推進新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇

王親玲

摘要：我國城鎮(zhèn)化已入新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段。本文以陜西省新型城鎮(zhèn)化實踐為例，從規(guī)劃引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系、依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動進城人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、加快推進基本公共服務(wù)均等化、建設(shè)生態(tài)人文的特色宜居美好家園和創(chuàng)新推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制等方面，總結(jié)提出了加快我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；陜西??；城鄉(xiāng)一體；基本公共服務(wù)；體制創(chuàng)新

中圖分類號：F299.274.1文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）08-0080-04

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，也是新的發(fā)展時期我國推進經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的強大動力，成為進一步深化改革的戰(zhàn)略選擇。[1]當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)開始從自發(fā)、單一、粗放的發(fā)展方式，加快向以人為核心，以城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、集約節(jié)約、生態(tài)低碳等為基本特征的新型城鎮(zhèn)化的根本轉(zhuǎn)變。國內(nèi)外學(xué)者對我國傳統(tǒng)意義上城鎮(zhèn)化存在的突出問題、新型城鎮(zhèn)化特征和如何推進新型城鎮(zhèn)化等問題從不同側(cè)面進行了深入研究，但目前學(xué)界對于如何形成一個切實可行、科學(xué)系統(tǒng)的操作路徑尚未達成共識，加快推進新型城鎮(zhèn)化還需要進一步探索和實踐。本文以陜西城鎮(zhèn)化實踐為例，試圖探索總結(jié)出一條科學(xué)的推進路徑，為我國全面推進新型城鎮(zhèn)化提供有益借鑒。

一、規(guī)劃引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化有序健康推進

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個十分復(fù)雜長期的系統(tǒng)過程，不可能一蹴而就，城鎮(zhèn)建設(shè)中，需要規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制。城鎮(zhèn)規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)布局、人口集聚、設(shè)施配套和資源環(huán)境承載等有機統(tǒng)一，實現(xiàn)城鎮(zhèn)更高質(zhì)量和更好效益發(fā)展的重要保證。推進新型城鎮(zhèn)化，必須尊重和順應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，注重長期與短期相結(jié)合，全盤與局部相銜接，構(gòu)建層次分明、定位清晰、功能互補的規(guī)劃體系，為城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展謀劃“成長坐標(biāo)”。陜西在推進新型城鎮(zhèn)化中，結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》及《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》等國家戰(zhàn)略規(guī)劃，加強對全省城鎮(zhèn)化合理布局，依據(jù)城市資源環(huán)境承載能力，合理劃定各類開發(fā)邊界，先后編制完成了陜西省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）等一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，形成了相對完善的城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系。根據(jù)城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃，在全省構(gòu)建以特大城市和大城市為依托，中小城市、縣城為重點，小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的新型城鎮(zhèn)體系，形成“一核、兩軸兩帶、三走廊、四極”的城鎮(zhèn)群格局。[2]以總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，進一步編制了《關(guān)中城市群建設(shè)規(guī)劃》《西咸一體化建設(shè)規(guī)劃》，以及寶雞、漢中、商洛等城市總體規(guī)劃、83個縣城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃、43個縣城發(fā)展規(guī)劃、35個重點示范鎮(zhèn)和31個文化旅游名鎮(zhèn)（街區(qū)）規(guī)劃、102個縣域村莊布局規(guī)劃、1000個新型農(nóng)村示范社區(qū)規(guī)劃等，為全省城鎮(zhèn)化科學(xué)布局有序推進繪制了藍圖。截至2015年底，全省城鎮(zhèn)總體規(guī)劃覆蓋率達到95%。[3]

在規(guī)劃關(guān)系處理上，應(yīng)將城鎮(zhèn)化規(guī)劃納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃之中，與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃有機銜接，協(xié)調(diào)一致，從根本上杜絕各類規(guī)劃相互矛盾、互不銜接、空間坐標(biāo)沖突等現(xiàn)象。在實施上，要強化規(guī)劃的剛性約束，加強對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督，落實責(zé)任追究，杜絕不按法定程序隨意干預(yù)和變更規(guī)劃的做法，做到“一張藍圖繪到底”，確保規(guī)劃的法定性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。當(dāng)前，陜西正在加快實施規(guī)劃的多規(guī)融合試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”，將形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，全域管控。[2]在規(guī)劃實施中，要重視規(guī)劃的引領(lǐng)、約束和調(diào)控作用，決不因領(lǐng)導(dǎo)人個人意志或領(lǐng)導(dǎo)班子變化而隨意改變，確保規(guī)劃實施的嚴(yán)肅性，為新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

