國外濕地生態(tài)補償法律制度與實踐研究

【摘要】在全球范圍的濕地保護制度中，發(fā)達國家走在前列。尤以美國和加拿大實行的濕地銀行和替代費補償制度最為典型，在防止?jié)竦毓δ芡嘶?，保護濕地資源和生物多樣性方面取得了良好成效。而發(fā)展中國家的濕地保護制度與實踐，則與消除貧困、促進就業(yè)等社會問題緊密相連。發(fā)達國家和發(fā)展中國家的濕地生態(tài)補償制度與實踐，各有特色，對我國建立符合國情的濕地生態(tài)補償制度均有一定的參考價值。

【關鍵詞】濕地；生態(tài)補償；濕地銀行；替代費補償

世界濕地政策的演進過程可分為鼓勵開發(fā)、保護與限制使用和“零凈損失”（No Net Loss）三個時期。1995年成立的專門致力于濕地保護的國際組織——濕地國際（Wetlands International），其宗旨是開展全球范圍內(nèi)的濕地保護，以科學研究、信息共享等方式推動濕地保護合作，維護濕地生態(tài)平衡，促進濕地的可持續(xù)開發(fā)利用。

各國制定的濕地保護法律政策，大致可分為環(huán)境立法、資源立法和政策性規(guī)定三方面。環(huán)境立法方面，發(fā)達國家走在世界前列。發(fā)達國家并無專門的濕地立法，濕地保護的規(guī)定多見于相關環(huán)境要素的單行法中，一些環(huán)境相關的專項立法涉及濕地生態(tài)補償。如美國的《國家環(huán)境政策法》、《緊急占用濕地資源法》、《河流與港口法》、《清潔水法》等聯(lián)邦立法中均有關于濕地生態(tài)補償?shù)囊?guī)定；資源立法方面，一些國家在濕地資源相關立法中對濕地生態(tài)補償做出規(guī)定。例如，加拿大的《加拿大水法》、《加拿大野生動物法》、《漁業(yè)法》、《遷徙鳥類公約法》等對濕地保育作了相關規(guī)定。（3）政策性規(guī)定方面，一些國家也常采用此種方式開展?jié)竦厣鷳B(tài)補償。澳大利亞在1979年發(fā)布了國家濕地政策，各州也制定了地方性政策；加拿大新不倫瑞克省制定的《新不倫瑞克濕地保育政策》、《沿海區(qū)域保護政策》，愛德華王子島制定的《愛德華王子島濕地保育政策》等，這些政策性規(guī)定中涉及濕地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。

一、美國的濕地生態(tài)補償制度

美國國土面積居世界第四位，濕地面積約1億英畝，居世界第二位。其中95%是內(nèi)陸淡水濕地，5%是潮汐濕地。美國西部地區(qū)氣候干旱，水資源缺乏，故濕地大多集中于東部地區(qū)，且類型多樣。19世紀中葉到20世紀中葉，由于城市化和工業(yè)化進程的加快，美國喪失了約一半的濕地。二戰(zhàn)以來，由于環(huán)境保護運動的發(fā)展和對濕地價值認識的提高，濕地損失率逐漸降低。近年來，美國淡水濕地的損失主要是由于將濕地轉變?yōu)檗r(nóng)用地造成的，海岸濕地的損失多是由于疏浚河道、建造船塢、開發(fā)運河以及侵蝕作用等造成的。

美國是世界上較早重視并開展?jié)竦乇Ｗo的國家，并取得了良好成效，其濕地生態(tài)補償制度與實踐具有典型性。通過考察美國相關的制度與實踐，有助于總結濕地生態(tài)補償?shù)囊话阋?guī)律。

