調(diào)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，更加強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理地管理人類社會(huì)需求。十八大報(bào)告就提出“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”[4]。《意見》也強(qiáng)調(diào)“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。合理設(shè)定資源消耗‘天花板’，加強(qiáng)能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控，強(qiáng)化能源消耗強(qiáng)度控制，做好能源消費(fèi)總量管理”[5]。

六是在政策關(guān)聯(lián)性方面有從實(shí)際分割走向高度整合的趨勢。在以前的環(huán)境治理實(shí)踐中，環(huán)境政策與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策之間實(shí)際上有著相對分割的傾向，環(huán)境保護(hù)在一些時(shí)候成了環(huán)保部門的自說自話。即便是針對具體的污染治理，往往也是牽涉多個(gè)行政部門，各部門政策缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，大大影響了環(huán)境治理效率。比如說，在水污染防治方面，表面看起來環(huán)保部門是主要責(zé)任人，但實(shí)際上關(guān)聯(lián)到住建委、城管、農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)改委、經(jīng)信委、規(guī)劃、國土資源、衛(wèi)生、漁業(yè)以及水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)和政府其他公用事業(yè)部門，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是“九龍治水”的局面。為了促進(jìn)環(huán)境政策的進(jìn)一步關(guān)聯(lián)和整合，十八大明確提出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了為促進(jìn)環(huán)境治理要推動(dòng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的社會(huì)變革。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了一些制度建設(shè)的方向，比如說健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制等?！兑庖姟犯訌?qiáng)調(diào)了“建立以保障人體健康為核心、以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)、以防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為基線的環(huán)境管理體系，健全跨區(qū)域污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制”[5]。

七是在環(huán)境政策執(zhí)行問責(zé)方面有從側(cè)重強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門問責(zé)到加強(qiáng)黨委政府整體問責(zé)的趨勢。十八屆三中全會(huì)提出要對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。新環(huán)保法對地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的問責(zé)事項(xiàng)作出了詳細(xì)規(guī)定?！掇k法》則明確指出其適用于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員以及上列工作部門的有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員。該辦法強(qiáng)調(diào)了地方各級(jí)黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任[6]。由此，環(huán)境政策執(zhí)行問責(zé)實(shí)際上已經(jīng)演化成對于黨委和政府執(zhí)政能力的問責(zé)，環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已經(jīng)被看成是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，事關(guān)中國特色社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展，事關(guān)中國社會(huì)朝向現(xiàn)代化的整體轉(zhuǎn)型。

三、環(huán)境治理道路日趨彰顯中國特色

隨著對環(huán)境認(rèn)知的日漸清晰和環(huán)境政策制定與執(zhí)行的日益完善，我國堅(jiān)持綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的步伐更加堅(jiān)定。在此背景下循序推進(jìn)的復(fù)合型環(huán)境治理，有望大大提升我國環(huán)境治理能力，縮短環(huán)境治理攻堅(jiān)克難的時(shí)間跨度，加快環(huán)境質(zhì)量的改善進(jìn)程，從而走出具有中國特色的環(huán)境治理道路。環(huán)境治理道路的中國特色是由我國環(huán)境問題、基本國情、體制基礎(chǔ)和國際環(huán)境等因素決定的，是一個(gè)逐步實(shí)踐、日趨彰顯的過程。