二、構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系

從國際經(jīng)驗看，大多數(shù)發(fā)達國家在積極發(fā)展大城市的同時，非常注重中小城市的培育和壯大，努力實現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，我國推進新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，因地制宜地構(gòu)建從大中城市到縣城、小城鎮(zhèn)，再到新型農(nóng)村社區(qū)的互促共進的城鎮(zhèn)體系，完善提升基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施功能，提高承載能力，容納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)就業(yè)生活。

陜西在推進新型城鎮(zhèn)化中，確立了“建好西安、做美城市、做強縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”的總體思路，[4]構(gòu)建層級完善的城鎮(zhèn)體系，全面提升城鎮(zhèn)化綜合承載能力。在建好西安方面，以打造國際化大都市為目標(biāo)，充分發(fā)揮西安在區(qū)位、科教、產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)勢，加快推進西咸一體化，輻射關(guān)中城市群建設(shè)，引領(lǐng)大西北發(fā)展。把西咸新區(qū)作為西咸一體化的關(guān)鍵、關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)新增長極和國家新型城鎮(zhèn)化范例，構(gòu)建現(xiàn)代田園城市空間格局，實現(xiàn)了保護耕地和提高人口承載力的雙重目標(biāo)。在做美城市方面，選擇全省基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿^好的城市重點支持，將寶雞打造成為關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)次核心城市，榆林、漢中、渭南發(fā)展成為百萬人口省際區(qū)域性中心城市，發(fā)揮中心城市集聚、輻射和示范效應(yīng)，形成支撐和帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要增長極。在做強縣城方面，從城鎮(zhèn)規(guī)劃、道路交通和市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、居住環(huán)境、城鎮(zhèn)管理等方面入手，著力提升縣城整體實力和水平。出臺《關(guān)于加快縣城建設(shè)的意見》，在全省選取43個縣重點支持建設(shè)，打造成為城鎮(zhèn)化人口的重要聚集地。在做大集鎮(zhèn)方面，在原有107個重點鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)上，進一步遴選35個重點示范鎮(zhèn)和31個文化旅游名鎮(zhèn)（街區(qū)），按照標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化方式打造市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房配套完善的城鎮(zhèn)新區(qū)。截至2015年底，35個省級重點示范鎮(zhèn)累計完成投資479.12億元，鎮(zhèn)區(qū)面積擴大68.9平方公里，吸納進鎮(zhèn)人口51.5萬人；31個文化旅游名鎮(zhèn)完成投資81.91億元，累計接待旅游人數(shù)3117.86萬人次，實現(xiàn)旅游收入127.84億元。[3]在做好社區(qū)方面，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，完善基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施功能，把農(nóng)村打造成為基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化的農(nóng)民幸福家園。從2013年起，在全省培育建設(shè)1000個新型農(nóng)村示范社區(qū)，截至2015年底，累計建成新型農(nóng)村社區(qū)872個。[2]通過構(gòu)建完備的城鎮(zhèn)體系，不斷拓展城鎮(zhèn)規(guī)模和功能，承載能力大大提升，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城生產(chǎn)生活提供了有力支撐，奠定了新型城鎮(zhèn)化的堅實基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)的歷史條件下，根據(jù)中央城市工作會議精神，陜西省進一步明確了未來一段時期城鎮(zhèn)工作的總體要求和主要任務(wù)，即：始終堅持以人民為中心的發(fā)展指導(dǎo)思想，堅持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，自覺遵循“一尊重、五統(tǒng)籌、五特性”的城市發(fā)展思路，堅持“城鄉(xiāng)政策一致、規(guī)劃建設(shè)一體、公共服務(wù)均等、收入水平相當(dāng)”的發(fā)展方式，深化城市綜合改革、完善城市服務(wù)功能、優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境、提高城市治理能力、實現(xiàn)城市宜居宜業(yè)，努力推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，確保到2020年全省城鎮(zhèn)化率達到60%以上。