（一）濕地緩釋銀行（Wetland Mitigation Banking）補償

濕地釋緩銀行通常被簡稱為濕地銀行，它是一種將濕地開發(fā)利用者應當承擔的補償責任轉移到作為第三方的濕地銀行，并由濕地銀行替代補償?shù)男问健?/p>

濕地銀行的正常運行需要國家健全的立法、執(zhí)法體系和良好的法治環(huán)境?！皾竦劂y行”相當于一個交易市場，工程建設者要占用濕地，必須先從濕地銀行購買“信用”（credits，通常以濕地面積為表現(xiàn)形式），以抵消其對工程現(xiàn)場濕地造成的損害。濕地銀行的運行需要良好的市場環(huán)境、市場參與者群體和一個貨幣交易（信用支付）體系，政府不參與市場交易，而是扮演管理者的角色，保證生態(tài)系統(tǒng)的服務質(zhì)量。濕地銀行所依據(jù)的法律模式主要是：政府制定相關規(guī)則（包括可參與交易的濕地類型、開發(fā)者需恢復的濕地面積與其破壞濕地面積的比例、交易單位等），要求濕地開發(fā)利用者在取得開發(fā)權時，作出減緩或抵消對濕地造成不良影響的承諾。具體方式有：開發(fā)者在工程項目地以外采取保護或恢復濕地的措施，或委托第三方采取措施保護或恢復濕地，或購買保護“信用”。

美國《清潔水法》規(guī)定，對濕地進行經(jīng)濟開發(fā)活動需申請許可。要得到這一許可，開發(fā)者應向政府管理者證明，只能在此塊濕地上進行建設活動，沒有其他替代方案，且將建設項目對濕地的影響降到最小。滿足這兩方面的條件，開發(fā)利用者需要通過恢復受損濕地來恢復其所破壞的濕地。

濕地銀行有特定的服務區(qū)域，政府通常愿意選擇現(xiàn)場治理而非場外治理。但是隨著時間推移，政府允許治理從現(xiàn)場轉移到場外，這為建立濕地治理銀行創(chuàng)造了條件。濕地開發(fā)者可從濕地銀行購買“信用”，以抵消其對占用濕地的破壞。濕地銀行目前類似于一個交易市場，銀行出售異地的、修復完后的濕地治理“信用”，濕地開發(fā)利用者可以前來購買。

（二）濕地替代費（in-lieu fee）補償

在美國，濕地替代費補償是一種基于市場機制使?jié)竦亻_發(fā)利用者承擔濕地生態(tài)修復責任的補償方式。濕地開發(fā)利用者因其損害濕地的行為，須向第三方機構付費，并由第三方機構用于濕地的新建、恢復，或強化現(xiàn)有濕地的某些功能或特別保存現(xiàn)有濕地，以修復的濕地替代受損濕地，以彌補原本的生態(tài)價值和功能。開發(fā)利用者支付的費用被稱為替代費（in-lieu fee），這一補償方式被稱為濕地替代費補償，修復的濕地將永久性的予以保護。

替代費補償?shù)哪康氖菍σ虿豢杀苊獾臐竦負p害所喪失的生態(tài)服務功能提供替代選擇，以維持濕地資源的動態(tài)平衡。其所替代的一定是不可避免且采取了合理措施最大化減小開發(fā)活動對濕地影響的損害，采取這些合理措施是授予開發(fā)許可的前提條件。一般情況下，在沒有濕地銀行服務地域，才適用替代費補償。這是由于替代費補償是在開發(fā)利用者占用濕地之后進行的補償，也即在濕地受到實際損害進行補償，在替代補償之前濕地遭受了實際損失。