第一，中國環(huán)境治理之路是應(yīng)對復(fù)合型環(huán)境挑戰(zhàn)之路。當(dāng)下中國，高速發(fā)展所造成的環(huán)境問題復(fù)合效應(yīng)日趨明顯，環(huán)境治理難度加大。由于后發(fā)優(yōu)勢的影響，后發(fā)展國家的工業(yè)化進(jìn)程在時(shí)間上被高度壓縮。例如，英國、美國完成工業(yè)化分別經(jīng)歷了200年、135年，而日本、韓國僅分別用了65年、33年[7]。在中國，加上我們特定發(fā)展模式的積極推動(dòng)作用，我們長期保持了很高的發(fā)展速度。在此背景下，復(fù)合型環(huán)境挑戰(zhàn)首先表現(xiàn)在空間上的普遍性。可以說，從天空到地上、從地上到地下、從陸地到海洋、從中心城市到偏遠(yuǎn)農(nóng)村，都面臨著環(huán)境挑戰(zhàn)。不僅如此，復(fù)合型環(huán)境挑戰(zhàn)也表現(xiàn)在時(shí)間上的疊加性。也就是說，在快速的大規(guī)模工業(yè)化過程中，各種性質(zhì)的環(huán)境問題集中爆發(fā)，交互疊加。當(dāng)前，中國面臨著前工業(yè)化時(shí)期、工業(yè)化時(shí)期以及后工業(yè)化時(shí)期的各種環(huán)境問題，這顯然比發(fā)達(dá)國家分階段出現(xiàn)的問題要嚴(yán)峻得多。此外，復(fù)合型環(huán)境挑戰(zhàn)還表現(xiàn)在環(huán)境訴求的多樣性，這種多樣性還因各地區(qū)、各部門、各行業(yè)以及各人群的差異而強(qiáng)化。最后，復(fù)合型環(huán)境挑戰(zhàn)也表現(xiàn)在國內(nèi)環(huán)境壓力與全球環(huán)境壓力復(fù)合并存，從而壓縮了我們應(yīng)對環(huán)境問題的時(shí)間和空間。為了應(yīng)對這種史無前例的復(fù)合型環(huán)境挑戰(zhàn)，我們可以借鑒的環(huán)境治理模式是極其有限的，我們的實(shí)踐本身就是一種創(chuàng)造，因而必然是具有中國特色的。

第二，中國環(huán)境治理之路是發(fā)展中大國的突圍之路。盡管改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，在減緩貧困、提高人民生活水平方面的成績尤其突出。到2014年末，中國GDP總量位居世界第二。但是，人口多是我們的基本國情。按照2014年末中國大陸總?cè)丝?36782萬人計(jì)算，我國人均GDP約為7485美元（約合人民幣46531元），仍然落后于很多國家，僅為美國的13.7％，與美國相差至少50年，在全世界排名還是在90名左右。所以說，我國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，落后的生產(chǎn)力與人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求之間的矛盾依然是我國社會(huì)的一個(gè)基本矛盾。不僅如此，我國作為發(fā)展中大國還具有底子薄、資源環(huán)境稟賦差和發(fā)展不平衡等特點(diǎn)，從而大大增加了環(huán)境治理的難度。比如說我國人均耕地、淡水、森林僅占世界平均水平的32％、27.4％和12.8％，礦產(chǎn)資源人均占有量只有世界平均水平的1/2，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67％、5.4％和7.5％，而單位產(chǎn)出的能源資源消耗水平則明顯高于世界平均水平。我國石油、鐵礦石等進(jìn)口量和對外依存度不斷提高，其中石油對外依存度已從21世紀(jì)初的32％上升至2012年的57％[7]。在另外一方面，由于環(huán)境系統(tǒng)自身的運(yùn)行極其復(fù)雜，長期累積的復(fù)合性的環(huán)境破壞以及對環(huán)境治理的長期欠賬，已經(jīng)使得一些地區(qū)的環(huán)境狀況在短期內(nèi)難以修復(fù)，甚至不可逆轉(zhuǎn)。而地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間長期不均衡的發(fā)展，不僅有著弱化環(huán)境治理共識(shí)的消極影響、加大了環(huán)境治理難度，而且在事實(shí)上創(chuàng)造了環(huán)境壓力在區(qū)域間轉(zhuǎn)移的可能和機(jī)會(huì)，并且不斷誘發(fā)新的問題。由此，中國在發(fā)展中階段就要大力推進(jìn)積極有效的復(fù)合型環(huán)境治理，是具有空前挑戰(zhàn)和難度的。不走這條路不行，走出來了就是中國特色之路。