三、依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動進城人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)

新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是發(fā)展城鎮(zhèn)居民賴以生存和依托的產(chǎn)業(yè)。按照“四化同步”要求，以工業(yè)化理念改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，著力加強城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育和聚集，[4]高起點建設(shè)工業(yè)、商貿(mào)物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等基地園區(qū)，形成各類產(chǎn)業(yè)的支撐平臺和聚集地，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會，努力為進城新市民提供能夠穩(wěn)定就業(yè)的機會和可靠的收入來源。

陜西堅持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動新型城鎮(zhèn)化，根據(jù)全省不同區(qū)域資源稟賦和發(fā)展?fàn)顩r，錯位協(xié)調(diào)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，堅持以加快工業(yè)化為目標(biāo)，以園區(qū)、基地為載體，推動優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、品牌化經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益；持續(xù)發(fā)展物流、租賃、運輸、建筑等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和商貿(mào)、餐飲、賓館、養(yǎng)老等生活性服務(wù)業(yè)，積極扶持金融、電商、文化旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)?！笆濉蹦?，陜西以輕工、紡織、建材等為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以電子信息、新能源汽車、航空航天、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為代表的新支柱產(chǎn)業(yè)不斷壯大，非能源產(chǎn)業(yè)增長13%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長25.9%，多點支撐、多元帶動的產(chǎn)業(yè)格局正在形成，為城鎮(zhèn)化注入了強勁動力。[5]在產(chǎn)業(yè)布局上，關(guān)中城鎮(zhèn)群突出發(fā)展先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。陜南三市依托三大循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)核心聚集區(qū)，打造十大循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，加快建設(shè)國家級循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)。陜北地區(qū)以建設(shè)世界一流能源化工基地為目標(biāo)，推進資源深度轉(zhuǎn)化，高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建十大產(chǎn)業(yè)鏈條。[2]通過推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口離農(nóng)就業(yè)，大大加快了全省新型城鎮(zhèn)化進程。

四、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)民市民化是新型城鎮(zhèn)化以人為核心的具體體現(xiàn)，其前提首先是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定的就業(yè)居住。通過轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)業(yè)人口，一方面更好地改善繼續(xù)留在農(nóng)村人口的生產(chǎn)生活條件；另一方面擴大城鎮(zhèn)人口數(shù)量，集中改善生產(chǎn)生活條件，改變生活方式，從而最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面小康目標(biāo)。

為解決城鎮(zhèn)化人口聚集難問題，陜西采取有力措施，大力推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快了新型城鎮(zhèn)化步伐。一是實施避災(zāi)扶貧移民搬遷，對省內(nèi)秦巴山區(qū)、白于山區(qū)、黃河沿岸土石山區(qū)和渭北旱塬等重點區(qū)域280多萬人口就地或異地搬遷，集中安置到生活設(shè)施完備、發(fā)展條件良好的城鎮(zhèn)、移民新村和新型農(nóng)村社區(qū)。截止2015年底，全省累計38萬戶134.1萬人搬離原地集中居住生活。[3]二是鼓勵有條件農(nóng)民進城落戶，把中小城市和小城鎮(zhèn)作為農(nóng)民進城的重點容納地，放寬落戶條件，暫時保留“三地”，讓搬遷群眾“穩(wěn)得住、能致富”。從2010年起用5年時間實現(xiàn)600萬農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)落戶，并規(guī)劃到2020年將進城落戶人口提高到1000萬人。截至2015年底已實現(xiàn)615萬農(nóng)村居民成為新市民，加快了城鎮(zhèn)化進程。[3]三是積極推進保障性安居工程建設(shè)，建立覆蓋不同收入群體的保障性住房供應(yīng)體系，使更多在城鎮(zhèn)生活的居民住有所居?！笆濉逼陂g，財政累計投入954億元，帶動社會和企業(yè)投入2387億元，建設(shè)各類保障性住房148.7萬套，227.2萬戶城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難得到解決，保障房建設(shè)始終走在全國前列。[3]