二、加拿大的濕地保育制度

加拿大幅員遼闊，濕地資源豐富，濕地面積約1.27億公頃，占全球濕地面積的24%，居世界首位。濕地為加拿大提供了寶貴的資源與生態(tài)服務，據(jù)估算，加拿大濕地資源每年創(chuàng)造的價值達幾十億美元，包括與濕地直接相關的消費性漁獵活動、非消費性游憩活動，抵御洪水和凈化水體等功能。盡管如此，加拿大濕地一直面臨著被侵占和退化的問題。1800年至今，已有2000萬公頃的濕地被排干或喪失功能，占加拿大濕地面積的七分之一，數(shù)百萬畝濕地遭遇嚴重的退化問題?？傮w來說，加拿大濕地面臨的最大威脅是農(nóng)業(yè)活動，比重約占85%，城市發(fā)展與工業(yè)擴張則占9%，其他原因包括游憩活動、水力發(fā)電以及為了林業(yè)和采煤進行的排水等，這些活動導致濕地面積減少，功能退化。此外，污染以及其他濕地利用活動對濕地也造成不利影響，影響到濕地的生態(tài)活力、地理完整性和動植物的生存。近年來，氣候變化、地下水污染和酸雨對濕地的影響也日益明顯，大量濕地資源喪失以及濕地面臨的日益嚴重的威脅對加拿大政府提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。加拿大建立了較為健全的濕地管理體制、法律政策體系和相對完善的法律制度來應對上述挑戰(zhàn)。

（一）濕地管理和法律政策概述

加拿大是聯(lián)邦制國家，在濕地管理機構設置上，聯(lián)邦主管機構是負責保護水、土壤、動植物的加拿大環(huán)境與氣候變化部，通過執(zhí)行法律、制定政策、開展科學研究、協(xié)調(diào)各種項目和行動來保護濕地。其下設的“加拿大野生動物局”，是負責保護遷徙鳥類及其棲息地的機構，對濕地保育也負有直接的職責。除環(huán)境與氣候變化部以外，其他聯(lián)邦政府相關機構都在其職權范圍內(nèi)履行保護濕地職責。各省環(huán)境資源部門負責履行濕地保護的有關職責，例如新不倫瑞克省的主管部門是環(huán)境自然資源局，愛德華王子島省的主管部門則是環(huán)境、能源與林業(yè)局。

加拿大通過對環(huán)境保護、水資源、野生動物、漁業(yè)資源、環(huán)境影響評價等領域的聯(lián)邦立法規(guī)定濕地保育。除法律外，聯(lián)邦和省都制定了濕地保護政策，以明確濕地保護的目標和相關政策措施。對于濕地保育，主要由相關政策推進。聯(lián)邦政府制定的《聯(lián)邦濕地保育政策》（The Federal Policy on Wetland Conservation，F(xiàn)PWC）是最重要的政策，明確了濕地保護的基本框架，規(guī)定了基本目標、基本原則、負責機構、政策性措施等內(nèi)容，是加拿大濕地保護的基石性文件。除聯(lián)邦政策外，各省在聯(lián)邦政策的基礎上，根據(jù)本省基本情況，也制定相應的濕地保育政策。

在總體目標設定上，F(xiàn)PWC明確了加拿大濕地保育的宏觀目標，即“促進加拿大濕地的保育，以維持加拿大濕地現(xiàn)在和未來的生態(tài)與社會-經(jīng)濟功能”，并按照這一目標，規(guī)定了“濕地功能零凈損失”的核心要求。據(jù)此，加拿大政府設計了“避免—最小化—補償”（Avoidance-Minimization-Compensation）的保育目標：一是“避免濕地功能損失”；二是“不可避免的損失必須最小化”；三是“任何剩余的損失必須通過補償?shù)窒跃S持濕地生態(tài)功能的基線”。其中，“避免”主要是在規(guī)劃階段實現(xiàn)，“最小化”是在建設和活動階段實現(xiàn)，而補償則在無法避免損失的情況下落實。

（二）加拿大濕地生態(tài)補償概述

廣義上來講，加拿大濕地生態(tài)補償有兩種類型：一是“生態(tài)系統(tǒng)服務付費”（PES），即通過向特定主體付費的方式有償使用其土地提供的生態(tài)服務；二是“生態(tài)損失補償”，即通過釋緩銀行（Mitigation Banking）或“替代費”（In-lieu fee）對占用濕地進行補償。一般來說，狹義上的生態(tài)補償指前者。

