中小學教師罷課維權的法理思考

梁劍++陳恩倫

摘 要

文章以黑龍江省肇東市教師罷課為例，對教師罷課事件的發(fā)生機理進行分析，指出教師通過罷課來維權缺乏正當性。要想規(guī)避罷課等社會群體事件，必須要在法治框架下完善權利救濟渠道，建立和健全民意采集機制和輿論反饋機制，提供多元和開放的利益表達機制，尤其是利益實現(xiàn)的法律程序機制，最大化地減少社會沖突，促成社會良性政治形態(tài)。

關鍵詞

罷課 罷課維權 權利救濟 群體事件

有社會便有糾紛，這是任何社會都無法避免的。無論是罷工還是罷課，其實質都是勞資爭議的具體表現(xiàn)，只要勞資雙方存在，罷工就不可避免。在這種情況下，對政府而言關鍵是如何緩和沖突，規(guī)避沖突。在當前社會轉型時期，各種社會矛盾激發(fā)，諸種維權行動也頻頻見諸各種媒體。最令人困惑的是，在這個“走向法治”的時代，為何還有如此多的非法律途徑的維權方式？對社會民眾而言，當權益受損時，究竟選擇何種途徑維權，這不僅取決于自身特征，而且也受社會環(huán)境以及現(xiàn)行法律制度的制約。

一、案例回顧

2014年11月14日，黑龍江省肇東市中小學教師代表與當?shù)厥腥耸戮诸I導進行談判，要求加工資、一次性返還被扣十余年的養(yǎng)老保險、公布審批工資細節(jié)以及補開邊遠地區(qū)補助等，200多名教師集合到肇東市人民政府門前聲援，但“談判失敗”。2014年11月15～16日，肇東市政府對教師們的談判要求進行了初步解答，但教師們并不滿意。期間，肇東市各個中小學校教師聯(lián)名，向政府部門提交了第二份聯(lián)名訴求書。2014年11月17日，肇東市教師們的訴求并未得到解決，肇東市政府反而向校方施壓，全市市直和農村中小學8000多名教師集體于17日發(fā)起罷工維權，全市中小學全部停課，最多時達750多人在政府門前聚集。罷課事件發(fā)生后，肇東市委、市政府以及教育局等相關部門開始介入，市委書記親自走向廣場和老師溝通并道歉，肇東市政府也給出詳細書面解釋，才使此次罷課事件逐漸得到平息，中小學校才陸續(xù)恢復上課教學[1]。黑龍江肇東市教師集體罷課事件引起了整個社會的廣泛關注，社會各種評論隨之而來，有人認為教師罷課是教師道德下滑的表現(xiàn)，凸顯教師信任危機，也有人認為教師罷課是由于當?shù)卣丝劢處煿べY引發(fā)無奈之舉，等等?？瓷先ィ@些評論似乎都有理，但是如果不對教師罷課發(fā)生機制進行分析，就不能對整個教師罷課現(xiàn)象做出全面的把握，也難以對教師罷課提出有針對性的措施予以規(guī)避。

二、教師罷課事件的發(fā)生機理

作為一種社會群體性事件，教師罷課是有其發(fā)生的內在機理的。把握好教師罷課的內在機理，才能對教師罷課現(xiàn)象進行科學分析，找到規(guī)避教師罷課行為的方法或策略，促進社會和諧。教師罷課等群體性事件的發(fā)生，一般都是在合理利益訴求未能獲得滿足的情況下才訴諸集體行動的，且不以政治對抗為目的，否則一般都不會選擇如此高成本代價方式來進行。從宏觀層面來看，社會轉型下各種利益變遷與失衡是教師罷課發(fā)生的大背景；從中觀層面來看，地方政府在落實國家政策時的缺位或不到位是造成其產生的主要原因；從微觀層面來看，某一項特殊事件的刺激成為了導火索，直接導致了教師罷課事件的發(fā)生。