第三，中國環(huán)境治理之路是在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的前進(jìn)之路。社會(huì)主義的價(jià)值取向和制度基礎(chǔ)為有效的環(huán)境治理提供了本質(zhì)上的可能性。社會(huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。它堅(jiān)持“以人為本”，著眼于人類整體的和長遠(yuǎn)的利益，以全體社會(huì)成員的全面自由發(fā)展為目標(biāo)，追求整個(gè)社會(huì)關(guān)系的和諧。它以生產(chǎn)資料的公有制作為基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，努力控制那種為了資本集團(tuán)一己私利的“生產(chǎn)”和“發(fā)展”。相對地，資本主義的價(jià)值取向和制度安排恰恰是造成全球生態(tài)環(huán)境危機(jī)的重要根源，因?yàn)樗谋举|(zhì)是無限追求資本集團(tuán)之私利，總是著眼于少數(shù)人的眼前利益，總是制造著不斷擴(kuò)大的貧富差距，由此內(nèi)在地制造著社會(huì)分割、社會(huì)緊張和社會(huì)沖突，從而不可能真正地凝聚社會(huì)共識(shí)以推動(dòng)環(huán)境治理，并且不可避免地以各種變化了的形式在實(shí)質(zhì)上持續(xù)加劇生態(tài)環(huán)境危機(jī)，比如說伴隨著全球化進(jìn)程的生態(tài)殖民主義就是一種新的形式。但是，當(dāng)前中國仍然處在社會(huì)主義初級(jí)階段，這樣一個(gè)階段既為改進(jìn)環(huán)境治理提供了重要的制度前提，也使之面臨巨大挑戰(zhàn)。中國特色的環(huán)境治理之路就是不斷改革和完善社會(huì)主義制度，最大程度地發(fā)揮制度本身的優(yōu)越性，在不斷解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力并抑制資本主義式的種種弊端、抵御資本主義在全球范圍內(nèi)的威脅和壓力的基礎(chǔ)上，持續(xù)地改善環(huán)境質(zhì)量之路，這條道路與西方資本主義條件下的環(huán)境治理之路有著本質(zhì)的不同。

第四，中國環(huán)境治理之路是為了人民群眾的根本利益而特別強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”作用之路。中國社會(huì)主義體制的一大優(yōu)勢是集中力量辦大事。在辦大事的過程中，政府的導(dǎo)向、協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督作用十分重要，各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其重要。方向明確了，目標(biāo)確定了，關(guān)鍵因素就在干部[8]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。這一重大判斷同樣適用于推進(jìn)中國環(huán)境治理。相比于廣大黨員和人民群眾，領(lǐng)導(dǎo)干部雖是“少數(shù)”，但身處關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有領(lǐng)導(dǎo)干部自身頭腦清醒、意志堅(jiān)定、素質(zhì)過硬、工作過硬，我們的環(huán)境治理才會(huì)有效推進(jìn)?；蛟S正是基于這種認(rèn)識(shí)，中央制定并下發(fā)了《辦法》，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)，對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員和政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的問責(zé)情形進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并要求黨委及其組織部門在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員選拔任用工作中，按規(guī)定將資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等情況作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)。同時(shí)，該辦法還要求參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)成員的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究。這樣一條強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的、自上而下的改進(jìn)環(huán)境治理之路并不排斥堅(jiān)持人民主體地位，不排斥充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，但是更加適合中國基本國情，與西方國家環(huán)境治理道路有著明顯的區(qū)別。

第五，中國環(huán)境治理之路是一條自我調(diào)整、自我消化、自我創(chuàng)新之路。在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)日漸成為全球發(fā)展基本理念、國際范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)壓力日漸加大的背景下，我國環(huán)境治理已經(jīng)不能重復(fù)西方之路，幾乎沒有空間和機(jī)會(huì)透過環(huán)境污染和資源壓力的國際轉(zhuǎn)移來改進(jìn)國內(nèi)的環(huán)境治理。更重要的是，中國承受過西方發(fā)達(dá)國家的污染轉(zhuǎn)移和環(huán)境擠壓，自身深受其害?！凹核挥?，勿施于人”，乃是中國古訓(xùn)。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，中國推進(jìn)環(huán)境治理只能依靠內(nèi)部消化。中國自主適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，提出創(chuàng)新發(fā)展新理念，注重實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)換和新舊發(fā)展模式轉(zhuǎn)換，正是走中國特色環(huán)境治理之路的切實(shí)舉措。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，我國將會(huì)大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境效益，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)和改進(jìn)需求管理，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從而創(chuàng)造性地走出人與自然和諧發(fā)展的新道路。