1、生態(tài)系統(tǒng)服務付費

和美國一樣，加拿大強調(diào)自然資本和生態(tài)功能服務應當通過定價機制實現(xiàn)利益衡平。因此，加拿大聯(lián)邦和省以項目形式向提供生態(tài)服務的主體進行經(jīng)濟補償，即PES。具體來說，多種不同類型的主體（包括公的與私的主體），通過向農(nóng)場主和土地所有者付費的方式，有償使用使用該土地上提供的生態(tài)服務。具體形式通常由政府機構與土地所有者簽訂短期或長期租賃協(xié)議，通過保育地役權的形式維持土地現(xiàn)狀，效力延及土地權屬變更。例如，北美水禽管理計劃（The North American Waterfowl Management Plan，NAWMP），是加拿大、美國和墨西哥相關部門通過十年的租賃協(xié)議補償土地所有者，維持其所有的濕地山地的現(xiàn)狀，為水禽提供棲息地。目前最廣泛的是“替代性土地利用服務”（Alternatives Land Use Services，ALUS），該項目最早由馬尼托巴省在2006年發(fā)起，后來在安大略省、新斯科舍省等得到推廣。

PES有如下幾方面的內(nèi)涵：首先，PES的目標是多樣的，包括濕地保育、水資源管理、碳封存、保護瀕危物種、授粉等，這些都屬于“生態(tài)產(chǎn)品與服務”；PES并不必然和濕地上開展的經(jīng)濟活動沖突。在一些項目中，需要控制土地，以實現(xiàn)相應的目標，但是在更多的項目中，則通過改變土地用途（種植改為放牧）、推遲收割干草等實現(xiàn)PES的目標；其次，項目形式非常多樣，沒有統(tǒng)一模式，并根據(jù)反饋不斷改進。項目不一定直接與濕地有關，可以是土地、土壤、水以及遷徙鳥類的保護項目，但由于濕地是多種自然資源和環(huán)境要素的綜合體，這類項目的最終目標一般都是濕地保育；再次，PES項目資金來源廣泛，可以是公共資金，也可以是私主體籌集的資金。例如，ALUS項目的資金來源于美國與加拿大幾個較大的公益和慈善組織——W.Garfield Weston基金、Delta Waterfowl基金、The Calgary基金、一些市縣的公共資金等；最后，PES項目需要嚴格的科學監(jiān)測。這是PES項目成功的基本要求，加拿大PES項目往往需投入大量資金用于效果評估和數(shù)據(jù)庫建設。例如，所有ALUS項目都由ALUS職員進行監(jiān)測，獨立審計機構進行監(jiān)管。

2、生態(tài)損失補償

當城市發(fā)展、工程建設等不可避免需要占用濕地，造成濕地生態(tài)功能損失時，就需要通過濕地生態(tài)損害補償來抵消剩余的凈損失。加拿大聯(lián)邦和省都建立了生態(tài)損害補償制度，以避免凈損失的發(fā)生。生態(tài)損失補償可以通過兩種方式進行，“釋緩銀行”（Mitigation Banking）和“替代費”（In-lieu Fee）制度?！搬尵忋y行”和“替代費”都是通過付費替代實際的恢復責任。但就補償?shù)某绦騺碚f，二者有較大差別。

（1）釋緩銀行

釋緩銀行包括以下幾個組成部分：一是銀行位置，即新建的濕地、恢復的受損濕地、強化的現(xiàn)有濕地或特別保存的現(xiàn)有濕地；二是制度工具，即濕地所有者和監(jiān)管者的正式協(xié)議、執(zhí)行標準、相關責任、管理和監(jiān)督要求以及信用許可條款；三是中間的監(jiān)督機構以及銀行服務的區(qū)域。

具體來說，特定主體在獲得相關組織機構批準之后可以開始一個釋緩銀行項目，通過濕地的恢復和新建、強化現(xiàn)有濕地的某些功能或特別保存現(xiàn)有濕地等方式獲得可出售的信用。濕地開發(fā)者開展工程，必須從釋緩銀行購買信用，方可以開始建設項目。釋緩銀行的特點在于在開發(fā)者占用濕地之前就已經(jīng)進行了相應的補償，有利于避免后續(xù)風險和損失的發(fā)生，并具有經(jīng)濟效率和生態(tài)效益。為了避免異地補償帶來的損失，濕地銀行有特定的服務區(qū)域，只有在特定區(qū)域內(nèi)的建設項目才可以申請相應的信用。