首先，從宏觀層面來分析，社會轉型背景下各種利益變遷導致各種矛盾突發(fā)，教師罷課事件不可避免。在社會轉型時期，整個社會的利益關系和利益格局正處于一個變化階段，隨著利益主體多元化，利益訴求的方式也呈多樣化趨勢。不同階層之間的利益、局部與整體利益、個體與集體之間的利益都相互交織，利益關系處理不當就會引發(fā)各種事件。自20世紀90年代以來，隨著教育體制改革的深入，教育領域內的不公平日益凸顯，教育貧富差距越來越大，引發(fā)了廣大中下層教師們的不滿。以黑龍江省肇東市中小學教師為例，隨著教育體制改革的進程而發(fā)展，但是他們卻享受不到教育改革帶來的利益成果，待遇不增反降，利益受損嚴重，引發(fā)廣大中小學教師的不滿。久而久之，使民眾對合法性權威產生了不同的認識，質疑成為他們最后的一種態(tài)度。

其次，從中觀層面來分析，利益受損而體制內尋求解決無果是引發(fā)教師罷課的主要原因。任何一種集體突發(fā)性事件都是以利益受損事件作為前提的，否則人們一般不會選擇成本代價如此高的方式來進行。在黑龍江肇東教師罷課事件中，廣大中小學教師待遇偏低，教師近十來年工資一直被拖欠，其他福利待遇又沒有提高，引發(fā)教師們的不滿。從地區(qū)對比來看，肇東市中小學教師利益受損是一個明顯的事實，這也是引發(fā)教師罷課事件的主要原因。在此情況下，利益受損必然會尋求體制內的補償或者救濟。如果民眾能夠通過體制內途徑如協(xié)商、上訴等途徑解決，那么民眾問題也就不復存在。而問題一般都是因為體制內途徑受阻，滿足不了民眾的利益訴求而產生。因此，可以說任何一個社會群體事件的產生都是基于體制內解決無果的前提而產生的。黑龍江省肇東市教師集體罷課事件也是由于教師們的訴求無果而導致的。

最后，從微觀層面來分析，特定事件的刺激成為整個事件發(fā)生的導火索。從社會學角度來看，利益受損是作為事件發(fā)生的初級刺激，但如果事件處理當局處置不當，其將會成為整個事件的次級刺激，成為事件引發(fā)的導火索。在黑龍江肇東教師集體罷課事件中，教師們的第二次聯(lián)名訴求被拒后反而被政府鎮(zhèn)壓，這構成了此次事件的次級刺激，加劇了整個事件的惡化，直接引發(fā)了教師集體罷課事件的產生。在次級刺激事件發(fā)生過程中，由網絡、大眾媒介引發(fā)的流言對當?shù)卣a生了巨大的輿論壓力，導致了當?shù)卣y以掌控整個事件。在這種情況下，群體性事件自然而然就發(fā)生了。

通過以上宏觀、中觀和微觀層面的分析，在教師罷課事件的演化機理中，中觀層面的教師利益受損、尋求體制內解決問題無果以及微觀層面的次級刺激是引發(fā)罷課事件的關鍵，但都是在社會轉型這個大背景下產生的。

三、對中小學教師罷課維權的法理思考

1.教師沒有罷課權

首先，從法理角度來看，在我國當前語境下教師是沒有罷課權的。盡管罷課權作為罷工權的變種，在世界范圍內被以基本人權來對待，但從我國現(xiàn)有法律對罷工（課）權的法律規(guī)定來看，它是缺乏法律依據(jù)的。眾所周知，從權利的發(fā)展及存在形態(tài)來看，權利可分為應有權利、法律（定）權利和實有權利三種。作為一種社會現(xiàn)象，罷工只有得到法律的確定與認可，才具有正當性。對于罷工權而言，如果要得到國家保障，就必須通過立法轉化為實證性的法律權利。罷工權是勞動者從法理上應該享有的權利，這在國際人權公約里也得到了確認，作為一項基本人權，理應為廣大勞動者所享有。但是，對于任何一項法律制度、權利的厘定都需要結合具體的歷史背景和國情，離開了特定的環(huán)境，法律、權利也就失去了其原本的價值。法定權利主要是指國家立法機關通過正式程序在成文法中加以明確規(guī)定的權利，否則將不是法定權利。倘若要將某一種與公共秩序相沖突的行為，或侵犯其他個體利益的行為說成是一項合法的權利，那么就必須在憲法或法律中找到淵源。法定權利向社會大眾公布，具有明確性、相對性、對應性、受保障性等特征。罷課，作為一種社會現(xiàn)象，只有得到國家法律的確定與認可，才是正當與合法的。對于罷課權來說，想要得到國家保障，就必須通過立法轉化為實證性的法律權利。