促進人口向城鎮(zhèn)聚集，當(dāng)前面臨的首要瓶頸是城鄉(xiāng)二元戶籍制度問題。由于戶籍制度的限制，進城新市民還不能享受到均等的教育、醫(yī)療、保障、就業(yè)等基本公共服務(wù)。為此，要進一步推進戶籍制度改革，逐步消除附加在戶籍上的基本公共服務(wù)供給不平等問題，同時下大力氣解決就業(yè)，不斷加強對轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)提升，從而實現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)之間、城市之間自由流動和就業(yè)生活。為使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正地融入城鎮(zhèn)，陜西正在加快戶籍制度改革，對實際居住在城鎮(zhèn)、暫不具備進城落戶條件或暫不愿遷轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民和流動人口，實行“居住證”制度，推動以常住人口為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮在勞動就業(yè)、子女教育、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障等方面需求，為進城人口真正市民化創(chuàng)造條件。

五、加快推進基本公共服務(wù)均等化

完善的公共服務(wù)體系，有利于提高城鎮(zhèn)新市民的生活質(zhì)量和品質(zhì)、增強城鎮(zhèn)社會的內(nèi)在穩(wěn)定性，促使進城農(nóng)民真正從心理上融入城鎮(zhèn)發(fā)展。當(dāng)前，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化新階段，但城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)還有較大差距，農(nóng)村公共服務(wù)不僅總量短缺、供給不足、質(zhì)量不高，而且供求結(jié)構(gòu)不合理，層次和優(yōu)化度不高，總體功能、效率較低，供求矛盾突出。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，政府部門就要將促進城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給均等化放在首位，加大公共財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴大基本公共服務(wù)財政支出，讓進城居民能夠在城鎮(zhèn)里“住有所居”“學(xué)有所教”“老有所養(yǎng)”“勞有所得”“娛有所樂”“病有所醫(yī)”，充分享受到城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，[6]真正實現(xiàn)進城農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)，實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變。

陜西在推進新型城鎮(zhèn)化實踐中，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為重點，以實施民生項目為載體，積極構(gòu)建“城市—片區(qū)—社區(qū)”三級公共服務(wù)體系，較好地實現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化。一是建立公共財政投入長效機制。大力提升基本公共服務(wù)水平，確定每年新增財力的80%和財政支出的80%用于民生建設(shè)，保證投入資金來源的穩(wěn)定和可持續(xù)?！笆濉逼陂g，全省民生投入資金累計14777億元，是“十一五”的2.67倍，年均增長15.8%，促進了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的改善。[3]二是積極實施民生工程項目。先后推出“民生八大工程”“民生十大工程”，涵蓋“促進就業(yè)、收入倍增、全民社保、教育提升、衛(wèi)生健康、文化惠民、保障住房、消除貧困、改善環(huán)境、服務(wù)生產(chǎn)”十大領(lǐng)域100類基本民生建設(shè)，在推進民生項目實施中，把完善提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)落到實處，取得成效。三是加大普惠性民生項目投入。把公共財政投入向普惠性民生項目傾斜，完善覆蓋全省城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，推進保障性住房建設(shè)，支持就業(yè)、衛(wèi)生、教育和文化等社會事業(yè)發(fā)展，不斷提高全社會民生保障標(biāo)準(zhǔn)。四是大力提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。以農(nóng)村為重點，積極推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，促進了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)同步提升。特別是按照小城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，推進融基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)聚集、商貿(mào)物流、生態(tài)環(huán)保于一體的新農(nóng)村特別是新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)，使生活在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村居民享逐步受到城鄉(xiāng)同質(zhì)化的生活質(zhì)量。

六、建設(shè)生態(tài)人文的特色宜居美好家園

生態(tài)文明和文化傳承是新型城鎮(zhèn)化的基本要求，也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。新型城鎮(zhèn)化推進過程中必須兼顧文化特色和生態(tài)氣息，在保護歷史文脈、地域風(fēng)貌特征和自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上推進新型城鎮(zhèn)化，使進城新市民能夠擁有一個良好的居住和空間環(huán)境、良好的人文社會環(huán)境、良好的生態(tài)環(huán)境、清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境。[6]