（2）替代費

盡管釋緩銀行有較好的效果，但當無法使用釋緩銀行實現(xiàn)生態(tài)損害補償時，就需要使用替代費制度來實現(xiàn)補償。替代費補償由開發(fā)者向第三方主體付費，第三方主體進行濕地修復等工作，與釋緩銀行不同的是，替代費采用的是單個項目形式，并且是在濕地占用之后才進行相應的補償。

替代費在以下情況可以采用：一是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)沒有濕地銀行提供服務；二是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)有濕地銀行提供信用服務，但是沒有所占用的濕地的類型，無法提供實物補償，此時，就需要用替代費補償，由第三方主體進行實物補償；三是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)有濕地銀行提供信用服務，但銀行只提供通過特別保存現(xiàn)有濕地產(chǎn)生的信用，而無法出售通過濕地恢復、新建或強化現(xiàn)有濕地的某些功能產(chǎn)生的信用，此時也需要通過替代費進行實物補償。

三、印度的國家流域管理計劃

印度濕地分為高海拔湖泊濕地、山區(qū)濕地、Indus Gargetic-brahmaputra洪泛平原濕地、河流三角洲濕地、半島（peninsular）河流系統(tǒng)、Deccan percolation tanks和沿海濕地。濕地為印度的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要的資源和生態(tài)服務。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，印度大量的濕地因圍墾而消失。印度濕地受季風性氣候影響顯著，北部的河流濕地雨季雨量充沛，降雨在河谷盆地引發(fā)洪災，旱季河流水位下降，甚至干涸。而沿海濕地則比較穩(wěn)定。

印度具有各種濕地生境，濕地總面積占國土面積的18.4%，其中70%為水稻田。印度濕地類型豐富，荒漠地區(qū)、熱帶地區(qū)和半島濕潤地帶都有濕地分布。印度全國濕地在總體上可分為3個類型：喜馬拉雅山區(qū)濕地，Indo-Gangelic plains洪泛平原濕地和南部半島濕地。

濕地為印度經(jīng)濟社會發(fā)展提供了寶貴的資源和生態(tài)服務，但由于水體污染、土壤污染、圍墾造田、過度開發(fā)利用等不合理的人類活動，印度濕地面臨著面積銳減、功能退化威脅，對印度政府提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）濕地管理概述

在印度，開展?jié)竦匮芯亢捅Ｗo的主要是大學和政府部門。政府認識到濕地的重要價值和功能，因此，印度環(huán)保部門成立了專門的濕地工作組。印度主要的濕地研究與保護機構如下：

印度環(huán)境部在濕地管理部門中地位最高，一切影響濕地環(huán)境的建設工程，施工前必須向環(huán)保部門申請許可；環(huán)境部定期組織全國的動植物資源調(diào)查。

為保證環(huán)保政策法規(guī)的執(zhí)行，在部長會議主席主持下，成立了國家計劃委員會。該委員會在制定國家經(jīng)濟政策和進行重大項目決策時，非常重視對項目的環(huán)境影響評估。其主要任務是負責項目環(huán)境影響評價、污染監(jiān)測、重要生態(tài)系統(tǒng)保護等。

灌溉和電力部對興修水利和河水灌溉、流域管理、發(fā)電等方面都負有管理職責。農(nóng)業(yè)部負責管理入侵濕地的外來物種，并制定漁業(yè)發(fā)展計劃。

印度的濕地研究機構主要是各類研究院所和高校。此外，一些地方實驗室也進行濕地研究，主要領域集中在污染和野草控制等方面。

1981年印度簽署了《拉姆薩爾公約》。1980年代，國際濕地會議在印度新德里召開，印度國家科學院和印度生態(tài)研究所組織了會議。印度有關濕地保護的法律、法規(guī)有：《野生生物保護法》、《森林法》、《森林保護條例》等。印度屬于發(fā)展中國家，雖然濕地研究取得了長足進步，但由于研究力量較為薄弱，總體上仍較為分散，缺乏系統(tǒng)性。多學科的聯(lián)合攻關研究也很少。