其次，從權利自由的相對性來看，姑且說罷課權作為教師的一項基本人權，教師有行使其權利的自由，無可厚非。但是，作為權利主體在行使權利時，都必須以不侵犯他人、其他組織或社會、國家的利益為前提，如果在行使自己權利的同時也損害了他人或社會、國家的利益，那么這項權利將會失去合法性基礎，是不道德的，甚至是違法的。教師罷課權的行使勢必會導致學生受教育權的侵害。對于廣大學生來說，教師勞動報酬福利權益的損害并非是他們造成，但是如果教師集體罷課，卻讓他們承擔自己的受教育權遭到損害的現(xiàn)實，有失公平，這是不道德的，也是非法的。

再次，從世界其他國家對罷工權的規(guī)章制度來看，行使罷工權是有嚴格的條件和范圍的。對于特定的行業(yè)、職業(yè)以及行為主體而言，他們是沒有罷工權的。一般都嚴格規(guī)定，國家公務員、國企職員以及其他公職人員，公用事業(yè)以及關系國計民生或國家安全等行業(yè)都不得舉行或參與罷工。美國《行政部門與政府官員和雇員法》規(guī)定，禁止政府雇員罷工，對罷工的政府雇員要立即予以解雇剝奪其公務員身份，并喪失三年被任何國家機關雇傭的資格[2]。世界各國對罷工主體的確定都只限定為一般勞動合同關系中的勞動者，把教師、公務員等公用事業(yè)人員排除在外，其目的是為了防止罷工（罷課）所帶來的損失和影響過于嚴重。這些人員所在部門是國家、社會的公共福利部門，他們提供的產品（或服務）具有強烈的外在性特點，一旦罷工，將會帶有強烈的成本外在性，給民眾造成巨大損害，極易造成社會動亂，也違背了設立罷工權的初衷，故應予以限制。對于教師而言，無論是教學還是其他教育服務和科研行為，都具有明顯的外在性，一旦教師罷課，將會造成一系列的連帶效應，其成本相當高，因而在世界各國都被禁止罷課。

最后，從我國教師的法律性質、教師的職業(yè)道德層面來看，教師也是無法享有罷課權的。在我國，教師不僅是一個勞動者，它更是一個專業(yè)人員和公共服務人員，承擔著教書育人的歷史使命，他不僅有個人職責，而且還肩負著社會公共職責。教師這一職業(yè)是以公共權力為基礎，并對社會具有廣泛支配力和影響力的職業(yè)，它不同于社會其他職業(yè)的根本在于其公共性與教育性。對于任何一種職業(yè)來說，最為重要的是職業(yè)操守。眾所周知，操守是指人之為人的最基本的內心守護的準則。做人若失了操守，便是失去了做人的價值；如果違背了職業(yè)操守，就是最大的失職和失德。作為教師，其職業(yè)準則是將學生的生命與發(fā)展、國家民族和社會育人的責任放在頭等重要位置[4]，因而罷課是違背職業(yè)道德的。

2.教師權利救濟的貧困

教師權利的法律救濟是指當教育行政主體或其他的國家機關或社會組織在管理過程中侵犯了教師的權利時，教師可以通過申訴、行政復議、行政訴訟或調節(jié)的方式獲得法律上的補償[3]。盡管到目前為止我國教育法制建設已經取得初步成就，但限于各種因素的制約，教師在權利救濟上仍然沒有得到有效保障，呈現(xiàn)出權利救濟的貧困。