在生態(tài)文明方面，要將生態(tài)文明的理念融入城鎮(zhèn)化的全過程，推進城鎮(zhèn)集約發(fā)展，更加重視生態(tài)安全，控制開發(fā)強度，提高人口密度，節(jié)約利用土地、水、能源等資源，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、綠色能源、綠色建筑等，推動城鎮(zhèn)低碳建設(shè)，保護自然生態(tài)，提升城鎮(zhèn)生態(tài)文化氣息，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。[7]陜西在推進新型城鎮(zhèn)化中突出抓好生態(tài)環(huán)境保護，不斷優(yōu)化與調(diào)整城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和功能布局，推進節(jié)能減排和環(huán)境保護。促進資源能源集約節(jié)約高效利用，加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高“三廢”處理和工業(yè)、建筑節(jié)能環(huán)保水平。暢通城市水系，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，推廣西咸新區(qū)“海綿城市”試點經(jīng)驗，促進城鎮(zhèn)內(nèi)外部水系連通循環(huán)、互為補充；通過“生態(tài)修復(fù)、城市修補”來擴大城市綠地，努力形成“城在林中、林在城中、人在綠中”的人居環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧相處。

在文化傳承方面，要從根本上拋棄以經(jīng)濟利益為導(dǎo)向的大拆大建，更多地從城鎮(zhèn)文化傳承和城鎮(zhèn)記憶延續(xù)的角度，摸清需要保護與傳承的物質(zhì)和非物質(zhì)傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)底數(shù)，劃出保護的“紅線”，在規(guī)劃建設(shè)中融入自然、傳承文化、保持風(fēng)貌上提高標(biāo)準(zhǔn)，保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城鎮(zhèn)歷史文脈，特別是對歷史文化街區(qū)、歷史建筑、傳統(tǒng)建筑、傳統(tǒng)村落以及歷史環(huán)境的保護，注意保留原始風(fēng)貌，以提高城鎮(zhèn)化的文化特色和內(nèi)涵，實現(xiàn)傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明有機結(jié)合，形成獨具特色的新城鎮(zhèn)。陜西在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，統(tǒng)籌考慮文化傳承和歷史風(fēng)貌，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)建設(shè)與大遺址保護、文化旅游名鎮(zhèn)建設(shè)、傳統(tǒng)古村落保護，盡最大努力保護城鎮(zhèn)的地方特色和傳統(tǒng)文化，建設(shè)富有文化底蘊、地域特色鮮明的新型城鎮(zhèn)。如對31個文化旅游名鎮(zhèn)（街區(qū)）保護建設(shè)，累計實施項目946個，完成投資81.91億元，[3]促進了基礎(chǔ)設(shè)施完善和功能提升，文化特色得到較好保護和延續(xù)，并帶動了旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

七、創(chuàng)新推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制

城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展離不開對束縛經(jīng)濟社會發(fā)展的體制制度的改革，離不開體制機制創(chuàng)新。我國過去30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與體制創(chuàng)新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機制的不完善直接相關(guān)。[8]今后一段時期推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須進一步加大思想解放的力度，以重點領(lǐng)域為突破，通過體制機制的不斷創(chuàng)新，著力破解土地、資金、管理等瓶頸制約，以確保新型城鎮(zhèn)化順利推進。

在解決用地問題上，由于土地資源的稀缺性和不可再生性，而城鎮(zhèn)化進程中又需要大量的建設(shè)用地來保障，因此要切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。既要確保城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目落地實施，又要集約節(jié)約使用土地，防止無計劃、無節(jié)制地隨意擴張，提高單位面積土地的承載力，發(fā)揮土地的最大效益。陜西堅持在新型城鎮(zhèn)化中統(tǒng)籌全省土地資源，切實保護耕地，劃定生態(tài)紅線，積極盤活存量用地，嚴(yán)格執(zhí)行土地增減掛鉤政策，提高建設(shè)用地集約使用水平，既保障了城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，又守住了土地紅線。全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積2010—2014年5年間增加了4256.48平方公里，①基本達到了占補平衡。