（二）印度的流域計劃

印度的國家流域管理計劃每年投資近十億美元。鼓勵提供流域服務的規(guī)定中，最普遍的做法是投資補貼和間接利益，如臨時就業(yè)。通常由最佳的NGO來推動的，不太普遍的做法是道德勸說，建構地方組織能力和促進談判，并在當?shù)貙嵤┫拗?、罰款和使用費。PES和并購很少見。以下是關于這些方法及其在印度的適用的核心要點：

公眾自覺和道德勸說通常是流域計劃的有利組成部分，但不足以自行。

效力和可擴展性通常是負相關的。投資補助和間接利益，如項目就業(yè)，行政運作簡便，易于擴展，但效果不佳。并購、環(huán)境服務付費、限額交易和談判在受影響的人士中可能有效，但由于交易成本高而不易擴展。這種負相關的例外是道德勸說和完善法制，二者只能逐步實現(xiàn)。

就業(yè)和投資補貼是印度流域計劃中最常用的方式。相較于可以更好解決外部性的更佳規(guī)劃、培訓和談判之中的耗時投資，這似乎直接源于這些方式的易于管理和擴展。

績效付費是一個非常重要的創(chuàng)新。為保護流域生態(tài)環(huán)境支付補貼，簡單直接，易于擴展，但不太可能有效，除非績效能夠實現(xiàn)。像和草場再生或樹木生長相關的付費是可行的，可以通過遙感來監(jiān)測。這種補貼更像是生態(tài)服務付費。一大挑戰(zhàn)是，印度的許多流域計劃兼作就業(yè)項目的資金無法與績效掛鉤。

使流域外部性問題內(nèi)部化的同時解決貧困問題是困難的。因為項目管理的方式，貧困人口在短期內(nèi)可能會增加，但是這并不能有效解決流域外部性問題。最佳解決外部性問題的方式對于脫貧鮮有成效，且難以實施。一些更具創(chuàng)新性的方式需要得到法律的支持，例如能夠幫助窮人但只有當供應充分凈利益時的多樣化并購形式。

強地方行政能力有助于實施上述方式。因此，持續(xù)努力以加強組織能力和地方管理制度，推動協(xié)商是有益的。上述是印度諸多濕地保護相關發(fā)展項目中的重點領域。

四、印尼的生態(tài)系統(tǒng)服務付費項目

印尼地處東南亞，地跨南北半球，是世界最大的群島國家。印尼屬于熱帶雨林氣候，全年高溫，降雨充沛，熱帶雨林資源豐富。熱帶雨林氣候孕育了印尼獨特的一種森林形態(tài)——泥炭濕地森林。這是一種在沼澤地生長出來的森林，當枯木被水淹沒，與空氣長久隔絕便形成泥炭。泥炭濕地中蘊藏了大量的碳，因形成過程緩慢，一旦遭毀壞，其中的碳便與空氣接觸，從而釋放大量的溫室氣體。

Cidanau是位于印尼爪哇島萬丹省的一個為國內(nèi)提供工業(yè)用水的流域。這是生活在芝勒貢（人口30767）地區(qū)居民的唯一淡水供應地，當?shù)卮蟾庞?00多家產(chǎn)業(yè)。流域面積22260公頃，并包括拉瓦的Danau，一個200公頃的自然保護區(qū)，該自然保護區(qū)是爪哇島僅存的富有131種地方特有物種的低地沼澤森林。Cidanau流域生態(tài)系統(tǒng)服務付費項目是印尼具有代表性的濕地補償項目。