首先，權利救濟途徑單一。在教育法律實踐中，教師權利救濟主要是通過教育行政申訴、復議和訴訟等三種方式來實現(xiàn)。教師申訴是指教師對學?；蚱渌逃龣C構以及有關政府部門做出的處理不服，或侵犯其合法權益的行為，向有關教育行政部門或有關的其他政府部門提出要求做出重新處理的制度[5]。對于本文研究中的黑龍江省肇東市教師工資被拖欠問題，教師只能向地方政府提出訴求，而政府勢必會從政府當局利益出發(fā)，維護自身利益而侵害教師權益。對教師權利救濟的其他方式而言，從我國現(xiàn)有《教育法》、《教師法》的法律規(guī)定來看，其他救濟途徑如訴訟、仲裁等均沒有提及，一定程度上影響了教師權利的法律救濟。

其次，法律操作性不強。依照我國現(xiàn)行教育法律的規(guī)定，當教師權利受到侵害時，可以向有關部門提出申訴。一般而言，教育界和司法界都將“有關部門”理解為學校的教育行政主管部門，但是這種模糊性的規(guī)定在現(xiàn)實中容易導致教育行政部門各機構互相推諉，致使效率低下或無法解決具體問題。我國許多教育行政部門尚沒有建立獨立的教育申訴機構并配備專門的人員，這不利于對教育申訴及時受理和裁決，不利于對教師合法權利進行保護[6]。此外，在申訴時限和程序上規(guī)定不明確，加大了權利救濟的模糊性與不可操作性。如我國《教師法》規(guī)定：教師對學?；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權利的，或者對學校或者其他教育機構做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內做出處理?！督處煼ā穼處熒暝V所適用的程序沒有明確規(guī)定，在很大程度上影響了教師申訴制度效力的發(fā)揮，在客觀上也影響了教師行政復議和行政訴訟的后續(xù)進展[5]。

3.建立利益訴求機制刻不容緩

基于對黑龍江肇東市教師集體罷課事件分析，如果拋開引發(fā)教師集體罷課的原因，單從民意采取與反饋層面來分析也可以發(fā)現(xiàn)當前我國利益訴求機制存在嚴重問題。黑龍江省肇東市教師對當?shù)亟逃滞锨范嗄旯べY不滿，對不明扣錢有異議，早在罷課之前好幾天就已表達，這在各種網站、媒體上均有報道和記載。然而，當?shù)卣畢s沒有關注這些民意訴求。那些接連的民意訴求均未能引發(fā)當?shù)卣某浞种匾?，不僅不重視問題的解決，還向各校校長施壓，要求教師不得鬧事，否則將予以嚴懲。對于校長而言，他只是代表廣大教師向政府當局傳達民意，把教育實踐中的問題傳達給政府，其本身也是一名教師。如果失去了校長這個中間橋梁，廣大教師的民意就更加得不到傳達。于是便引發(fā)了一場幾千人的罷課維權事件，全市中小學被迫停課，把事件推向了不可挽回的地步。教師們起初走的是正常維權渠道，發(fā)現(xiàn)此路不通，于是便采用了罷課、街頭聚集這一“非正?！钡木S權渠道來給政府施壓，希望利益訴求能得以解決?？梢娍闯?，一連串線下、線上的民意表達并未引起當?shù)毓俜降闹匾?，既沒能重視到線下的維權輿情，也未能監(jiān)測到線上的網絡輿情。未能建立起一個有效的利益訴求機制，對民眾的動向和心理訴求缺乏足夠的了解，最終導致了教師群體罷課事件的發(fā)生。

四、對教師罷課事件的規(guī)避

黑龍江省肇東市教師罷課事件已經過去，但是它給整個社會帶來了深刻反思。要想規(guī)避“罷課”等社會群體事件再次發(fā)生，必須要強化政府責任，在法治框架下完善權利救濟渠道，建立和健全民意訴求機制和輿論反饋機制，最大化地減少社會沖突。