在解決資金問題上，城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金數(shù)額龐大，單靠政府單一投資很難實現(xiàn)。因此，要創(chuàng)新投融資模式，通過設(shè)立城市發(fā)展專項資金等舉措，支持市縣政府推進基礎(chǔ)社會資產(chǎn)證券化，進一步發(fā)揮好城投公司融資平臺作用。積極推廣PPP融資模式，撬動吸引金融、社會和個人資本投資城鎮(zhèn)化建設(shè)。陜西把城鎮(zhèn)建設(shè)項目納入全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)劃和年度計劃，注重運用財政資金撬動金融、社會以及個人資本，通過BOT、TOT、BT等多種方式，利用社會力量和民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)和管理。全省35個省級重點示范鎮(zhèn)每年每鎮(zhèn)由省級財政支持1000萬元，連續(xù)支持5年，引導(dǎo)各級配套資金和社會資金投入建設(shè)。[9]從2013至2015年，31個文化旅游名鎮(zhèn)（街區(qū)）建設(shè)工作省級財政每年給予每鎮(zhèn)500萬元資金專項支持。[10]移民搬遷和保障房建設(shè)由省財政和省屬國有企業(yè)注資成立公司，向金融機構(gòu)和社會融資，較好地解決了資金緊缺問題。

在城鎮(zhèn)管理上，近年來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)管理不可避免出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在：一是公共設(shè)施投資不斷加大，而城鎮(zhèn)的服務(wù)功能卻相對不足，交通擁堵、停車?yán)щy、空氣污染、排水不暢等“城市病”在一些城鎮(zhèn)有蔓延之勢。二是管理隊伍龐大，但管理方式粗放、效能低下，“臟、亂、差”現(xiàn)象在一些城鎮(zhèn)比較突出。[4]三是農(nóng)民變居民以及大量農(nóng)民進城務(wù)工等新情況，使得城鎮(zhèn)管理出現(xiàn)了很多不適應(yīng)，甚至產(chǎn)生了一些管理盲區(qū)。城鎮(zhèn)管理是提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要保證。陜西在新型城鎮(zhèn)化中，注意整合各類管理資源，理順管理機制，實施精細(xì)化管理，實施“互聯(lián)網(wǎng)+城市管理”，咸陽、楊凌、渭南等智慧城市建設(shè)加快推進并積極向全省各城鎮(zhèn)拓展，推進執(zhí)法重心下沉，大力解決交通擁堵、市容不整、停車難和噪音、內(nèi)澇等各類城市病。強化城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)，逐步建立主體多元、設(shè)施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊伍健全、機制合理的社區(qū)服務(wù)體系。“十二五”期間從2013年起連續(xù)3年全省累計招收城鎮(zhèn)社區(qū)專職人員7000多名，社區(qū)管理服務(wù)能力大大加強。②深入開展衛(wèi)生城市、森林城市、文明城市等創(chuàng)建活動，優(yōu)化了生態(tài)與人文環(huán)境，使城市品位不斷提升。

注釋：

① 根據(jù)2010-2014《陜西統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)匯總計算所得。

② 根據(jù)2014、2015年省政府工作報告和2015年省民政廳公布數(shù)據(jù)匯總而成。

參考文獻：

[1]中國金融40人論壇課題組.加快推進新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認(rèn)識與政策建議[J].中國社會科學(xué)，2013，（7）.

[2]陜西省人民政府.陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）[EB/OL].[2014-9-23].http：//www.sndrc.gov.cn.

[3]楊靜，王睿.陜西城鎮(zhèn)化率達到53.6%[N].陜西日報，2016-01-28.

[4]中共中央，國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/2014-03/16/c_119790653.htm.

[5]婁勤儉.2016年陜西省人民政府工作報告[EB/OL].[2016-1-24].http：//www.shaanxi.gov.cn /0/103/11362.htm.

[6]倪鵬飛.新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進對策[J].江海學(xué)刊，2013，（1）.

[7]中央城鎮(zhèn)化工作會議公報.[EB/OL].http：//news.

xinhuanet.com/video/2013-12/14/c_125859839.htm.

[8]張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題[J].國家行政學(xué)院學(xué)報， 2013，（1）.

[9]陜西省人民政府關(guān)于加快重點示范鎮(zhèn)建設(shè)的通知（陜政發(fā)〔2011〕33號）[EB/OL].http：//www.shaanxi.gov.cn/0/103/8460.htm.

[10]陜西每年安排1.55億支持31個文化旅游名鎮(zhèn)建設(shè)[EB/OL].http：//www.sxdaily.com.cn/n/2013/0718/c362-5176947.html.

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