（一）生態(tài)系統(tǒng)服務的政策工具

為了減緩拉瓦的Danau自然保護區(qū)和Cidanau流域的環(huán)境惡化，由當?shù)胤钦M織與社會、經(jīng)濟、教育和信息研究機構（LP3ES）支持的項目論壇Forum Komunikasi DAS Cidanau（FKDC）實施了一個項目。該項目的目的是為Cidanau流域的生態(tài)系統(tǒng)服務進行評估定價。

生態(tài)系統(tǒng)服務付費（PES）包括買方和賣方群體。賣方由生活在當?shù)厣嫌蔚貐^(qū)的居民組成，構成農(nóng)民群體。買方為水資源使用者，包括當?shù)仄髽I(yè)和生活在下游地區(qū)的居民。目前，只有一家買方團體積極參與環(huán)境服務付費只有一個買家團積極參與獎勵環(huán)境服務：喀拉喀托的Tirta企業(yè)（KTI）。它采用清潔水源進行鋼鐵生產(chǎn)，是唯一一家獲得授權經(jīng)營該流域水資源的公司。但是，也有一些潛在的工廠和公司可能成為買方。

環(huán)境服務付費是基于買方（KTI）和賣方（農(nóng)民群體）之間的談判。在談判中雙方達成一致：KTI向上游農(nóng)民重新造林支付費用（超出政府年度造林計劃的）。補償數(shù)額為每年$350/公頃，價格由KTI和FKDC（由萬丹省省長代表）之間的協(xié)議備忘錄達成一致。補償款項的分配由FKDC進行監(jiān)督管理。根據(jù)這一協(xié)議，由更多的農(nóng)民群體來達成進一步承諾。根據(jù)總協(xié)議，迄今為止達$175，000（100公頃x$350/公頃x5年）。

協(xié)議備忘錄指出，KTI從2005-2010年分三期支付。最初他們每年支付$75/公頃，但如果植樹配額能得到滿足，后來就會調(diào)整至120$/公頃。付費也會得到調(diào)整，以保障錢可以留作緩沖基金，以防KTI履約不能（Leimona等，2009）。

賣方，即農(nóng)民，負責他們土地的維護和再造林。在2007年中，加入該項目的農(nóng)民團體數(shù)目由2個增加到4個。成員分別來自4個自然村：Citaman（43農(nóng)戶），芝比農(nóng)（29農(nóng)戶），Cikumben（32農(nóng)戶）和Kadu阿貢村（38農(nóng)戶）。

據(jù)FKDC估計，交易成本約占每年支付給農(nóng)民團體費用的14%。該比例包括能力建設成本，尋求新買家，信息發(fā)布和監(jiān)測。大部分資金來源于企業(yè)社會責任基金（CSR）。

（二）結果和挑戰(zhàn)

關于該項目明確的環(huán)境影響評價目前尚未提出。流域保護與水資源供應之間的實際關系尚不明確。到目前為止，該計劃對流域保護的影響有限。由于流域面積大，該方案必須涵括更大的區(qū)域以保障成效。然而，農(nóng)民已經(jīng)意識到環(huán)境問題，如水土流失，山體滑坡和下游淤積。他們已經(jīng)懂得如何防止水土流失以及樹木在水土保持中的重要作用。一些報道稱，他們的家庭收入增加了30%。另一些報道稱，當?shù)貙⒔ㄔO一個100米的管道為約50個家庭提供清潔的水。

目前尚不明確的是，買方向賣方支付的補償是否真正與生態(tài)系統(tǒng)服務的價值等價。這個值還沒有被科學確定。而是通過談判來確定支付金額。約定的合同金額可能不包括因其他因素影響而給農(nóng)民帶來的真正的機會成本，比如由于賣方急需用錢，以及中介在談判中起了主導作用等。

展望未來，明確特定的流域服務，評估促使水質(zhì)惡化的因素，將是十分重要的——監(jiān)測水文、地表覆蓋、沉淀負荷和相關指標。改善地方政府對生態(tài)補償項目的監(jiān)管也將增強買方的支付意愿（尤其在買方為大型民營企業(yè)的情況下）。此外，為了增強PES的明確性，該方案必須納入該地區(qū)的區(qū)域工作計劃以及地區(qū)預算。