1.完善教師權利救濟渠道

法諺有云，“無救濟則無權利”。它告誡我們，權利是以救濟為前提的。法律對公民權利規(guī)定得再完備，如果權利受到侵犯時，公民無法獲得有效的法律救濟的話，那么，這些法律上的權利都將成為一紙空文[7]?；谇拔牡姆治?，當前我國教師權利救濟途徑過于單一、操作性不強，凸顯了教師權利救濟的貧困。為此，為了規(guī)避罷課事件的發(fā)生，維護教師的權益，必須要完善教師權利救濟渠道。

基于當前我國教師申訴制度存在的各種不足，我國可以引入和建立教師行政復議制度和教師行政訴訟制度，以完善教師權利救濟渠道。通過引入教師行政復議制度，可以拓寬教師權利救濟渠道，使教師在權利受侵時得到充分救濟[8]。而訴訟作為司法最終救濟的應有之義，對于維護教師權利具有極為重要的作用。盡管我國現(xiàn)行《行政訴訟法》對訴訟受理范圍有限制，但是合理、有限度地引入行政訴訟制度到教育領域中來，對于保障和完善教師權利救濟具有十分重要的作用。此外，作為上級教育行政部門和政府，應該加強對地方政府的執(zhí)法監(jiān)督，保障教師權益。

2.建立合理有效的民意訴求機制

所謂民意，就是廣大民眾的意愿，是廣大民眾針對某一個問題、事件公開表達的意見，在一定程度上說是民眾自由表達權的體現(xiàn)。但是，民意對于政府管理社會具有十分重要的作用。民意是國家的生存之本，一個國家如果沒有民意作為基礎，那么它將無法存在和發(fā)展。社會要進步，民主要發(fā)展，必須要以民意為基礎，順從民意。本案例中，如果存在一個科學有效的民意訴求機制，為利益主體——教師提供充分的表達自身利益訴求的平臺，從而使廣大教師在利益受損時能夠通過正當、規(guī)范的渠道進入到政府公共決策過程中來，使地方政府當局在制定落實教育政策時必須考量各方面利益，那么教師集體罷課事件也就會減少，至少在危害程度上會有很大的減弱。然而，在法治中國的今天，我國第三部門組織發(fā)展還比較滯后，一些具有行政性利益表達機制組織還不完善，有效性不足，這都在很大程度上積累和激發(fā)了群體性事件的發(fā)展。

3.完善輿論反饋機制

新媒體時代，任何事件的輿論影響都會以幾何數(shù)擴大，而事件處理的最佳時機就是在事發(fā)初期，而掌握事件處理的最佳時機必須要以完善的輿論反饋機制為前提。只有通過輿論反饋機制應對事件的各種反饋，才能把握事件發(fā)生的各種狀態(tài)，才能有的放矢采取相應的措施，把事件控制在可控范圍之內。本案例中，如果政府當局建立起完善的輿論反饋機制，就可以及時地了解廣大教師的心聲，了解教師們的下一步行動，采取正確合理的措施來化解危機。但是，由于輿論反饋機制的缺乏，導致廣大教師們的訴求沒有得到合理、有效、及時的解決，錯過了問題解決的關鍵期，最后導致教師罷課事件的發(fā)生。

參考文獻

[1] 黑龍江肇東中小學教師因工資低罷課，官方稱存在誤解正在協(xié)調.http：//news.cnr.cn/native/gd/201411/t20141118_516799436.shtml.

[2] 全國人大常委會法制工作委員會.法制參考資料匯編（第1輯）[M].北京：光明日報出版社，1985.

[3] 孫麗昕.我國教師權利救濟的困境與對策[J].教育學術月刊，2011（8）.

[4] 高桂娟，鄧媛媛.角色認同與職業(yè)操守——我國大學教師文化的反思與建構[J].教育理論與實踐，2008（7）.

[5] 梁明偉.論教師權利及其法律救濟[J].教師教育研究，2006（4）.

[6] 王芳.高校教師權利救濟制度研究[J].西安社會科學，2010（8）.

[7] 于宏.權利救濟方法研究[D].長春：吉林大學，2005.

[8] 尚緒芝.美國高校教師權利救濟的途徑[J].教育評論，2014（3）.

【責任編輯 王 穎】