五、國外濕地生態(tài)補償制度的特征

發(fā)達國家和發(fā)展中國家的濕地生態(tài)補償制度各有特色，發(fā)達國家濕地生態(tài)補償目標明確，制度較為成熟，且法治化、市場化程度較高；發(fā)展中國家濕地補償制度，起步較晚，尚在探索之中，且與發(fā)展問題緊密聯(lián)系。

（一）發(fā)達國家的制度與實踐特征

發(fā)達國家在濕地補償?shù)哪繕苏叻矫?，?guī)定了“零凈損失”的目標，追求濕地功能零凈損失，以最終達到濕地保育，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡的宏觀目標。

發(fā)達國家一般沒有專門的濕地立法，關于濕地生態(tài)補償及濕地保護多規(guī)定于相關環(huán)境要素的單行法中，且一般通過系統(tǒng)成熟的法律制度和良好的法治環(huán)境來推動濕地生態(tài)補償，相關制度實踐的推行均于法有據(jù)，有法可依，有健全的法制作保障。

發(fā)達國家注重通過市場機制和經(jīng)濟手段而非單一的行政命令來開展?jié)竦匮a償，以良好的市場環(huán)境和成熟健全的私法制度工具推動濕地保護。發(fā)達國家強調(diào)自然資本和生態(tài)功能服務要通過定價機制來實現(xiàn)利益衡平。補償費用由政府、市場主體、第三方機構等多方主體承擔，多種不同類型的主體（包括公的與私的主體）均可通過付費有償使用某種形式的生態(tài)服務。PES項目的資金來源也十分廣泛，可以是公共資金，也可以是私主體籌募的資金。同時，發(fā)達國家也很注重以政府公權力的介入來糾正市場失靈，保障市場秩序。

（二）發(fā)展中國家的制度與實踐特征

發(fā)展中國家一般濕地資源豐富，濕地生態(tài)功能多樣，且破壞嚴重。目前，許多發(fā)展中國家對濕地生態(tài)補償和濕地保護已開始高度重視，并探索建立適合本國國情的制度實踐。

發(fā)展中國家一般也沒有專門的濕地保護立法，通過相關環(huán)境要素的單行立法來推進濕地生態(tài)補償，且多以政策的方式來開展?jié)竦乇Ｗo，濕地保護的目標不夠明確。

發(fā)展中國家的濕地保護政策和促進當?shù)鼐用窬蜆I(yè)、脫貧問題緊密結合，促進就業(yè)和扶貧構成濕地補償與保護政策目標的一部分，這與發(fā)展中國家所面臨的繁重的發(fā)展任務密切相關。

發(fā)展中國家當前在濕地補償與保護的過程中，開始注重公眾參與，逐步引入非政府組織參與到濕地生態(tài)補償當中；同時，開始重視引入市場機制，探索生態(tài)系統(tǒng)服務定價，但限于國家經(jīng)濟實力和政府財政能力，且市場化程度不高，行政干預的色彩較為濃厚，市場主體的參與意愿普遍不強。

六、對我國的啟示

目前我國正在制定《濕地保護條例》，要實現(xiàn)對濕地的全面保護，遏制濕地面積銳減、功能退化的局面，保護濕地資源和生物多樣性，維護生態(tài)平衡，既要結合我國濕地資源現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，也應吸收借鑒國外濕地補償與保護制度實踐中行之有效的成功經(jīng)驗，大膽進行制度創(chuàng)新。鑒于我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和自然資源公有制，發(fā)達國家濕地銀行和替代費補償制度目前在我國尚不具有現(xiàn)實可操作性。我國可嘗試探索建立自然資源生態(tài)服務功能定價機制，實行生態(tài)服務有償使用，在濕地補償和保護過程中引入市場機制，逐步建立適合我國國情的濕地生態(tài)補償制度。

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作者簡介

黃超（1991-），男，湖北十堰人，清華大學法學院2015級碩士研究生.